□ 朱淑娣，萬(wàn) 玲

（復(fù)旦大學(xué)，上海 200438）

在現(xiàn)代商品社會(huì)，消費(fèi)關(guān)系已經(jīng)不是一種純粹的私法關(guān)系，消費(fèi)者權(quán)益是一種特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體的一致權(quán)利。從整體來(lái)看，消費(fèi)者權(quán)益己經(jīng)演變成一種社會(huì)權(quán)利，存在著更深層的對(duì)公共利益的訴求。盡管金融消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)之間的合同關(guān)系被視為平等交易主體之間的意思自治，是一種典型的私法關(guān)系，強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人意思自治而排斥公權(quán)力的干預(yù)。但隨著金融產(chǎn)品的日益復(fù)雜，專(zhuān)業(yè)知識(shí)薄弱的消費(fèi)者對(duì)于日趨復(fù)雜的金融產(chǎn)品和服務(wù)很難正確理解其運(yùn)行結(jié)構(gòu)以及風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，使得消費(fèi)者在與金融機(jī)構(gòu)訂立合同時(shí)處于嚴(yán)重不利地位。因此，金融消費(fèi)者權(quán)益需要借助行政權(quán)力，通過(guò)行政法律來(lái)矯正金融機(jī)構(gòu)與金融消費(fèi)者之間的失衡。

在我國(guó)，為回應(yīng)社會(huì)的變遷與公共行政的發(fā)展，須賦予行政主體以新的內(nèi)涵。盡管我們?nèi)钥梢詫⑿姓黧w的概念表述為享有行政權(quán)，以自己的名義實(shí)施行政管理活動(dòng)，并能獨(dú)立承擔(dān)自己行為所產(chǎn)生的法律責(zé)任的組織，但這里的“行政權(quán)”已不僅僅指國(guó)家行政權(quán)力，除了國(guó)家行政權(quán)力外，還包括社會(huì)公行政權(quán)力；這里的“行政管理活動(dòng)”，不僅指國(guó)家行政管理活動(dòng)，還包括社會(huì)公行政管理活動(dòng)。[1]公共性是現(xiàn)代國(guó)家行政的最基本特征。[2]（p7）在行政公共性的視角下，我國(guó)的金融消費(fèi)者保護(hù)行政主體涵蓋國(guó)家行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位以及行業(yè)協(xié)會(huì)等社會(huì)組織，體現(xiàn)了行政主體多元化的特點(diǎn)。

一、金融消費(fèi)者權(quán)益行政法保護(hù)主體制度現(xiàn)狀

我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益行政法保護(hù)主體總體上涉及兩大類(lèi)，即監(jiān)管部門(mén)和市場(chǎng)自律組織。前者主要包括中國(guó)人民銀行、證券監(jiān)督管理委員會(huì)、保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)以及銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)；后者主要是指以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的行業(yè)自律組織。

（一）監(jiān)管部門(mén)

⒈中國(guó)人民銀行。我國(guó)現(xiàn)行法律框架下，中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院的一個(gè)職能部門(mén)，隸屬于國(guó)務(wù)院的國(guó)家行政機(jī)關(guān)。人民銀行保護(hù)金融消費(fèi)者的方式主要是制定規(guī)章條例、在官方網(wǎng)站發(fā)布通告、提示風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)違法行為的行政處罰并輔以宣傳教育活動(dòng)、征信管理局組織對(duì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)狀況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)檢查并公布監(jiān)管動(dòng)態(tài)和合格機(jī)構(gòu)名單、定期公布金融市場(chǎng)發(fā)展報(bào)告和數(shù)據(jù)等等。①2013年1月28日，王華慶在由中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局與世界銀行東亞太平洋金融發(fā)展局共同在北京舉辦的 “金融消費(fèi)者保護(hù)：良好經(jīng)驗(yàn)與立法框架”國(guó)際研討會(huì)中的發(fā)言：截至2012年11月末，中國(guó)人民銀行1256個(gè)分支機(jī)構(gòu)開(kāi)展了金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)試點(diǎn)工作，設(shè)立了822個(gè)金融消費(fèi)者維權(quán)中心，受理了11717件投訴申訴，已處理完畢10499件，投訴申訴處理結(jié)果滿意度為98.29%。2012年3月，人民銀行獲批設(shè)立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局，主要職責(zé)為：綜合研究我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)工作的重大問(wèn)題，會(huì)同有關(guān)方面研究擬定交叉性金融業(yè)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，依法開(kāi)展人民銀行職責(zé)范圍內(nèi)的消費(fèi)者保護(hù)具體工作。人民銀行各分行也相繼開(kāi)展了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)試點(diǎn)工作，出臺(tái)了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作實(shí)施意見(jiàn)或?qū)嵤┘?xì)則，并成立了金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中心。央行要求以各分行的法律事務(wù)部為主，設(shè)立機(jī)構(gòu)，公布統(tǒng)一的投訴電話，成立保護(hù)中心，加強(qiáng)與地方政府部門(mén)及各金融機(jī)構(gòu)的溝通聯(lián)系，做好投資者教育的宣傳工作，形成消費(fèi)者保護(hù)機(jī)制。各支行出臺(tái)的法律文件以及設(shè)立的機(jī)構(gòu)名稱(chēng)不盡相同，但基本目標(biāo)以及職能基本上都涉及維權(quán)中心受理、調(diào)處與人民銀行職責(zé)有關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)域的金融消費(fèi)者申訴案件，對(duì)外公布聯(lián)系方式，面向社會(huì)公眾組織開(kāi)展金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的宣傳教育工作。②《中國(guó)人民銀行錦州市中心支行保護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益暫行辦法》第17條的規(guī)定。

