張曉云

（中共商洛市委黨校，陜西商洛726000）

黨的十八大強調(diào)指出：要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。習(xí)近平總書記也指出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運用法治思維和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共識、規(guī)范發(fā)展行為、促進(jìn)矛盾化解、保障社會和諧?！狈ㄖ问侵螄碚幕痉绞?，全面推進(jìn)依法治國對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的素質(zhì)和能力提出了更高要求。特別是基層領(lǐng)導(dǎo)干部處在法治實踐前沿，他們的法律素養(yǎng)對基層工作的開展起著至關(guān)重要的作用。

一、基層領(lǐng)導(dǎo)干部提高法律素養(yǎng)的重要性

1.實現(xiàn)中國夢的必然要求。第十二屆全國人民代表大會一次會議閉幕式上，習(xí)近平對“中國夢”做了最新闡述，“中國夢是民族的夢，也是每個中國人的夢。有夢想，有機會，有奮斗，一切美好的東西都能夠創(chuàng)造出來。實現(xiàn)中國夢必須走中國道路，必須弘揚中國精神，必須凝聚中國力量?！狈ㄖ问菈粝氤烧娴谋Ｕ?。人權(quán)得到尊重，人民享受著良好的治安、優(yōu)美的環(huán)境和健康的飲食，這些都離不開法治中國夢的建設(shè)?！捌桨仓袊?、美麗中國都是中國夢的目標(biāo)，而法治中國既是中國夢的目標(biāo)，也是實現(xiàn)中國夢的保障?！比弧巴椒ú蛔阋宰孕小?，除法律規(guī)范外，要真正發(fā)揮法律作用，還離不開主體的素質(zhì)、法律體制、人們的法律意識等因素?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部要做法治國家的好干部，高效便捷地維護(hù)好人民群眾利益，助推中國法治建設(shè)，實現(xiàn)中國夢，必須擁有法律意識，提高法律素養(yǎng)。

2.全面推進(jìn)依法治國的內(nèi)在要求。當(dāng)前，社會主義法制的不斷健全，對基層領(lǐng)導(dǎo)學(xué)法用法提出更高要求。（1）社會主義法律體系的初步形成使基層領(lǐng)導(dǎo)干部的履職能力和執(zhí)法方式面臨挑戰(zhàn)。在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上吳邦國稱，“黨的十五大提出到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法目標(biāo)已經(jīng)形成?！敝?010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成對現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作，“法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)統(tǒng)一”。逐步完備、詳盡的法律制度，要求基層領(lǐng)導(dǎo)不僅要懂法，要明確實體法，更要注重程序法。“程序合法才能真正實現(xiàn)實體合法”，這要求曾經(jīng)的粗暴行政執(zhí)法必須改觀。（2）公民民主權(quán)利意識的提高，要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部只有提高法律素養(yǎng)才有能力應(yīng)對。隨著整個社會的法治良好氛圍的形成，行政相對人和社會公眾對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的服務(wù)水平要求越來越高，監(jiān)督也越來越強。比如監(jiān)督的手段愈來愈尖端化多樣化，基層領(lǐng)導(dǎo)干部必須積極掌握相關(guān)法律法規(guī)，提高依法應(yīng)對媒體、應(yīng)對突發(fā)事件的能力，才能更好勝任本職工作。（3）現(xiàn)行經(jīng)濟的“三特性”要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部掌握足夠的經(jīng)濟法律知識，以更好地服務(wù)地方經(jīng)濟發(fā)展。市場性、法治性、知識性是現(xiàn)行經(jīng)濟的特性?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部最重要和根本的職能就是要帶領(lǐng)人民群眾積極發(fā)展地方經(jīng)濟。市場性的最突出特點就是開放性，易于交流，這就要用規(guī)則來控制，無疑法治規(guī)則是最為有效的規(guī)則，所以市場經(jīng)濟是規(guī)則經(jīng)濟、法治經(jīng)濟。知識經(jīng)濟是建立在以知識和信息的生產(chǎn)、分配和使用之上的經(jīng)濟。與傳統(tǒng)經(jīng)濟相比，它更加突出知識和信息作為戰(zhàn)略性資源在經(jīng)濟發(fā)展中的地位和作用。創(chuàng)新是知識經(jīng)濟的靈魂，創(chuàng)新促使更多新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝出現(xiàn)。如果領(lǐng)導(dǎo)干部不懂知識產(chǎn)權(quán)法，不懂反不正當(dāng)競爭法，不懂如何保護(hù)發(fā)明創(chuàng)造、馳名商標(biāo)，不了解網(wǎng)絡(luò)版權(quán)等法律問題，在知識經(jīng)濟的發(fā)展中其就不能處于主動地位。新時期領(lǐng)導(dǎo)干部要奉行法律的政治職能與社會職能的統(tǒng)一，要把人類文明、社會進(jìn)步和法律精神融為一體。

