沈費(fèi)偉

(浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310018)

長(zhǎng)期以來(lái)，礦難問(wèn)題是社會(huì)關(guān)注的重要問(wèn)題之一，大大小小的礦難頻頻發(fā)生，不僅危害到了人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，而且也影響到了我國(guó)煤礦行業(yè)的可持續(xù)生產(chǎn)發(fā)展，不利于我國(guó)綜合競(jìng)爭(zhēng)力的提高。因此，反思礦難，探究其頻發(fā)的原因，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展有著深刻的意義。在礦難重復(fù)上演的問(wèn)題上，本研究以王家?guī)X等礦難為例，通過(guò)案例研究和邏輯分析，了解我國(guó)礦難頻發(fā)的根源，提出克服當(dāng)前我國(guó)礦難問(wèn)題的政策建議。

1 地方政府競(jìng)爭(zhēng)與安全生產(chǎn)責(zé)任

地方政府競(jìng)爭(zhēng)是指地方政府在政府利益的驅(qū)動(dòng)下，展開(kāi)的對(duì)流動(dòng)性稀缺資源直接或間接的競(jìng)爭(zhēng)，以及由此形成的網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系[1]。地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)的主要包括：地方政府圍繞吸引固定資本投入而競(jìng)相展開(kāi)的招商引資行為、從而追求GDP的增速，并以此為基礎(chǔ)為了職務(wù)晉升而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)。

地方政府競(jìng)爭(zhēng)的手段不一，主要有以下幾種：①制定產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局、出臺(tái)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃政策、將所轄區(qū)域作為一個(gè)企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)[2]；②加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營(yíng)造良好的投資環(huán)境；③出臺(tái)具體優(yōu)惠政策，進(jìn)行財(cái)政扶植、實(shí)行稅收優(yōu)惠政策(比如“一企一策”)；④政府的直接推介活動(dòng)。

在政府和市場(chǎng)主體的關(guān)系上，政府角色處于不斷變動(dòng)中。早期市場(chǎng)化中，由于市場(chǎng)發(fā)育的不完善，普遍存在著地方政府過(guò)分干預(yù)市場(chǎng)的現(xiàn)象。隨著市場(chǎng)化改革的深化，市場(chǎng)逐漸成熟，但由于政府長(zhǎng)期干預(yù)市場(chǎng)的路徑依賴效應(yīng)，導(dǎo)致地方政府很難從市場(chǎng)中解脫出來(lái)。雖然，在某種意義上，政府直接干預(yù)確實(shí)促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，更為重要的是，在市場(chǎng)體系逐漸健全的條件下，政府過(guò)度干預(yù)形成了諸侯經(jīng)濟(jì)、地區(qū)保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象[3]。地方政府原本的職責(zé)在于為本地區(qū)提供完善的公共服務(wù)和社會(huì)保障，但是，地方政府之間為了本地區(qū)GDP的快速增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)短期超額收益的目的而進(jìn)行的惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致了地方政府在企業(yè)產(chǎn)能與企業(yè)安全生產(chǎn)之間關(guān)系的選擇上，更注重于前者，忽視后者，甚至與企業(yè)合謀，進(jìn)而縱容企業(yè)對(duì)生產(chǎn)安全責(zé)任的漠視，由此礦難頻繁重演。

2 礦難重復(fù)上演的例證

2010年 3月28日，山西王家?guī)X煤礦發(fā)生特大礦難，事故原因?yàn)樾「G老空水。在我國(guó)煤礦災(zāi)害中，小窯老空水是一種常見(jiàn)的、危害性很大的煤礦災(zāi)害，大約占礦難水害的70%左右。為此，大多數(shù)煤礦在開(kāi)采前，地方政府都會(huì)對(duì)小窯老空水進(jìn)行全面探測(cè)，這也是事實(shí)上小窯老空水導(dǎo)致煤礦安全事故較少的原因之一[4]。采礦安全設(shè)計(jì)的環(huán)節(jié)較多，任何一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)生問(wèn)題都可能導(dǎo)致出現(xiàn)生產(chǎn)事故。作為由國(guó)字頭企業(yè)承建的國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目的王家?guī)X煤礦，地方政府竟然在未落實(shí)探測(cè)放水措施的情況下就允許煤礦開(kāi)工運(yùn)營(yíng)。地方政府忽視安全生產(chǎn)責(zé)任，這就是導(dǎo)致王家?guī)X重大礦難事故發(fā)生的主要原因所在。