各地央行分支行設(shè)立消費(fèi)者維權(quán)中心如雨后春筍，大有一種由上而下的“中國(guó)式運(yùn)動(dòng)戰(zhàn)”的態(tài)勢(shì)?？v觀人民銀行各支行制訂的 “金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作實(shí)施細(xì)則（或管理辦法）”，難免有形式主義之嫌。所謂的實(shí)施細(xì)則在消費(fèi)者維權(quán)的某些重要方面卻語(yǔ)焉不詳。如有的地方人民銀行支行指定的細(xì)則里規(guī)定 “將金融機(jī)構(gòu)的金融消費(fèi)者保護(hù)水平和工作情況作為對(duì)其執(zhí)行人民銀行政策情況考核評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，與綜合執(zhí)法檢查緊密結(jié)合，根據(jù)各金融機(jī)構(gòu)被投訴數(shù)量、實(shí)際侵權(quán)情況、投訴處理情況等進(jìn)行計(jì)分和綜合評(píng)價(jià)”，③第十屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)〈關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案的決定〉》和同屆人大二次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì) 〈關(guān)于中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)履行原由中國(guó)人民銀行履行的監(jiān)督管理職責(zé)的決定〉》都表明，銀監(jiān)會(huì)是一個(gè)國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)事業(yè)單位。而對(duì)于評(píng)價(jià)細(xì)則和評(píng)價(jià)后果卻沒(méi)有任何展開(kāi)，這樣的“細(xì)則”其可操作性令人擔(dān)憂。另外，多數(shù)支行制定的實(shí)施辦法中對(duì)維權(quán)中心調(diào)查工作的程序性規(guī)定有所缺失；再有，對(duì)維權(quán)中心的問(wèn)責(zé)機(jī)制規(guī)定含糊，有的細(xì)則中根本就沒(méi)有提及問(wèn)責(zé)辦法的問(wèn)題。

⒉銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)。銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三會(huì)”）是國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)事業(yè)單位。④同樣的解釋適用于證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)。國(guó)務(wù)院直屬的正部級(jí)事業(yè)單位的定性表達(dá)了三層含義：⑤該局主要職責(zé)為：擬訂保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的規(guī)章制度及相關(guān)政策；研究保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益工作機(jī)制，會(huì)同有關(guān)部門(mén)研究協(xié)調(diào)保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益重大問(wèn)題；接受保險(xiǎn)消費(fèi)者投訴和咨詢(xún)，調(diào)查處理?yè)p害保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益事項(xiàng)；開(kāi)展保險(xiǎn)消費(fèi)者教育及服務(wù)信息體系建設(shè)工作，發(fā)布消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)提示；指導(dǎo)開(kāi)展行業(yè)誠(chéng)信建設(shè)工作；督促保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)涉及保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益有關(guān)信息的披露等工作。參見(jiàn)保監(jiān)會(huì)官方網(wǎng)站。其一，國(guó)務(wù)院直屬領(lǐng)導(dǎo)；其二，級(jí)別是正部級(jí)；其三，性質(zhì)是事業(yè)單位。由國(guó)務(wù)院直屬領(lǐng)導(dǎo)，而不是國(guó)務(wù)院組成部門(mén)，這種表述表明“三會(huì)”和國(guó)務(wù)院組成部門(mén)外交部、財(cái)政部等是有所區(qū)別的，暗含了一定的獨(dú)立性。為了保障其監(jiān)管權(quán)力的威懾力，將“三會(huì)”規(guī)定為正部級(jí)。而將“三會(huì)”定性為事業(yè)單位，是出于國(guó)務(wù)院精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)改革的考慮。[3]事實(shí)上，“三會(huì)”具有明顯的政府行政部門(mén)特征。根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，銀監(jiān)會(huì)的運(yùn)行機(jī)制和行政機(jī)關(guān)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性區(qū)別，職權(quán)由法律法規(guī)授權(quán)和國(guó)務(wù)院委托，其人員任命程序與其它政府部門(mén)相同，預(yù)算和財(cái)務(wù)來(lái)源都直接受制于國(guó)務(wù)院，帶有十分明顯的政府行政部門(mén)特征。