3.建設(shè)廉潔政治的根本要求。黨的十八大強調(diào)指出，反對腐敗、建設(shè)廉潔政治，是黨一貫堅持的鮮明政治立場，是人民關(guān)注的重大政治問題。反腐倡廉必須常抓不懈，要全面推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，做到干部清正、政府清廉、政治清明。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體上任以來，習(xí)近平多次談到反腐敗的問題。“物必先腐，而后生蟲”,要想反腐，必先控權(quán)——控制和制約權(quán)力。而對權(quán)力的制衡制約，僅僅用“檢查”、“教育”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。孟德斯鳩說過，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！笔舜笠詠恚延卸辔粡d級以上貪官落馬，正是因為公眾發(fā)揮民主監(jiān)督權(quán)，相關(guān)部門介入，最終使他們受到法律應(yīng)有的制裁，可見法治反腐才是有效的反腐措施，這對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)提出更高要求。

4.加強干部隊伍建設(shè)的迫切要求。相關(guān)調(diào)查顯示，目前基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)呈現(xiàn)以下幾個特點：（1）普遍認(rèn)識到學(xué)法懂法的重要性，但相關(guān)法律知識儲備不足。對法律知識的學(xué)習(xí)不深入，對有些重要問題的理解存在嚴(yán)重的偏差。（2）法律意識有所提高，但法治觀念尚顯落后。例如在權(quán)威觀念中，絕大多數(shù)人認(rèn)為依法治國應(yīng)樹立憲法和法律的最高權(quán)威，但也有少數(shù)人認(rèn)同法律的權(quán)威不能大于人的權(quán)威，尤其不能大于最高領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威這樣一種人治論的觀點。從2010—2012年對縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識問卷發(fā)現(xiàn)，有39.5%的被調(diào)查者仍然認(rèn)為法律不管用，還有5.1%的被調(diào)查者認(rèn)為依法辦事只是口號，實際工作中堅持不了。（3）對實現(xiàn)法治國家寄予厚望，但對法制建設(shè)的現(xiàn)狀評價不高。如回答“您對我國建設(shè)法治國家的前景有何看法”這一問題時，少數(shù)人選“根本實現(xiàn)不了”或“不清楚”,絕大多數(shù)人持謹(jǐn)慎的樂觀態(tài)度。在回答“您認(rèn)為現(xiàn)存的法律制度對國家的穩(wěn)定和社會發(fā)展發(fā)揮了什么作用”這一問題時，有人選擇否定性評價。（4）對法的公正價值有了深刻認(rèn)識，但尚需要樹立法律信仰。調(diào)查顯示，絕大多數(shù)人對社會主義法的公正表示信服和尊重，對法的內(nèi)在價值有了深刻的認(rèn)識。如當(dāng)問到“你遵守法律最主要的原因是什么”時，90%的人選擇了公正的法律可以創(chuàng)造一種公平的社會環(huán)境，也有利于個人的發(fā)展。在問到“你處理違法行為時，你的上級來電話說情，這時你首先想到的是什么”這一問題時，表示能繼續(xù)堅持的比例為70%—80%多，15.5%的被調(diào)查者表示會迎合領(lǐng)導(dǎo)意圖辦事。上述情況表明，作為執(zhí)法者的領(lǐng)導(dǎo)干部，如果沒有信仰的堅持，一遇到權(quán)力的壓力或與個人利益、部門利益發(fā)生矛盾時，其執(zhí)法的堅定性將大打折扣。（5）提高干部法律素養(yǎng)任重而道遠(yuǎn)，而基層領(lǐng)導(dǎo)干部任務(wù)更重。有關(guān)調(diào)查結(jié)果表明，被調(diào)查干部的法律素質(zhì)顯現(xiàn)出從地廳、縣處到科級逐級下降的特點。對當(dāng)前執(zhí)法現(xiàn)狀的評價，基層干部顯然要悲觀得多。在有關(guān)法律的信仰和依法辦事的堅定性方面，干部級別越低，比例越低；在遇到權(quán)力的壓力時，干部級別越低準(zhǔn)備放棄原則的比例越高。看來，基層領(lǐng)導(dǎo)干部不僅法律知識較為欠缺，法律觀念仍顯陳舊，而且由于處在權(quán)力結(jié)構(gòu)中較低的地位，在權(quán)與法的沖突中，其更易于屈服，尤其在科局鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級更為嚴(yán)重?；诨鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)令人堪憂，同時基層領(lǐng)導(dǎo)干部又身處執(zhí)法最前沿的實際，提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)勢在必行。

