“城市管理體制已經(jīng)過了16年探索，在我看來仍不成功?！敝袊?guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授莫于川說，現(xiàn)在是到了反思和調(diào)整的時(shí)候了，改革城管體制迫在眉睫。

城管誕生：“借法執(zhí)法”

北京市社科院管理所所長(zhǎng)張?jiān)耪f，城管實(shí)際上是隨著城市化發(fā)展出現(xiàn)的，大量農(nóng)民進(jìn)城謀生，一些下崗職工也成了攤販。垃圾、噪音污染，交通堵塞，攤販經(jīng)濟(jì)的熱潮逐漸讓城市的居民感到不滿，一批維持城市秩序的執(zhí)法隊(duì)伍便應(yīng)運(yùn)而生。

“在城管正式出現(xiàn)前，工商、衛(wèi)生、環(huán)保等部門都上街執(zhí)法，執(zhí)法隊(duì)伍十分龐雜?！蹦诖ń榻B說，多部門上街執(zhí)法效果并不好，“往往七八個(gè)大蓋帽，管不住一個(gè)小草帽”。為節(jié)約執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率，對(duì)行政執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行“歸口管理”的呼聲也越來越大。

1997年，北京市宣武區(qū)成為“城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)”，將園林、工商、環(huán)保等機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)剝離出來，集中交由一個(gè)行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，城管便誕生了。

“城管集中的街頭執(zhí)法權(quán)來自十幾個(gè)部門，相當(dāng)于是把最難啃的骨頭都拿過來了?！蹦诖ㄕf，城管部門獲得很多門類的執(zhí)法權(quán)，依據(jù)的卻是原部門的法律法規(guī)，這被稱作“借法執(zhí)法”。

2002年8月，城管試點(diǎn)工作得到國(guó)家正式認(rèn)可并在全國(guó)全面推廣。

從2004年至今，各地的人大代表不斷提案呼吁對(duì)城市管理進(jìn)行立法，但國(guó)家層面的法律遲遲未能出臺(tái)。法律的模糊，埋下了之后暴力沖突的隱患。

職能人定，“民事行為”

張?jiān)旁怀枪芫痔仄笧楸O(jiān)督員，她發(fā)現(xiàn)，城管作為與普通居民接觸最廣的政府機(jī)構(gòu)，面對(duì)的要么是依靠街頭生存的弱勢(shì)群體，要么是拆違中碰到的權(quán)貴。

“他們的執(zhí)法缺乏強(qiáng)制力，被認(rèn)為是民事行為，而且只有對(duì)物的處置權(quán)，對(duì)人沒有辦法?！睆?jiān)耪f，這使他們更容易遭到對(duì)抗。十余年的城管史，城管和小販的斗爭(zhēng)故事一直是固定的主旋律。

“被當(dāng)家丁地保用”

暴力執(zhí)法的背后，是城管執(zhí)法壓力的劇增。260ooRp2qa4TEg/+AgWRGtQ==002～2008年，北京市的城管處罰權(quán)由8個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)充到了13個(gè)。到2011年10月，廣州市城管的行政處罰權(quán)達(dá)232項(xiàng)，職能范圍在12年間翻了近兩番。

2010年8月，有調(diào)查顯示，655個(gè)城市計(jì)劃“走向世界”，200多個(gè)地級(jí)市中183個(gè)提出建立“現(xiàn)代化國(guó)際大都市”的目標(biāo)，而這背后的工作多數(shù)都轉(zhuǎn)移到了城管身上。

城管職能膨脹并不僅是紙面上的數(shù)量增加?！耙恍┑胤桨殉枪墚?dāng)成家丁地保用，指哪兒打哪兒，使用十分隨意。”張?jiān)沤榻B說，城管目前經(jīng)費(fèi)來源多是地方財(cái)政，很多地方領(lǐng)導(dǎo)遇到了疑難問題，首先想到的就是城管。所以，在房屋拆遷、清理非法廣告等領(lǐng)域都活躍著城管的身影。

面對(duì)繁重的執(zhí)法任務(wù)，不少地方城管都通過招納臨時(shí)工來增加人手，人員素質(zhì)參差不齊，執(zhí)法權(quán)威也不高。華中科技大學(xué)教授梁木生分析說，這些臨時(shí)任務(wù)沒有法律規(guī)定的界限，往往容易滋生暴力執(zhí)法。

給城管“減負(fù)”

“城市管理中，前端執(zhí)法要與后端結(jié)合起來，部門之間應(yīng)該協(xié)調(diào)。”張?jiān)耪f，北京從2010年開始由公安局副局長(zhǎng)兼任城管局局長(zhǎng)，從領(lǐng)導(dǎo)體制上解決城管、公安配合執(zhí)法的隔閡，增強(qiáng)城管執(zhí)法的權(quán)威性。

“要解決暴力執(zhí)法等一系列的問題，首先就在于給城管減負(fù)?！蹦诖ㄕJ(rèn)為，城市管理本該是政府統(tǒng)籌的問題，現(xiàn)在被簡(jiǎn)化成了城管的部門職責(zé)。對(duì)此，南京市玄武區(qū)城管隊(duì)員趙陽深有體會(huì)。他覺得城管執(zhí)法主要解決城市的面子問題，民生部門主要解決小販的肚子問題，要把兩者結(jié)合起來考慮，需由市長(zhǎng)協(xié)調(diào)決策。

2013年3月，南京探索“大城管體制”，成立社會(huì)力量參與的城市治理委員會(huì)，作為城市治理的決策機(jī)構(gòu)。城市治理委員會(huì)囊括了政府各個(gè)機(jī)關(guān)，普通市民占到了全部委員的半數(shù)以上?！捌胀ㄊ忻駞⑴c決策既可以表達(dá)他們的利益，也可以調(diào)動(dòng)社會(huì)參與城市治理的熱情。”莫于川說，這樣一來，城管就可以減輕負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)自己的業(yè)務(wù)水平了。