目前，“三會(huì)”都已設(shè)立了相應(yīng)的金融消費(fèi)者保護(hù)部門(mén)。2011年4月，保監(jiān)會(huì)獲批設(shè)立保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局；①該局職能包括八方面：擬定證券期貨投資者保護(hù)政策法規(guī)；負(fù)責(zé)對(duì)證券期貨監(jiān)管政策制定和執(zhí)行中對(duì)投資者保護(hù)的充分性和有效性進(jìn)行評(píng)估；對(duì)證券期貨市場(chǎng)投資者教育與服務(wù)工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、組織協(xié)調(diào)和檢查評(píng)估；協(xié)調(diào)推動(dòng)建立完善投資者服務(wù)、教育和保護(hù)機(jī)制；研究投資者投訴受理制度，推動(dòng)完善處理流程和運(yùn)行機(jī)制，組織有關(guān)部門(mén)辦理投資者咨詢(xún)服務(wù)事宜；推動(dòng)建立完善投資者受侵害權(quán)益依法救濟(jì)的制度；按規(guī)定監(jiān)督投資者保護(hù)基金的管理和運(yùn)用；組織和參與監(jiān)管機(jī)構(gòu)間投資者保護(hù)的國(guó)內(nèi)國(guó)際交流與合作。參見(jiàn)證監(jiān)會(huì)官方網(wǎng)站。2011年5月，證監(jiān)會(huì)獲批設(shè)立投資者保護(hù)局；②主要職能包括：制定銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)總體戰(zhàn)略、政策法規(guī)；協(xié)調(diào)推動(dòng)建立并完善銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者服務(wù)、教育和保護(hù)機(jī)制，建立并完善投訴受理及相關(guān)處理的運(yùn)行機(jī)制；組織開(kāi)展銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施情況的監(jiān)督檢查，依法糾正和處罰不當(dāng)行為；統(tǒng)籌策劃、組織開(kāi)展銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者宣傳教育工作等。參見(jiàn)銀監(jiān)會(huì)官方網(wǎng)站。2012年3月，銀監(jiān)會(huì)獲批設(shè)立銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局。③如證券法第8條就證券業(yè)協(xié)會(huì)作了原則性規(guī)定：“在國(guó)家對(duì)證券發(fā)行、交易活動(dòng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會(huì)，實(shí)行自律性管理?！睂⒆C券業(yè)協(xié)會(huì)定性為行業(yè)自律性組織，對(duì)政府的證券監(jiān)管具有輔助作用?？焖?、有效地處理好消費(fèi)者的投訴是保障金融消費(fèi)者權(quán)益的關(guān)鍵。至今，“三會(huì)”中只有保監(jiān)會(huì)發(fā)布了消費(fèi)者投訴管理辦法：保監(jiān)會(huì)2013年1月10日率先發(fā)布了《保險(xiǎn)消費(fèi)投訴處理管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》。征求意見(jiàn)稿將處理投訴中保監(jiān)會(huì)、派出機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的職責(zé)分工得非常明確，以此減少扯皮現(xiàn)象，減輕監(jiān)管負(fù)擔(dān)，提高投訴處理的效率。該征求意見(jiàn)稿對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)投訴的提出也有明確的規(guī)定：“保險(xiǎn)消費(fèi)者提出保險(xiǎn)消費(fèi)投訴，可以采取郵寄、傳真、電子郵件等方式，也可以采取電話、面談等方式?！绷硗猓ｋU(xiǎn)消費(fèi)者提出保險(xiǎn)消費(fèi)投訴，應(yīng)當(dāng)提供投訴人的基本情況，被投訴人的基本情況，投訴請(qǐng)求、主要事實(shí)理由以及證明材料，投訴人的簽名或者蓋章。這樣具體的規(guī)定使得投訴流程更加清晰，節(jié)省了投訴受理的時(shí)間。值得注意的是，征求意見(jiàn)稿中對(duì)受理時(shí)間的規(guī)定較具體：“保險(xiǎn)消費(fèi)投訴處理工作管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)自收到完整投訴材料之日起7個(gè)工作日內(nèi)，告知投訴人是否受理”，“對(duì)于事實(shí)清楚、爭(zhēng)議情況簡(jiǎn)單的保險(xiǎn)消費(fèi)投訴，應(yīng)當(dāng)自受理之日起10個(gè)工作日內(nèi)做出處理決定?！笨梢?jiàn)，保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的征求意見(jiàn)稿對(duì)保險(xiǎn)消費(fèi)投訴處理職責(zé)的分工有著明確規(guī)定，為保護(hù)保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益做出了有益的嘗試。

