攤販治理,并非城市化進程中無法克服的“中國難題”,世界各地都曾經(jīng)歷過失業(yè)人群“攤販化”,經(jīng)歷過從排斥驅(qū)逐到認同疏導(dǎo)。非法化小攤販和激烈的取締,各地也曾發(fā)生,但國家以正式制度驅(qū)使數(shù)百萬官員與數(shù)千萬攤販進行長達二十余年流淚加流血的“都市游擊戰(zhàn)”,無論其規(guī)模還是其慘烈程度都屬世界史上罕見。治理小攤販并不難,各國有著近乎共同的答案,要旨是:(1)合法化小攤販,劃定區(qū)域和時段,讓其有序經(jīng)營;(2)成立小攤販自治組織,實現(xiàn)自我治理和約束;(3)國家提供必要的制度規(guī)范和監(jiān)督救濟,協(xié)調(diào)攤販與其他利益集團的關(guān)系,避免攤販社會黑化。這些治理原則,已為韓國、日本、美國等國和我國臺灣地區(qū)實踐所證實。
政府打擊小攤販的理由無非“臟亂差”,而“臟亂差”其實是政府錯誤管出來的,并非攤販經(jīng)濟的胎記。政府非法化小攤販,攤販們的利益無法保障,無法形成恒定的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。小販之間、小販與居民之間的秩序難以生成,即使生成終當短命,因為這些秩序都在國家打擊之列。朝不保夕的小販,當然無心將攤位裝點得整潔漂亮,因為不定哪天被抄,投入打了水漂。小販無心樹立信用,因為信用依靠日積月累,而小販只能“打一槍換一個地方”。由于法律不認可小販之間劃分的利益范圍,小販之間只能奉行“先占為王”的叢林規(guī)則,天天搶占地形,“時不時打得頭破血流”。無從講信用、講衛(wèi)生、講秩序,一切失序,“亂成一團糟”。一旦政府轉(zhuǎn)變立場,事物就回歸本來面目。
攤販經(jīng)濟的政治和經(jīng)濟正當性,學(xué)界早有歸納。一般認為,攤販經(jīng)濟并不缺乏效率,它是市場經(jīng)濟的重要組成部分。攤販經(jīng)濟不僅增加GDP,還有更多的優(yōu)點,比如:滿足底層和普通市民階層的生活需要,豐富城市文化,恢復(fù)街道活力和解決部分就業(yè)等。
那攤販非法化背后的利益和真正的推手究竟為何?
小販非法化的始作俑者是工商部門,此后職責移轉(zhuǎn)給城管。小販非法化固然讓一線的城管很辛苦,但另一方面,正是通過這種義正詞嚴式的“造事”和責無旁貸式的“攬事”,作為新設(shè)部門的城管成功地使各界相信自己“重任在肩”,成功地站穩(wěn)了腳跟并擴軍,提升了城管在政府系統(tǒng)中的“權(quán)重”。
權(quán)力意味著利益,正是通過非法化小攤販,城管才“重任在肩”,得以大量行使處罰權(quán),從而獲得與處罰權(quán)相關(guān)的合法和非法的利益。合法利益包括處罰權(quán)、變相許可權(quán),將事業(yè)編制轉(zhuǎn)為行政編制的可能……非法利益包括收保護費、默許親朋好友設(shè)攤……“如果攤販合法了,那城管執(zhí)法怎么辦呢?”這句屈原式的天問,不經(jīng)意間現(xiàn)出廬山真面目。
利益的復(fù)雜性決定人們心態(tài)的復(fù)雜性。雖然非法化攤販經(jīng)濟可以使城管獲得合法和非法的利益,但也同時使他們失去許多可以獲得的利益。由于城管左右媒體能力有限,且不法行為多發(fā)生在眾目睽睽之下,致使城管的口碑和公眾形象惡化。城管惡化的公眾形象直接損害執(zhí)政黨和一級政府的公眾形象,弱化了城管領(lǐng)導(dǎo)集團的政績,降低了城管部門的利益交涉能力,并使從業(yè)人員喪失職業(yè)的榮譽感,自上至下陷入迷茫。
當生命和健康天天面臨真實的威脅和損害時,城管不可能不怕。圍觀群眾的罵聲使他們迷茫和焦慮,“不知道自己是功臣還是罪人”。但決定戰(zhàn)爭的,是將軍而不是士兵。由于我國行政部門實行領(lǐng)導(dǎo)班子辦公會議決策制,基層的經(jīng)驗、智慧、利益和情感,無法左右決策。領(lǐng)導(dǎo)除了考慮基層現(xiàn)實,還要考慮上級態(tài)度、部門擴展和自己的政績,政策形成具有不確定性。部門利益誘導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)層專斷是錯誤決策遲遲不能修正的原因之一。
除此之外,中央與地方之間事權(quán)劃分不明,決策的非公開性,決策行政化而非立法化,社團管制過嚴等同樣是導(dǎo)致錯誤決策遲遲不能修正的原因。
伴隨著攤販與城管之間矛盾的普遍化與激烈化,各級各地政策開始松動。而往返之間,社會已付出血的代價。