□ 林葆才

（中共遼源市委黨校， 吉林 遼源 136200）

黨的十八大報告提出，“加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式， 更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。［1］（p119－121）這一戰(zhàn)略部署對我國更好地應(yīng)對國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢的重大變化尤其是不斷增強(qiáng)抵御市場風(fēng)險能力大有裨益。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步推進(jìn)和深化我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變， 從而為各級政府部門更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)管理職能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)職能掃除思想及制度障礙。實際上，推進(jìn)和深化我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變， 既是社會化大生產(chǎn)的客觀要求和現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求， 也是我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的迫切要求。［2］

一、當(dāng)前我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變的主要癥結(jié)

從不斷健全和完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求以及我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的迫切需求的角度來考量， 當(dāng)前我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變當(dāng)中還存在著諸多問題。 各級政府部門在實施經(jīng)濟(jì)管理職能的過程中，依然存在比較嚴(yán)重的“越位”、“錯位”和“缺位”的現(xiàn)象。具體而言，當(dāng)前我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變的主要癥結(jié)有以下三個方面：

一是我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能的范圍仍過寬、過大。雖然我國政府職能及職責(zé)的確定已經(jīng)基本上實現(xiàn)了法治化， 但從源頭上看仍未徹底封住政府部門職權(quán)擴(kuò)大的大門。 各級政府部門常常以文件發(fā)布等方式來實現(xiàn)“自我授權(quán)”，由此規(guī)避相關(guān)法律法規(guī)的約束和限制，從而實現(xiàn)自身職權(quán)的擴(kuò)大。 這就造成了當(dāng)前我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能的范圍過寬、過大的局面。在一些地方，政府部門的“越位”和“錯位”現(xiàn)象十分嚴(yán)重，其職權(quán)幾乎“無縫隙”地覆蓋了經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的方方面面。這說明計劃經(jīng)濟(jì)時代的“全能政府”、“無限政府”的觀念還沒有完全消除，一些政府部門仍然習(xí)慣于“管控式”的“大政府”治理模式，依然習(xí)慣于無限制地介入和干預(yù)市場活動。 這顯然與建立健全中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求背道而馳， 也不利于我國經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。

二是各級政府實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)管理職能的隨意性較大。我國政府以全心全意為人民服務(wù)為根本宗旨， 以為人民負(fù)責(zé)為基本原則，但“官本位”思想在“人治社會”當(dāng)中長期形成的錯誤觀念時至今日仍然對我國一些政府部門有著很深的影響。 雖然在依法治國基本方略的引導(dǎo)之下，我國的法律法規(guī)體系日臻完善，各級政府部門已經(jīng)步入依法行政的良性軌道， 但我國公共權(quán)力運(yùn)作的法治化水平仍有很大的提升空間。 公權(quán)私用、 公共權(quán)力運(yùn)作聽命于某些政府官員的現(xiàn)象依然存在。

三是政府部門經(jīng)濟(jì)管理職能存在趨利化動機(jī)。長期以來，各級政府部門合理的利益訴求時常被忽視，人們往往將政府部門視作毫無私利追求的道德主體。這就使得我國已有的制度設(shè)計和制度安排始終缺少對政府部門趨利化行為的制衡與約束的切實考慮。［3］但是，由于各級政府部門及廣大公務(wù)員具有追逐部門利益和私人利益的本能性需求，因此，忽視對上述利益主體必要的制度限制， 不僅會加劇政府部門經(jīng)濟(jì)管理職能的趨利化行為， 誘使公共權(quán)力與各類利益無限度地結(jié)合而不斷地偏離公共利益的正確軌道， 而且會滋生一系列的權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易等腐敗現(xiàn)象。

二、我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變遲滯的體制成因

當(dāng)前，我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變稍顯遲滯，與完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求和我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的迫切需求不相協(xié)調(diào)， 其中的體制成因必須引起相關(guān)部門的高度關(guān)注。