（二）社會(huì)組織

行業(yè)組織是一種獨(dú)立于政府與企業(yè)的社會(huì)團(tuán)體，一種典型的非政府組織和非營(yíng)利性組織，屬自律性社團(tuán)法人。行業(yè)組織的性質(zhì)是行業(yè)自律組織，④根據(jù)《中國(guó)人民銀行法》第1條對(duì)立法目的的闡述，中國(guó)人民銀行有維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，根據(jù)該法第四條對(duì)人民銀行職責(zé)的規(guī)定以及第32條對(duì)監(jiān)督檢查權(quán)的規(guī)定，人民銀行在人民幣流通、征信、銀行卡、外匯業(yè)務(wù)、反洗錢(qián)領(lǐng)域開(kāi)展反假幣活動(dòng)、銀行卡業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提示、外匯交易監(jiān)管、個(gè)人征信體系建設(shè)、反洗錢(qián)等專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管，可以認(rèn)為在人民銀行上述領(lǐng)域是金融消費(fèi)者的保護(hù)機(jī)構(gòu)。包括行業(yè)協(xié)會(huì)和專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)。行業(yè)協(xié)會(huì)職能在于建立行業(yè)自律機(jī)制，制定行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督其成員履行行規(guī)、行約；專(zhuān)業(yè)協(xié)會(huì)是指從事同一職業(yè)的人員與單位組成的社團(tuán)法人，如金融分析師協(xié)會(huì)、會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、精算師協(xié)會(huì)等，這些協(xié)會(huì)可以依據(jù)章程進(jìn)行自主管理，包括行使對(duì)其成員予以懲戒的權(quán)力。目前在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，行業(yè)協(xié)會(huì)承擔(dān)了部分公眾教育職能，比如中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)曾主辦 “公平對(duì)待消費(fèi)者項(xiàng)目”，督促金融機(jī)構(gòu)積極采取措施保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益并加強(qiáng)金融消費(fèi)者教育。另外，行業(yè)協(xié)會(huì)愈來(lái)愈注重對(duì)其行業(yè)會(huì)員自律的引導(dǎo)，如上海市銀行同業(yè)公會(huì)近期制定發(fā)布了 《上海銀行業(yè)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公約》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《公約》），公會(huì)全體會(huì)員單位將共同遵守?！豆s》從建立金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)日常工作機(jī)制、尊重金融消費(fèi)者知情權(quán)和選擇權(quán)、加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者信息的安全管理、建立健全金融消費(fèi)者投訴處理機(jī)制、為殘疾人等弱勢(shì)群體客戶提供更加細(xì)致和人性化的服務(wù)等多方面進(jìn)行了自律約定。證券業(yè)協(xié)會(huì)的官方網(wǎng)站上設(shè)有“投資者教育”專(zhuān)欄，也曾主辦投資者教育與服務(wù)巡講活動(dòng)，推進(jìn)公眾教育的進(jìn)展。[4]中國(guó)保險(xiǎn)業(yè)協(xié)會(huì)比較重視消費(fèi)者的投訴處理，官方網(wǎng)站上設(shè)有“中國(guó)保險(xiǎn)行業(yè)在線投訴系統(tǒng)”。