二、基層領(lǐng)導(dǎo)干部提高法律素養(yǎng)的基本要求

基層領(lǐng)導(dǎo)干部的法律素養(yǎng)如何，是通過其掌握、運用法律知識的技能及其法律意識表現(xiàn)出來的。法律素養(yǎng)有三層含義：一是指法律知識，即熟悉法律相關(guān)的規(guī)定；二是法律意識、觀念，包括法治思維，即對法律尊崇、敬畏，遇事首先想到法律，能自覺履行法律的判決，個人內(nèi)心有對法律應(yīng)當(dāng)被社會尊為至上行為規(guī)則的確信；三是法治能力，簡而言之即通過法律的形式和途徑達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的本領(lǐng)。基層領(lǐng)導(dǎo)干部提高法律素養(yǎng)有三個基本要求：

1.要牢固樹立正確的法治觀念。一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部在現(xiàn)實生活中容易屈服于權(quán)力的主要原因就是沒有樹立正確堅定的觀念，即在內(nèi)心沒有一種精神支撐力，而是被動執(zhí)行行政命令。馬克斯·韋伯說過：“在任何一項事業(yè)背后，必然存在著一種無形的精神力量；尤為重要的是，這種精神力量與該項事業(yè)的社會文化情景有密切的淵源?！北憩F(xiàn)在法律領(lǐng)域里，就是要牢固樹立法治觀念：（1）法律至上的觀念。在法治國家，法律是判斷政府和官員權(quán)力是否來源得當(dāng)、行使得當(dāng)?shù)囊罁?jù)；是公民行為的最終導(dǎo)向和司法活動的唯一準(zhǔn)繩。不論是個人還是政府，都必須受到法律的約束，這就是法律的至上性原則。基層領(lǐng)導(dǎo)干部若奉法律為頂頭上司，就絕不會屈從于權(quán)力。（2）憲法中人民主權(quán)觀念。憲法是法中之法，是一切法律的統(tǒng)領(lǐng)。在憲法原則中人民主權(quán)是邏輯起點，基本人權(quán)是終極目的。人民主權(quán)原則表達(dá)的是國家最高權(quán)力的合法性來源問題，即人民是國家權(quán)力的主體，基本人權(quán)原則強調(diào)的是國家權(quán)力目的的正當(dāng)性問題，即國家權(quán)力服務(wù)于人權(quán)。這就要求基層領(lǐng)導(dǎo)干部在動用權(quán)力的目的上、在決策依據(jù)上、在實現(xiàn)政令的結(jié)果上都要回歸到權(quán)力屬于人民上來。（3）行政管理實現(xiàn)“合法、程序正當(dāng)”理念。在基層行政管理中，越權(quán)執(zhí)法和程序不當(dāng)，是執(zhí)法行為違法最主要的表現(xiàn)形式。培根說，一次不公正的裁判就會敗壞水源。正是因為一些不正當(dāng)?shù)膱?zhí)法行為，產(chǎn)生消極影響，讓很多社會底層人對中國法治產(chǎn)生質(zhì)疑。所以基層領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立行政執(zhí)法以實現(xiàn)程序合法來保障實體合法的法治觀念。（4）司法救濟實現(xiàn)公平正義觀念。黨的十八大報告提出，“逐步建立以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，努力營造公平的社會環(huán)境，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利。”公平正義是人類社會長期以來孜孜不倦的共同追求，也是衡量社會文明與進(jìn)步的重要標(biāo)準(zhǔn)。司法救濟是維護(hù)社會公平公正的最后一道防線?；鶎铀痉ú块T的領(lǐng)導(dǎo)干部只有維護(hù)好這一最后防線，才會讓受害當(dāng)事人在最短時間結(jié)束痛苦，權(quán)利獲得救濟。