一是生產(chǎn)要素價格機(jī)制改革滯后。長期以來，我國各類資源和生產(chǎn)要素的價格被各級政府部門嚴(yán)格管控， 這就造成了各類資源和生產(chǎn)要素的價格不僅一直難以與國際市場價格接軌， 還不時出現(xiàn)價格忽高忽低現(xiàn)象，難以與我國市場經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)無縫對接。由于各級政府部門的介入和干預(yù)， 使得市場機(jī)制在我國對資源和生產(chǎn)類要素的配置成效方面差強(qiáng)人意。［4］

二是財政稅收體制改革急需提速。 世界各國的發(fā)展經(jīng)驗表明， 財政稅收政策對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成效及質(zhì)量的引導(dǎo)作用十分巨大。然而，由于當(dāng)前我國的財政稅收體系不健全、不規(guī)范，致使常年游離于我國各級預(yù)算管理體制之外的“流動性資金”達(dá)到上萬億元之巨。這不僅極大地削弱了政府宏觀調(diào)控能力， 嚴(yán)重沖擊了國家正常的稅收體制， 還容易進(jìn)一步引發(fā)和激化因分配不均等因素帶來的一系列社會問題， 助長各種不正之風(fēng)，滋生腐敗現(xiàn)象。

三是投資體制機(jī)制改革進(jìn)展遲緩。 雖然我國已經(jīng)初步建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制， 但我國的投資體制機(jī)制改革一直難以走出困境， 各級政府部門仍然管控著投資領(lǐng)域。換言之，當(dāng)前我國投資領(lǐng)域尚未實現(xiàn)真正的市場化， 從而造成了有計劃投資與無限度自由市場不時錯位的尷尬局面。 由于我國政府部門的投資領(lǐng)域十分廣泛、投資范圍過大、過寬，加之政府部門利益的強(qiáng)力驅(qū)動， 致使各級政府部門的投資導(dǎo)向一直深陷于各項經(jīng)濟(jì)性指標(biāo)的漩渦當(dāng)中， 而對社會性指標(biāo)往往有所忽視。

四是金融體制改革效果差強(qiáng)人意。目前，我國銀行管理體制改革的進(jìn)度一直難以跟上經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐，利率機(jī)制和匯率機(jī)制相對僵化，資金價格鏈條扭曲情況時有發(fā)生， 數(shù)量眾多的中小企業(yè)對市場化融資的迫切需求始終沒有得到滿足。 這就使得我國很多地方一直難以真正地放棄粗放型經(jīng)濟(jì)增長模式， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級面臨著一系列的金融難題。另外，證券市場制度創(chuàng)新遲遲難有新的、更大的舉動，進(jìn)一步擴(kuò)大直接融資范圍、 持續(xù)提高資本配置效率等諸多重大的政策構(gòu)想， 受金融體制改革進(jìn)度遲緩的拖累而難以得到真正的貫徹和落實。

三、轉(zhuǎn)變我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能的關(guān)鍵

現(xiàn)階段，深化我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變，必須抓住關(guān)鍵，實施綜合性的重點(diǎn)突破，以點(diǎn)連線，輻射我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變的各個方面。

一是大力推進(jìn)政府經(jīng)濟(jì)管理職能的制度創(chuàng)新。進(jìn)一步強(qiáng)化各級政府部門的決策能力與執(zhí)行能力， 尤其是不斷加快政府經(jīng)濟(jì)管理職能的制度創(chuàng)新步伐， 這對我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。 一方面，堅持“市場化”和“分權(quán)化”的改革取向，通過充分開發(fā)和不斷拓展以服務(wù)為根本依歸的政府經(jīng)濟(jì)管理職能， 由此建立運(yùn)轉(zhuǎn)高效、 依法管理的新型政府管理體制。［5］與此同時，通過科學(xué)合理的“分權(quán)化”改革，進(jìn)一步明晰和細(xì)化各級政府部門的經(jīng)濟(jì)管理職能， 由此不斷提高其決策能力與執(zhí)行能力。另一方面，繼續(xù)加大對公共權(quán)力運(yùn)作的“制度化”和“法治化”的改革力度，從而讓各級政府經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)的責(zé)任人真正地、 自覺地在法治化的制度約束之下履行職責(zé)， 從根本上解決政府經(jīng)濟(jì)管理職能的“越位”、“錯位”和“缺位”問題。