近年來(lái)，中央積極推進(jìn)矛盾糾紛大調(diào)解工作，通過(guò)“社會(huì)管理”化解社會(huì)矛盾。中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)頒布了《證券糾紛調(diào)解工作管理辦法 （試行）》、《證券糾紛調(diào)解規(guī)則（試行）》、《調(diào)解員管理辦法（試行）》等三項(xiàng)規(guī)則，成立了證券調(diào)解專(zhuān)業(yè)委員會(huì)和證券糾紛調(diào)解中心，擬定了調(diào)解規(guī)則和調(diào)解員管理等相關(guān)基本制度，目的是妥善處理證券業(yè)務(wù)糾紛，保護(hù)投資者合法權(quán)益，維護(hù)行業(yè)整體利益，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)職能，化解證券領(lǐng)域社會(huì)矛盾。應(yīng)當(dāng)注意到，當(dāng)事人就糾紛的解決達(dá)成一致意見(jiàn)簽署的調(diào)解協(xié)議書(shū)并不是行政命令或行政指導(dǎo)，經(jīng)各方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，僅僅具有民事合同性質(zhì)。經(jīng)調(diào)解中心處理后的糾紛并不排除司法管轄，《調(diào)解協(xié)議書(shū)》經(jīng)調(diào)解員和調(diào)解中心簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請(qǐng)有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。

除行業(yè)協(xié)會(huì)外，證券交易所、期貨交易所等自律管理法人的日常運(yùn)作中也涉及金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。以證交所為例，作為自律管理的法人，上海證券交易所在中國(guó)證監(jiān)會(huì)的直接管理下保護(hù)投資者權(quán)益，依據(jù)法律、法規(guī)和自律規(guī)則來(lái)組織和監(jiān)督證券交易，履行自律管理職責(zé)。上海證券交易所、深圳證券交易所和中國(guó)證券投資者保護(hù)基金公司先后成立了投資者教育中心（部），專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)本單位的投資者教育工作。[5]

二、我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益行政法保護(hù)主體制度存在的主要問(wèn)題

（一）監(jiān)管部門(mén)層面

對(duì)于金融消費(fèi)者權(quán)益提供保護(hù)的多方監(jiān)管部門(mén)間缺失協(xié)調(diào)合作機(jī)制。在我國(guó)金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)監(jiān)管的體制下，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也相應(yīng)地采取了分金融部門(mén)設(shè)立的模式：人民銀行設(shè)立金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)局、保監(jiān)會(huì)設(shè)立保險(xiǎn)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局、證監(jiān)會(huì)設(shè)立投資者保護(hù)局、銀監(jiān)會(huì)設(shè)立銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局。由于深受傳統(tǒng)部門(mén)利益保護(hù)等因素影響，“一行三會(huì)”運(yùn)行機(jī)制的有效性一直是人們所關(guān)心的問(wèn)題。而現(xiàn)今四機(jī)構(gòu)下分別設(shè)立消費(fèi)者保護(hù)局，各機(jī)構(gòu)對(duì)于金融消費(fèi)者（投資者）的保護(hù)職責(zé)限于各部門(mén)所負(fù)責(zé)的金融行業(yè)，機(jī)構(gòu)間缺乏跨部門(mén)協(xié)作的共同規(guī)定，必然導(dǎo)致四機(jī)構(gòu)間的溝通不暢、各自為政，跨行業(yè)交叉性金融消費(fèi)領(lǐng)域的消費(fèi)者維權(quán)將成為法律盲區(qū)?？紤]到還有和地方金融辦、工商管理、消協(xié)等地方部門(mén)間溝通協(xié)作的問(wèn)題，整個(gè)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)行政主體制度在實(shí)踐中到底能夠發(fā)揮多大作用，實(shí)在令人擔(dān)憂。在現(xiàn)有“一行三會(huì)”設(shè)立保護(hù)局的模式下，如何構(gòu)建協(xié)調(diào)配合、實(shí)現(xiàn)信息共享，協(xié)調(diào)重大、普遍性的金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問(wèn)題是 “四局”面臨的重大問(wèn)題。[6]