王家?guī)X礦難只是國(guó)內(nèi)礦難的一個(gè)切面。近5年我國(guó)已經(jīng)發(fā)生了多次重大礦難(表1)。

表1 2008～2012年中國(guó)重大礦難情況統(tǒng)計(jì)(死亡人數(shù)單位：人)

大型礦難尚且如此，小型礦難更是無(wú)法想象。從2008年至今我國(guó)已經(jīng)發(fā)生大大小小800多起礦難，從這些礦難中我們可以總結(jié)出3條：5年時(shí)間我國(guó)共發(fā)生大大小小礦難800多起，平均每2.3天就會(huì)發(fā)生一起礦難；在這800多起礦難中，明確無(wú)人死亡的有29起，約占總礦難數(shù)的3.6%；在這5年的時(shí)間里，死亡人數(shù)共計(jì)6000多人，即平均每起事故死亡約7.4人，平均每天死亡約3.3人[5]。中國(guó)煤炭產(chǎn)量占世界煤炭總產(chǎn)量的 37%，但事故死亡人數(shù)卻占世界煤礦死亡總?cè)藬?shù)的 70%。2008 年中國(guó)百萬(wàn)噸煤的死亡率為 1.182，而美國(guó)煤礦 2006 年的百萬(wàn)噸死亡率為 0.045，英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家實(shí)現(xiàn)了多年煤礦開(kāi)采零死亡率[6]。

礦難給我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所造成的損失是無(wú)法想象的，由表1可知，我們可以看到，各地礦難事件頻發(fā)與地方政府的監(jiān)管不力，忽視安全生產(chǎn)責(zé)任有著重大的聯(lián)系。由此，分析地方政府的行為顯得十分的重要。

3 礦難事件頻發(fā)與地方政府的行為分析

3.1 地方政府安全監(jiān)管形同虛設(shè)，監(jiān)管職責(zé)缺位，失位

作為社會(huì)公共產(chǎn)品的提供者，政府必須承擔(dān)向所有公民提供安全的天然職責(zé)，可是在頻發(fā)的煤礦事故中我們看到的最多的是某些職能部門的缺位。每次礦難發(fā)生后，都能查處一批玩忽職守失職瀆職的責(zé)任官員，可以說(shuō)地方政府對(duì)礦難難辭其咎[7]。王家?guī)X煤礦發(fā)生事故前3個(gè)小時(shí)，施工人員已發(fā)現(xiàn)有漏水現(xiàn)象，但遺憾的是，工程并未就此停工。王家?guī)X礦難搶險(xiǎn)總指揮、山西省副省長(zhǎng)陳川平明確表示，王家?guī)X礦難就壞在這個(gè)“勇?tīng)?zhēng)第一”上，煤礦企業(yè)首先應(yīng)該注重“安全”和“質(zhì)量”。可地方政府官員和礦主卻忽視安全監(jiān)管，把生產(chǎn)安全讓位于生產(chǎn)進(jìn)度，這是地方政府監(jiān)管職責(zé)缺位，失位的表現(xiàn)[8]。