二是不斷健全和完善政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能。進(jìn)一步加強(qiáng)政府管理，有助于規(guī)避“市場失靈”情況，［6］（p97－101）從而更好地保證中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定運(yùn)行。 當(dāng)務(wù)之急是夯實我國各級政府實施程序性和間接式的宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能的諸多制度基礎(chǔ)， 尤其是盡快形成和不斷完善以政府支出和稅收為主的公共財政制度以及以貼現(xiàn)、準(zhǔn)備金率為主的貨幣制度。在未來一個時期， 健全和完善我國政府宏觀經(jīng)濟(jì)管理職能的一個重要方面是加快向“藏富于民”理念轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是統(tǒng)管好消費(fèi)、投資、政府支出和出口這四大關(guān)乎我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵性領(lǐng)域。

三是持續(xù)增強(qiáng)政府微觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)管及服務(wù)職能。我國各級政府必須切實轉(zhuǎn)變觀念， 即樹立政府微觀經(jīng)濟(jì)管理職能的監(jiān)管與服務(wù)并行并舉的理念。眾所周知，各類企業(yè)是市場經(jīng)濟(jì)的微觀主體， 其盈利性經(jīng)濟(jì)實體的本質(zhì)特征意味著在現(xiàn)實當(dāng)中趨利性動機(jī)難免誘發(fā)企業(yè)的各種違規(guī)甚至是違法行為。因此，各級政府有必要進(jìn)一步加強(qiáng)和提高微觀經(jīng)濟(jì)監(jiān)管能力， 對各類企業(yè)的違規(guī)及違法行為予以直接而有效的干預(yù)甚至是嚴(yán)厲的行政及法律懲治。另外，各級政府必須加快建設(shè)服務(wù)型政府的步伐， 真正樹立以全面發(fā)展為宗旨的服務(wù)型經(jīng)濟(jì)管理理念，不斷強(qiáng)化各級政府部門的“服務(wù)意識”和“服務(wù)職能”。充分調(diào)動各方面的積極因素，營造健康有序的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境， 以形成各類企業(yè)之間的良性競爭格局。

四是加快政府對外經(jīng)濟(jì)管理職能的創(chuàng)新步伐。目前，我國已步入培育開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢的新階段，因此， 各級政府部門應(yīng)致力于不斷加強(qiáng)對外經(jīng)濟(jì)管理職能，更好地發(fā)揮我國的比較優(yōu)勢。當(dāng)務(wù)之急是進(jìn)一步提高各級政府部門的外貿(mào)開拓及管理能力、 內(nèi)外資本流動監(jiān)管能力和國際技術(shù)轉(zhuǎn)讓監(jiān)管能力。［7］另外，各級政府部門要牢固樹立借助跨國資源解決自身重大問題的意識， 拓寬并增強(qiáng)與各類經(jīng)濟(jì)主體開展國際合作的范圍及能力， 做好對具有極強(qiáng)跨國性的金融安全問題和經(jīng)濟(jì)安全問題的防范與治理工作。

四、推進(jìn)我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變的具體建議

推進(jìn)我國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程， 為此，應(yīng)做好如下幾個方面的工作：