（二）社會(huì)組織層面

金融行業(yè)組織等社會(huì)公共組織未被授予足夠的自主性和權(quán)威性，在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)中尚未發(fā)揮其應(yīng)有的作用。行業(yè)組織與自律管理法人（如證交所）依附于政府的扶持及強(qiáng)烈干預(yù)，如證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)一直嚴(yán)格監(jiān)控證交所的人事任免、職權(quán)職責(zé)以及業(yè)務(wù)規(guī)制的制定等等。這種模式使得交易所難以發(fā)揮自律功能，極易造成政府管理代替自律管理，使交易難以發(fā)揮自律功能。[7]（p196）目前，我國(guó)金融行業(yè)組織更多的是依附于行政機(jī)構(gòu)，缺乏相應(yīng)的自主性與權(quán)威性，對(duì)金融機(jī)構(gòu)缺乏有效的指引機(jī)制。作為參照，英國(guó)的金融行業(yè)自律機(jī)制發(fā)展則較成熟，《銀行業(yè)守則》對(duì)英國(guó)銀行業(yè)自律起到關(guān)鍵作用。守則并不強(qiáng)制銀行遵照守則進(jìn)行自律，但卻會(huì)將遵守規(guī)則的銀行向社會(huì)公布，基于社會(huì)效應(yīng)英國(guó)所有的銀行都自覺(jué)遵守該守則規(guī)定。在銀行業(yè)協(xié)會(huì)下設(shè)立銀行業(yè)守則標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)，消費(fèi)者可以向標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)指控金融的違規(guī)行為。在接到指控后，委員會(huì)將立即轉(zhuǎn)交給金融機(jī)構(gòu)，并要求其做出答復(fù)。一旦確認(rèn)金融機(jī)構(gòu)構(gòu)成違規(guī)行為，委員會(huì)可以靈活采取措施：警戒；建議采取補(bǔ)救措施；暫?；蛉∠摻鹑跈C(jī)構(gòu)作為《銀行業(yè)守則》的遵守者資格并公示給社會(huì)；通過(guò)年報(bào)向社會(huì)公布該金融機(jī)構(gòu)名稱(chēng)及違規(guī)情況；借助傳媒力量公開(kāi)譴責(zé)金融機(jī)構(gòu)。在我國(guó)，由銀行業(yè)協(xié)會(huì)牽頭制定了《中國(guó)銀行業(yè)自律公約》以及《中國(guó)銀行業(yè)自律公約實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定了銀行業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)、信息披露、誠(chéng)信服務(wù)、自律管理等準(zhǔn)則。相比之下，我國(guó)的行業(yè)協(xié)會(huì)并沒(méi)有足夠的“權(quán)威”來(lái)貫徹執(zhí)行公約的內(nèi)容，這緣于行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立性較差。我國(guó)的銀行盡管經(jīng)過(guò)商業(yè)化改革但仍屬于壟斷性行業(yè)，特別是在地方層面，各大銀行與地方政府的關(guān)系千絲萬(wàn)縷，行業(yè)協(xié)會(huì)無(wú)法客觀評(píng)價(jià)并做出反應(yīng)。因而，要治根治本，必須增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立性，給予行業(yè)協(xié)會(huì)更多的自主權(quán)，建立行業(yè)協(xié)會(huì)在金融機(jī)構(gòu)間的權(quán)威。

三、我國(guó)金融消費(fèi)者權(quán)益行政法保護(hù)主體制度的完善

（一）完善“一行三會(huì)”下金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)局協(xié)同合作機(jī)制

金融危機(jī)的爆發(fā)證明市場(chǎng)自律不能代替政府監(jiān)管。金融危機(jī)前，很多國(guó)家過(guò)度依賴(lài)市場(chǎng)自控機(jī)制，相信市場(chǎng)紀(jì)律可以使效益最大化而忽視了政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管。實(shí)踐證明，市場(chǎng)自律與政府監(jiān)管相輔相成，互為促進(jìn)關(guān)系。在我國(guó)，市場(chǎng)的自律機(jī)制發(fā)展并不成熟，仍然還有較大的提升空間，但這并不意味只要充分發(fā)展社會(huì)力量，加強(qiáng)市場(chǎng)自律，就能夠解決金融市場(chǎng)中出現(xiàn)的所有問(wèn)題，政府監(jiān)管在金融市場(chǎng)的發(fā)展中是不可缺失的。由于受分業(yè)監(jiān)管的金融體制影響，我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置也相應(yīng)地采取了分業(yè)監(jiān)管模式。在現(xiàn)有“一行三會(huì)”設(shè)立保護(hù)局的模式下，構(gòu)建協(xié)調(diào)配合、實(shí)現(xiàn)信息共享、權(quán)責(zé)清晰的共同監(jiān)管機(jī)制應(yīng)明確劃分四個(gè)部門(mén)的職權(quán)職責(zé)，切實(shí)建立權(quán)益保護(hù)聯(lián)席會(huì)議制度。