3.2 財(cái)政體制改革，分稅制的實(shí)行

從新中國(guó)成立到1993年新稅制改革前,國(guó)家對(duì)煤炭企業(yè)一直實(shí)行“少稅種、低稅率”的稅收政策,只征收3%的產(chǎn)品稅,加上其他流轉(zhuǎn)稅,綜合稅負(fù)率僅為5.58%。1994年,國(guó)家財(cái)政體制改革，實(shí)行分稅制后，23個(gè)稅種中有21個(gè)稅種與煤炭企業(yè)有關(guān)，除此之外,在已開(kāi)征資源稅的情況下,又增加了礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)和土地增值稅，其大部分稅收都?xì)w入到了地方政府的手中[9]。地方政府為了獲得更多的利益，與煤礦主合謀，在一個(gè)利益鏈條上生存，允許本地區(qū)各種大大小小的煤礦企業(yè)從事生產(chǎn)。分稅制又把多級(jí)政府之間的關(guān)系制度化，偏重經(jīng)濟(jì)績(jī)效的考核模式以及稅收分成制度等都無(wú)形中激勵(lì)地方政府追求各自的本位利益，給定資源的有限性，政府之間必然存在競(jìng)爭(zhēng)[10]。為了獲得更多的稅收，在安全生產(chǎn)和財(cái)政壓力徘徊的地方官員的抉擇往往會(huì)傾向于后者。在山西省，地方財(cái)政有70%來(lái)自煤炭開(kāi)采[11]，煤炭資源豐富的鄂爾多斯市，2009年已經(jīng)突破90億元的地方財(cái)政主要來(lái)自于煤炭開(kāi)采[12]。

3.3 地方政府圍繞GDP展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)

地方政府一直為了GDP而競(jìng)爭(zhēng)，重視投入高產(chǎn)值的工業(yè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而不愿意投入改善礦窯安全生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施這些效益不明顯的公共服務(wù)領(lǐng)域[13]。由于煤炭經(jīng)濟(jì)具有催生GDP高速增長(zhǎng)的能力，地方政府之間圍繞由于煤炭產(chǎn)生的GDP展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。而在GDP貢獻(xiàn)不明顯項(xiàng)目上，地方政府投入不高，忽視礦窯避難所等基礎(chǔ)設(shè)施與低保方面的供給，進(jìn)而使礦工在一個(gè)沒(méi)有安全保障的環(huán)境中作業(yè)。在開(kāi)采煤礦上，煤老板面臨著兩個(gè)選擇，一是要安全生產(chǎn)，二要承擔(dān)礦難風(fēng)險(xiǎn)。而地方政府為了在競(jìng)爭(zhēng)中獲得優(yōu)勢(shì)，吸引更多的企業(yè)來(lái)本地區(qū)生產(chǎn)，他們縱容、包庇煤老板，并且給予他們很多好處，有的地方政府甚至和他們結(jié)成聯(lián)盟，共同對(duì)抗上級(jí)政府和受破害的礦工。由此使得煤老板在礦難問(wèn)題上高枕無(wú)憂，肆無(wú)忌憚，這也是礦難重復(fù)上演的一個(gè)重要原因。

3.4 激勵(lì)制度中的連帶機(jī)制造成了地方政府與煤礦主間的合謀

在政策執(zhí)行過(guò)程中，如果煤礦企業(yè)不能完成生產(chǎn)任務(wù)，將給地方政府帶來(lái)很多麻煩，那么地方政府必然通過(guò)非正式途徑化解由此產(chǎn)生的外部壓力。例如，在煤礦行業(yè)中，一旦出現(xiàn)礦難等重大問(wèn)題時(shí)，不僅煤老板要承擔(dān)責(zé)任，而且還要追究主管領(lǐng)導(dǎo)和上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。這種連帶責(zé)任機(jī)制誘致“一榮俱榮，一損俱損”的利益共同體的出現(xiàn)，進(jìn)而加劇了地方政府官員和煤老板之間的共謀[14]。

