■李 俠

科技發(fā)展日益成為支撐社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎，然而隨著科技建制規(guī)模的日漸龐大，科技發(fā)展面臨的問題也愈發(fā)復(fù)雜化，這就導(dǎo)致管理科技的難度也隨之快速增加，在這種背景下如何有效地處理科技發(fā)展中遇到的諸多問題，就是當(dāng)下世界各國科技管理的核心問題。我們從科技政策角度入手來分析這個(gè)問題，畢竟科技政策是當(dāng)下對科技發(fā)展影響最大的外生變量。由于我國的政策制定主體仍然鎖定在精英制定主體的模式上，這種政策制定模式已經(jīng)無法處理大科學(xué)時(shí)代科技發(fā)展所面臨的復(fù)雜局面，為了徹底扭轉(zhuǎn)這種局面，提高政策質(zhì)量，我們必須改變傳統(tǒng)的政策制定范式，引入外部智力資源，提升政策制定的知識內(nèi)涵，并最大程度上限制行政部門日益泛濫的自由裁量權(quán)問題，加快政策制定主體的轉(zhuǎn)型。這就是本文建議加緊成立國家科學(xué)顧問委員會的初衷所在。

為了有針對性地提高科技政策的質(zhì)量，我們需要搞清楚當(dāng)下的科技政策的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，并從中發(fā)現(xiàn)問題的所在。在筆者看來，科技政策的內(nèi)容可以拆分為三個(gè)維度：首先是科技維度；其次是政治倫理維度；第三是政策價(jià)值維度。以往我們制定政策，僅僅考慮一項(xiàng)科技政策所涉及的主要科技問題，而很少關(guān)注與此相關(guān)的政治倫理維度與價(jià)值維度，導(dǎo)致即使政策問題診斷準(zhǔn)確，而政策運(yùn)行結(jié)果卻很糟糕的局面，這才是我國科技政策制定質(zhì)量長期低下的主要原因。之所以會出現(xiàn)如此大的疏漏，是因?yàn)槲覀兊恼咧贫ǚ妒經(jīng)Q定的。通常來說，我們的科技政策制定主要是行政部門牽頭，組織或者委托某個(gè)專家組來完成政策草案，在此基礎(chǔ)上，行政部門再根據(jù)自己的偏好做出修改意見。由于行政部門內(nèi)部的專家面臨職業(yè)選擇的兩難困境：如果完全轉(zhuǎn)向技術(shù)性的發(fā)展軌跡，在官僚系統(tǒng)內(nèi)部就會被邊緣化；如果完全行政化，久而久之，則不可避免地造成技術(shù)水平的整體下降，從而無法制定出高水平的政策。為了彌補(bǔ)這種困境，行政部門基于特定的心理偏好，選定的專家組也基本上是具有高度趨同偏好的一群人，他們對行政部門具有高度的依附性，導(dǎo)致政策制定無法從根源處彌補(bǔ)政策內(nèi)容的制度性缺失，從而促使政策制定模式鎖定在一種習(xí)慣性陷阱中。為了打破這種怪圈，亟需引入一種外部智力資源，既可彌補(bǔ)行政部門知識退化的不足，又可以越過既定群體的習(xí)慣性偏好的陷阱，這種力量就是獨(dú)立的國家科學(xué)顧問委員會。

從政策制定角度而言，一項(xiàng)高質(zhì)量的科技政策，不僅需要對科技問題進(jìn)行正確處理，還要高度關(guān)注此項(xiàng)政策涉及的政治倫理問題，即是否符合倫理原則，比如無歧視的公平原則、對于政策手段與目的的倫理約束等；對于大多政策受眾來講，該項(xiàng)政策的價(jià)值原則包含兩方面的體驗(yàn)：政策體現(xiàn)的價(jià)值觀與政策受眾的價(jià)值觀是否趨同，這是政策獲得社會認(rèn)同的基礎(chǔ)。其次，任何科技政策的制定背后都涉及到資源的配置問題，所有政策在資源配置上都應(yīng)該最大限度上達(dá)到提高整個(gè)社會福祉的目的，力爭符合帕累托最優(yōu)模式，按照功利主義的原則，就是滿足最大多數(shù)人的最大幸福，如果政策不能體現(xiàn)這個(gè)價(jià)值原則，那么政策出臺后的社會運(yùn)行阻力會快速上升，導(dǎo)致政策效率無端損失。

為了實(shí)現(xiàn)上述目的，我們亟需設(shè)立國家科學(xué)顧問委員會，以此來保證政策內(nèi)容的科學(xué)維度、倫理維度與價(jià)值維度被同等重視，這也就是所謂的結(jié)構(gòu)誘導(dǎo)性均衡?？茖W(xué)顧問委員會原本是美國在二戰(zhàn)后期開始嘗試的一種制度安排，它的初衷是利用政府外部的智力資源為總統(tǒng)提供全方位的科學(xué)咨詢與建議，并參與重大決策。因此，美國學(xué)者希拉·賈薩諾夫把科學(xué)顧問委員會稱作“第五部門”，由此可見它的巨大作用。它的正式建制化是20世紀(jì)60年代初的事情，半個(gè)多世紀(jì)的歷史經(jīng)驗(yàn)證明，這項(xiàng)制度創(chuàng)新對于政策質(zhì)量的提高發(fā)揮了重要作用。作為一種獨(dú)立的政策建議與咨詢機(jī)構(gòu)，它的最大功用就是拓展了政策問題視野并遏制了行政部門在政策制定中的過度自由裁量權(quán)問題，以及為日益增多的各種與科學(xué)有關(guān)的爭議問題提供高質(zhì)量的政策建議。

客觀地說，中國科技政策質(zhì)量之所以比較低，就是因?yàn)樾姓块T憑借壟斷性權(quán)力擁有的過度自由裁量權(quán)，隨意切割政策問題域，而無需顧及一項(xiàng)政策潛在的倫理維度與價(jià)值維度，或者僅僅為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)烏托邦式的美好目標(biāo)，從不關(guān)注手段的選擇是否符合倫理原則。在政策工具選擇層面，過分迷戀強(qiáng)制性政策工具，以犧牲個(gè)體的偏好與自由選擇權(quán)來貫徹政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，從而導(dǎo)致政策的認(rèn)同度普遍比較低與運(yùn)行阻力比較高的詭異局面。我們習(xí)以為常的政策失靈與政策冬眠現(xiàn)象，都是這種政策制定范式的必然結(jié)果。從這個(gè)意義上說，擬議中的國家科學(xué)顧問委員會的構(gòu)成應(yīng)該是這樣的：在聘期上，任何級別的科學(xué)顧問，明確規(guī)定不得超過兩屆任期，委員會成員接受相關(guān)部門與全社會的監(jiān)督；在崗位設(shè)置上采取少量固定崗位與多數(shù)流動崗位相結(jié)合的原則；在學(xué)科布局上，應(yīng)該盡量包括從科技到人文的眾多學(xué)科的學(xué)者，以此彌補(bǔ)政策問題確認(rèn)中出現(xiàn)的問題域縮減的情況；在人員構(gòu)成上，顧問委員會成員的來源要盡量多元化，包括政府、產(chǎn)業(yè)界、學(xué)術(shù)界、社會公眾等各個(gè)層面，照顧到各個(gè)群體的利益；在隸屬關(guān)系上，國家科學(xué)顧問委員會應(yīng)該是一個(gè)直接隸屬于國務(wù)院的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，只有這樣才能有效地遏制行政部門的過度自由裁量權(quán)，并為國家與社會提供獨(dú)立的高質(zhì)量的政策咨詢建議與對策。