2.要有充分的法律專業(yè)知識?！墩撜Z》中言：其身正，不令而行；其身不正，雖令不從?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部整日與基層群眾打交道，他們的行為直接影響群眾的行為，所以領(lǐng)導(dǎo)干部自己先“硬”起來，才能不令而行，才能讓人民群眾信服。具體說，其應(yīng)掌握以下法律知識：（1）行政執(zhí)法共性法律。如行政法、復(fù)議法、公務(wù)員法、國家賠償法等，各基層領(lǐng)導(dǎo)干部都用得上，都需掌握。（2）分管權(quán)限涉及的法律。每一個基層領(lǐng)導(dǎo)干部因分管的工作不同或從事的行業(yè)不同，應(yīng)具體掌握的法律法規(guī)也有所不同。比如分管教育、衛(wèi)生、環(huán)境工作的領(lǐng)導(dǎo)除掌握第一條中的法律外，還應(yīng)當(dāng)了解熟悉教育、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)方面的法律法規(guī)制度，以使決策有具體法律依據(jù)，具有合法性、科學(xué)性和實效性。

3.要有較強的法治能力。法治能力是領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)的重要組成部分，也是考察評價領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)高低的主要指標(biāo)。領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力具體包括三個基本方面:（1）熟悉法律運作的方式。即能夠熟練地運用法律手段、遵循法律程序順利實現(xiàn)自己的工作目標(biāo)。（2）具有較強的法律敏銳性和鑒別力。即能夠準(zhǔn)確把握事物的法律意義，并及時作出正確的法律判斷和評價。（3）具有較強的法律創(chuàng)造力。即能夠在遵守法律基本原則的前提下創(chuàng)造性地運用法律解決具體問題。就領(lǐng)導(dǎo)工作的內(nèi)容和特點而言，領(lǐng)導(dǎo)干部法治能力的核心是依法決策的能力。實踐證明，在市場經(jīng)濟和依法治國的背景下，依法決策是保證決策科學(xué)化的重要條件。社會主義法律正確地反映了經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀規(guī)律，只有嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序規(guī)范和實體規(guī)范進(jìn)行決策，才能保證決策的科學(xué)性。所以，在新的歷史時期，要提高領(lǐng)導(dǎo)和管理水平，就必須努力提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治能力。

三、提高基層領(lǐng)導(dǎo)干部法律素養(yǎng)的途徑

1.堅持法治教育常抓不懈。我們黨歷來重視學(xué)習(xí)，并且善于學(xué)習(xí)。領(lǐng)導(dǎo)干部法律教育起始于1986年，形式也多樣，如任前考廉、后備干部法律知識考核、任職干部歷年相關(guān)法律知識問答等，這說明我們的基層領(lǐng)導(dǎo)干部法治教育基本實現(xiàn)常態(tài)化、制度化。成績雖值得肯定，但具體還應(yīng)分類加強：（1）學(xué)校教育傳授法律知識。黨校教育是基層領(lǐng)導(dǎo)干部接受法律教育的主陣地，干部人事部門要協(xié)調(diào)、組織各部門干部到黨校學(xué)習(xí)。黨校法學(xué)教育要加強教材建設(shè)，要理論聯(lián)系實際抓住當(dāng)?shù)馗黜椊ㄔO(shè)工作中的突出問題和難點問題，尋求解決對策和途徑。比如落實《循環(huán)經(jīng)濟法》發(fā)展循環(huán)工業(yè)的問題等，這些都應(yīng)是黨校教育在法學(xué)教學(xué)方面應(yīng)當(dāng)思考的問題。（2）媒體培育法治環(huán)境。普及日常民用法律知識，要發(fā)揮媒體宣傳作用。比如在報紙、電臺、網(wǎng)絡(luò)上對婚姻法、財產(chǎn)繼承法、合同法、土地管理法等以以案說法的形式呈現(xiàn)，使人民群眾學(xué)法懂法，培育整個社會的法治環(huán)境。同時這對領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法也起一個間接促進(jìn)作用。（3）反思提高法治思維。學(xué)而不思則罔?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部不能培訓(xùn)完了，就以為學(xué)習(xí)任務(wù)完成了，要把所學(xué)與現(xiàn)實工作相結(jié)合，與遇到矛盾或事件相結(jié)合，學(xué)會用法治思維來處理問題。王敬波釋義法治思維：第一，發(fā)生社會矛盾，政府首先積極主動介入，不逃避，不推諉，勇于承擔(dān)責(zé)任，與公眾溝通；第二，分析矛盾產(chǎn)生的原因，依據(jù)相關(guān)的法律分析公眾的訴求是否合法、合理；第三，對于合法的訴求依法展開調(diào)查，在調(diào)查中吸收公眾參與，確保調(diào)查客觀、中立；第四，調(diào)查情況清楚后，行政決策或者決定采取和公眾民主協(xié)商的方式進(jìn)行，吸納公眾的意見和建議，不能采納的應(yīng)說明理由，避免行政專斷；第五，信息及時有效地公開，事件調(diào)查情況等相關(guān)信息通過發(fā)布公告的形式公之于眾，確保信息的權(quán)威和準(zhǔn)確，避免虛假信息擴散，掌握信息主動權(quán)；第六，對于違法行為，不姑息，不放縱，應(yīng)追究法律責(zé)任的依法進(jìn)行，行政權(quán)力不干預(yù)司法行為。如此基層領(lǐng)導(dǎo)干部在接受法律知識培訓(xùn)后，法治思維才會逐漸提高。