聯(lián)席會(huì)議是行政機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行事務(wù)性協(xié)調(diào)的一種重要方式。證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)以及銀監(jiān)會(huì)在2004年共同發(fā)布了《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)、中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)在金融監(jiān)管方面分工合作的備忘錄指導(dǎo)原則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《備忘錄》），再次提出聯(lián)席會(huì)議機(jī)制。聯(lián)席會(huì)議機(jī)制在一定程度上有助于不同金融行業(yè)監(jiān)管部門(mén)的協(xié)同合作，然而這種機(jī)制在我國(guó)分業(yè)監(jiān)管的格局下存在合法性缺陷。如何界定《備忘錄》的法律性質(zhì)、《備忘錄》是否可以為三部門(mén)設(shè)定權(quán)利與義務(wù)等都是問(wèn)題。《備忘錄》是三個(gè)隸屬于國(guó)務(wù)院正部級(jí)單位共同出臺(tái)的法律文件，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》，《備忘錄》是一種部門(mén)聯(lián)合規(guī)章。然而，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在行政級(jí)別上是平行關(guān)系，三者之間沒(méi)有行政隸屬關(guān)系，根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》的規(guī)定，以《備忘錄》的形式為本部門(mén)和其他部門(mén)設(shè)置權(quán)利和義務(wù)沒(méi)有任何法律依據(jù)。因此，金融監(jiān)管部門(mén)聯(lián)系會(huì)議機(jī)制應(yīng)該由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式固定下來(lái)，賦予該制度以合法性、約束性和執(zhí)行性。[8]2008年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的 《中國(guó)人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，在一定程度上彌補(bǔ)了《備忘錄》的缺陷，規(guī)定了央行與“三會(huì)”建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，以部際聯(lián)系會(huì)議制度的形式加強(qiáng)各部門(mén)制定監(jiān)管政策、法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，建立金融信息共享制度。然而，就如何構(gòu)建金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制的細(xì)則內(nèi)容至今仍無(wú)任何規(guī)定，因此，在金融分業(yè)監(jiān)管的體系下，完善的金融協(xié)調(diào)機(jī)制有待構(gòu)建。

在金融消費(fèi)者權(quán)益行政法保護(hù)領(lǐng)域，同樣面臨金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的挑戰(zhàn)，對(duì)于交叉性金融業(yè)務(wù)侵犯消費(fèi)者權(quán)益的情況應(yīng)得到相關(guān)監(jiān)管部門(mén)共同重視，共同協(xié)商，確定對(duì)消費(fèi)者的救濟(jì)方案。筆者建議，應(yīng)盡快出臺(tái)《金融消費(fèi)者保護(hù)法》，授權(quán)“一行三會(huì)”下設(shè)的金融消費(fèi)者保護(hù)局之間構(gòu)建聯(lián)席會(huì)議，并授權(quán)國(guó)務(wù)院就該聯(lián)席會(huì)議具體運(yùn)行機(jī)制予以詳細(xì)規(guī)定。該聯(lián)席會(huì)議應(yīng)由中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)金融消費(fèi)者保護(hù)局的負(fù)責(zé)人構(gòu)成，討論并確定交叉性金融業(yè)務(wù)領(lǐng)域消費(fèi)者保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)和保護(hù)主體，擬定跨行業(yè)金融消費(fèi)領(lǐng)域消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方案等。聯(lián)席會(huì)議決議應(yīng)以國(guó)務(wù)院公告形式公開(kāi)，確保聯(lián)席會(huì)議決議的公開(kāi)性。