一是建立健全“服務(wù)導(dǎo)向式” 的政府經(jīng)濟(jì)管理模式。 現(xiàn)階段， 我國經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的任務(wù)十分繁重， 這就意味著各級政府部門經(jīng)濟(jì)管理的責(zé)任重大且艱巨。實踐經(jīng)驗表明，只有真正地、最大限度地滿足市場及公共利益的切實需求， 不斷提供數(shù)量充足且質(zhì)量優(yōu)良的各類服務(wù)， 才能夠真正實現(xiàn)建設(shè)服務(wù)型政府的根本目標(biāo)。 這就要求各級政府部門必須真正樹立公共服務(wù)和行政服務(wù)的現(xiàn)代意識， 將建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)落到實處，真正形成“以服務(wù)為中心，管制與服務(wù)相結(jié)合”的新型政府管理模式。為此，必須進(jìn)一步加快行政審批制度改革步伐， 繼續(xù)大量削減各類行政審批項目， 徹底消除行政權(quán)力介入和干預(yù)市場活動的不利因素，真正做到還權(quán)于市場，進(jìn)而實現(xiàn)政府行政效率的穩(wěn)步提高與企業(yè)持續(xù)獲得經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)。

二是不斷加快政府經(jīng)濟(jì)管理“縱向系統(tǒng)”的建設(shè)進(jìn)程。實現(xiàn)中央政府與地方政府的科學(xué)合理分權(quán)，既保證中央政府的最高權(quán)威性， 又充分發(fā)揮地方政府的主觀能動性， 這是長期以來困擾我國行政管理體制改革的一大瓶頸問題。 當(dāng)務(wù)之急是建立健全我國政府管理的“縱向系統(tǒng)”。［8］在政府經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域，主要是按照市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律， 科學(xué)合理地實現(xiàn)中央政府與地方政府的事權(quán)及人權(quán)的劃分， 由此清晰限定中央政府與地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)及職責(zé)的邊界。對我國而言，中央政府擁有對國民經(jīng)濟(jì)實施總量調(diào)控的基本權(quán)力，主要涉及到以財政和貨幣政策等手段對通貨膨脹進(jìn)行有效調(diào)控、 以稅率和利率等相關(guān)機(jī)制實現(xiàn)社會的總供給與總需求的動態(tài)平衡， 由此充分保障我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)、健康、穩(wěn)定發(fā)展。地方政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限主要體現(xiàn)在兩個方面， 即地方的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。在現(xiàn)實中，地方政府在服從中央政府政策方針的基礎(chǔ)上， 可以從本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀實際需要出發(fā)， 更好地發(fā)揮對本地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共事業(yè)領(lǐng)域的管理與服務(wù)職能。

三是以優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)為抓手， 提高政府經(jīng)濟(jì)管理能力。 決策科學(xué)化是市場經(jīng)濟(jì)條件下對各級政府經(jīng)濟(jì)管理能力的一項基本要求。實際上，各級政府部門經(jīng)濟(jì)管理能力的提升不僅有賴于廣大政府公務(wù)員的管理水平及服務(wù)能力的不斷提高， 更有賴于政府內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化所發(fā)揮的巨大作用。即行政管理體制、政府公務(wù)員、 行政決策手段及程序的不斷現(xiàn)代化和民主化的巨大效用。為此，必須不斷優(yōu)化政府部門的內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)， 進(jìn)一步加快政府信息化建設(shè)進(jìn)程， 從而更加便捷、高效和集約地處理政務(wù)。同時，積極打造政務(wù)網(wǎng)絡(luò)處理平臺， 努力提高政府辦公一體化能力和政務(wù)信息化水平， 最大限度地促進(jìn)和實現(xiàn)我國政府經(jīng)濟(jì)管理的信息化及現(xiàn)代化。