2.通過法治實踐砥礪能力。法治能力即利用法律辦事的能力。實踐中基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)從三個方面來砥礪自己的法治能力。（1）重大決策實行聽證。聽證制度是人民群眾參政議政的重要表現(xiàn)形式，基層領(lǐng)導(dǎo)干部參與這樣的實踐工作，會提高其依法決策能力。（2）政務(wù)公開保信息通暢。這種做法保障了公民的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實現(xiàn)，也推進(jìn)了基層領(lǐng)導(dǎo)干部陽光政務(wù)意識和能力。（3）矛盾化解多渠道。社會經(jīng)濟生活內(nèi)容繁雜，單一的傳統(tǒng)解決辦法會引致矛盾激化，所以多樣化的途徑，比如“一站式”信訪聯(lián)合接待大廳，“三級聯(lián)動辦理”制度，行政復(fù)議的“四個結(jié)合”，這些創(chuàng)新型的法律解決矛盾制度，可讓社會基層矛盾快速有效得以解決，實現(xiàn)法治的預(yù)期目的。通過這些做法，能讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部在不同的工作環(huán)節(jié)實踐中提高法治能力。

3.要完善機制，務(wù)求實效。（1）要對法治能力進(jìn)行量化考核。即對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的行政決策和各項管理工作等活動，由法制辦列出細(xì)致的考核辦法，對其在實際工作中是否嚴(yán)格按照法律法規(guī)辦事進(jìn)行具體考核。（2）行政執(zhí)法要做到“靠證管人”。即對所在地方所有執(zhí)法人員都配發(fā)執(zhí)法證，對執(zhí)法不當(dāng)，或被群眾反映多的執(zhí)法人員，要做出處罰或吊銷證件，實行以證管人。（3）強化考核結(jié)果的運用實效。即將上述所有考核事項、所有考核成績計入被考核基層領(lǐng)導(dǎo)的政績中，作為其是否晉升的重要依據(jù)。這種監(jiān)督機制破除了基層領(lǐng)導(dǎo)干部是否學(xué)法用法或是否有較高法律素養(yǎng)與其仕途晉升沒有直接利害關(guān)系的局面，對于今天的領(lǐng)導(dǎo)干部來講，沒有這一素養(yǎng)或者這一項考核不過關(guān)就應(yīng)意味著其晉升的條件不具備。

總之，法律素養(yǎng)是基層領(lǐng)導(dǎo)干部掌握法律知識和法治能力高低的綜合反映，要讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部提高法律素養(yǎng)并達(dá)到一定水準(zhǔn)，必須內(nèi)外兼修。要堅持以“控權(quán)”為中心，將考核結(jié)果與干部的各項利益及干部任用制度相掛鉤，如此才能行之有效。

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