（二）加強(qiáng)金融市場(chǎng)公共組織的權(quán)威性與獨(dú)立性

一個(gè)成熟發(fā)展的金融市場(chǎng)，既要有完善的金融監(jiān)管體系，同時(shí)也要具備完善的行業(yè)自律體系，在這兩套體系之間，政府規(guī)制與市場(chǎng)自律相輔相成，各種社會(huì)力量應(yīng)得到有效的動(dòng)員，發(fā)揮中介組織的作用，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、公共利益與行業(yè)利益以及個(gè)體利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。[9]在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)領(lǐng)域，以行業(yè)協(xié)會(huì)為代表的社會(huì)組織應(yīng)發(fā)揮更為顯著的作用，應(yīng)著力提升行業(yè)協(xié)會(huì)的獨(dú)立性與權(quán)威性。首先，通過(guò)立法規(guī)定金融行業(yè)協(xié)會(huì)在金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的基本職責(zé)，以充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的能動(dòng)性。在相關(guān)立法中應(yīng)授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)建立統(tǒng)一的行業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的行為。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以表現(xiàn)為直觀的金融行業(yè)服務(wù)等級(jí)，按照是否達(dá)到行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及達(dá)標(biāo)程度將金融機(jī)構(gòu)分為若干等級(jí)，根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的評(píng)級(jí)，消費(fèi)者可以判斷該機(jī)構(gòu)是否值得信任并做出消費(fèi)決定。這種通過(guò)信用評(píng)級(jí)給予消費(fèi)者風(fēng)險(xiǎn)提示的做法在其他金融發(fā)達(dá)國(guó)家是比較普遍的。世界著名的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)在做出信用等級(jí)后要通知受評(píng)公司，結(jié)果一旦向社會(huì)公布，評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)須在信用等級(jí)的有效期內(nèi)對(duì)受評(píng)公司的經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，并根據(jù)情況變化隨時(shí)對(duì)信用等級(jí)做出調(diào)整，以使投資者及時(shí)了解到受評(píng)公司的最新信用質(zhì)量狀況， 從而確保評(píng)級(jí)結(jié)果的權(quán)威性和適用性。[10]（p202）由社會(huì)中介組織對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行評(píng)級(jí)可向消費(fèi)者提示風(fēng)險(xiǎn)，從而減少金融糾紛的發(fā)生，同時(shí)，還可以培養(yǎng)金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任感。其次，應(yīng)完善行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)消費(fèi)者投訴的解決機(jī)制。行業(yè)協(xié)會(huì)應(yīng)加強(qiáng)與消費(fèi)者的聯(lián)系，為消費(fèi)者投訴和咨詢(xún)提供建議?？梢越梃b英國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)的做法，靈活處理消費(fèi)者的投訴，并運(yùn)用社會(huì)效應(yīng)對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)予以制裁。建立一套透明、容易操作的投訴解決機(jī)制。當(dāng)金融消費(fèi)者權(quán)益受到侵害時(shí)就可以向行業(yè)協(xié)會(huì)求助，在行業(yè)協(xié)會(huì)的指導(dǎo)下了解自身應(yīng)享有的權(quán)益。在行業(yè)協(xié)會(huì)下建立消費(fèi)者與金融機(jī)構(gòu)的糾紛調(diào)解機(jī)制，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)益受到損害的消費(fèi)者做出賠償，化解雙方矛盾?；谖覈?guó)金融分業(yè)監(jiān)管的現(xiàn)實(shí)，完善行業(yè)調(diào)解機(jī)制，建議制定金融消費(fèi)者保護(hù)行業(yè)調(diào)解辦法，細(xì)化行業(yè)調(diào)解主體、調(diào)解糾紛范圍、調(diào)解方式、時(shí)限等問(wèn)題，確保行業(yè)調(diào)解的中立性?；诮鹑谙M(fèi)者的弱勢(shì)地位，調(diào)解人員應(yīng)由金融消費(fèi)者一方選任。此外，應(yīng)增強(qiáng)調(diào)解協(xié)議的執(zhí)行力。雖然調(diào)解具有高效、簡(jiǎn)便、便宜的優(yōu)點(diǎn)，但調(diào)解達(dá)成一致后各方簽署的調(diào)解協(xié)議是民事合同性質(zhì)，并沒(méi)有行政強(qiáng)制力。因此，可借鑒我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)通過(guò)法院賦予調(diào)解強(qiáng)制執(zhí)行力的做法，在現(xiàn)行制度下，通過(guò)公證機(jī)構(gòu)或法院確認(rèn)證券糾紛調(diào)解協(xié)調(diào)的效力。

綜上，社會(huì)中介組織監(jiān)督以及市場(chǎng)主體的自律在金融消費(fèi)者權(quán)益行政法保護(hù)中意義重大，應(yīng)該利用我國(guó)現(xiàn)有的金融行業(yè)組織體系，引導(dǎo)行業(yè)協(xié)會(huì)樹(shù)立權(quán)威，有所作為，使行業(yè)協(xié)會(huì)從業(yè)內(nèi)同行合作與協(xié)調(diào)的層面上升成為金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的一個(gè)有效平臺(tái)；通過(guò)制度規(guī)范、有效監(jiān)管等措施，積極促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)自律規(guī)則的制定和執(zhí)行，培養(yǎng)金融機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任感，從源頭上保證金融消費(fèi)者權(quán)益少受侵害。

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