四是以法律限定政府經(jīng)濟(jì)管理職能的邊界。 由于政府治理與市場機(jī)制均存在“失靈”的可能性，因此，只有依法進(jìn)一步明確政府經(jīng)濟(jì)管理職能的邊界， 才能夠真正有效地規(guī)避“政府失靈”與“市場失靈”的兩難境地，從而盡可能地降低政府干預(yù)市場“失敗”的風(fēng)險程度。［9］一方面， 為了充分保障和實現(xiàn)市場競爭的公平性，各級政府部門必須努力并全面杜絕“越位”和“錯位”的現(xiàn)象，真正做到政府部門對市場機(jī)制能夠完全調(diào)節(jié)的領(lǐng)域不介入、不干預(yù)；另一方面，為了充分保障和實現(xiàn)我國社會的公平正義，各級政府部門必須做到“有所作為”，對市場機(jī)制難以完全調(diào)節(jié)的公共領(lǐng)域積極地介入和干預(yù)，非但不能“缺位”還要時時地成功“補(bǔ)位”。也就是說，各級政府經(jīng)濟(jì)管理職能的主要設(shè)定依據(jù)是，不僅為有效發(fā)揮市場機(jī)制作用提供必要的、 充分的制度及監(jiān)督保障，還應(yīng)積極地在“市場失靈”的可能領(lǐng)域“有所作為”。與此同時，要盡快對因政府經(jīng)濟(jì)管理職能不明確而產(chǎn)生的政出多門、管理交叉等問題，實施綜合治理。

五是進(jìn)一步提高政府經(jīng)濟(jì)管理的開放性和國際化水平。 伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域一體化的加速推進(jìn)及不斷深入， 世界各國政府實施經(jīng)濟(jì)管理職能的外部和內(nèi)部環(huán)境均發(fā)生了極大變化， 這對各國政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)變提出了新的、更高的要求。［10］長期以來，我國各級政府經(jīng)濟(jì)管理職能的關(guān)注點(diǎn)與著力點(diǎn)都屬于 “內(nèi)向型管理”， 即重點(diǎn)是對國內(nèi)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的相關(guān)管理。伴隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，現(xiàn)階段，我國政府應(yīng)當(dāng)逐步強(qiáng)化“外向型管理”意識，將更多的精力和資源用于對外經(jīng)濟(jì)事務(wù)的處理及解決上， 從而為我國更好地實現(xiàn)培育開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢的目標(biāo)夯實基礎(chǔ)。為此，各級政府部門及其公務(wù)員應(yīng)當(dāng)有意識地、積極主動地?fù)?dān)負(fù)和開展對涉外經(jīng)濟(jì)信息與事務(wù)的整理及分析工作，更多地融入到我國建設(shè)開放型經(jīng)濟(jì)的新環(huán)境當(dāng)中，從而為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

六是完善法律體系，規(guī)范政府經(jīng)濟(jì)管理行為。眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)形態(tài)是法治經(jīng)濟(jì)。這就意味著一切與市場經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的行為主體，無論是企業(yè)、公民個人等微觀經(jīng)濟(jì)主體， 還是履行經(jīng)濟(jì)管理職能的各級政府部門， 其行為都必須受到法律法規(guī)的嚴(yán)格約束及限制。 各級政府部門在行使經(jīng)濟(jì)管理職權(quán)時， 必須做到“行為規(guī)范，依法行政”。［11］這就要求各級政府部門及其公務(wù)員必須牢固樹立一切公共權(quán)力都是由法律授予的思想意識，換言之，公共權(quán)力必須在法律的框架內(nèi)行使及運(yùn)作，即各級政府必須嚴(yán)格做到“行為合法”。另外，各級政府部門的一切執(zhí)法行為必須依法進(jìn)行， 嚴(yán)格做到“程序合法”。一旦政府經(jīng)濟(jì)管理部門及其公務(wù)員出現(xiàn)行為違規(guī)或違法的情況， 就必須嚴(yán)格依照相關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制和失職處分規(guī)定予以懲處， 對造成嚴(yán)重后果的還要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。只有這樣，才能使我國政府的經(jīng)濟(jì)管理工作真正走上法治化的軌道。

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