4 預(yù)防礦難頻發(fā)的對(duì)策建議

美國(guó)政府在總結(jié)煤礦“高產(chǎn)量、低傷亡”成就時(shí)，將其經(jīng)驗(yàn)總結(jié)為“成功三角”，構(gòu)成這三角的三邊分別是：執(zhí)法、培訓(xùn)與技術(shù)支持；澳大利亞政府采取達(dá)不到安全標(biāo)準(zhǔn)可下令停產(chǎn)的命令；德國(guó)政府則采取礦工下井隨身佩帶發(fā)射器；英國(guó)實(shí)行煤礦都駐有政府安全“巡視員”的措施；日本制定并不斷完善《礦山安全法》[15]。針對(duì)中國(guó)的礦難問(wèn)題，從國(guó)外政府解決礦難問(wèn)題的成功經(jīng)驗(yàn)中，我們應(yīng)該吸取經(jīng)驗(yàn)，重視煤礦行業(yè)的安全生產(chǎn)。

4.1 轉(zhuǎn)變政府職能，從主要發(fā)展經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到強(qiáng)化政府監(jiān)管職能，建設(shè)監(jiān)管型政府

多種責(zé)任主體合作供給公共物品，建立在公共物品大都由政府提供的基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)公共行政理論無(wú)法解決如何確保政府對(duì)人民負(fù)責(zé)的問(wèn)題。因此，政府要轉(zhuǎn)變其職能，明確自己的權(quán)限范圍，根據(jù)社會(huì)的需要來(lái)提供公共物品。企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)組織的事務(wù)則由他們根據(jù)國(guó)家法律和行業(yè)規(guī)定自主處理。針對(duì)表1提到的地方政府主管單位監(jiān)管不力、監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位、監(jiān)督主體內(nèi)部管理混亂、安全投入不足等問(wèn)題，政府應(yīng)該在這些方面加強(qiáng)監(jiān)管，不斷強(qiáng)化自己監(jiān)管企業(yè)和自身的職能，建設(shè)監(jiān)管型政府，進(jìn)而避免礦難重復(fù)上演。

4.2 轉(zhuǎn)變地方政府激勵(lì)機(jī)制，把財(cái)政制度和人事制度相結(jié)合來(lái)治理官員

在煤炭開(kāi)采與銷售的稅費(fèi)分成比例上，實(shí)現(xiàn)政治權(quán)利的稅費(fèi)制向所有權(quán)租稅制的變革是煤炭資源稅費(fèi)改制的方向[16]；在干部人事選用與考核上，地方政府應(yīng)強(qiáng)調(diào)地區(qū)經(jīng)濟(jì)工作的實(shí)績(jī)，建立現(xiàn)代公務(wù)員制度，實(shí)行科學(xué)量化的考核體制，以提高官員素質(zhì)。而且，把干部人事制度與財(cái)稅體制相結(jié)合，形成中央和上級(jí)政府推行政策和監(jiān)控下級(jí)政府的強(qiáng)有力的制度。這樣在調(diào)節(jié)地方政府官員行為，實(shí)現(xiàn)煤礦行業(yè)的安全生產(chǎn)目標(biāo)，改善礦難的重復(fù)上演，有著重要的制度意義。

4.3 規(guī)范地方政府競(jìng)爭(zhēng)，保證煤窯避難所等安全基礎(chǔ)設(shè)施公共品的正常供給

在礦產(chǎn)資源的開(kāi)采、銷售等方面，政府應(yīng)規(guī)范礦主的行為，使其達(dá)到安全生產(chǎn)的目標(biāo)；在公共品供給上，政府及時(shí)保證避難所等具體安全基礎(chǔ)設(shè)施公共品的供給。地方政府競(jìng)爭(zhēng)會(huì)影響到地方政府的公共品供給。因此，規(guī)范地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，為政府間的正常競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造一個(gè)合理的環(huán)境，使其雙方能夠達(dá)成共贏。地方政府一方面要促進(jìn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，同時(shí)，也要更加關(guān)注諸如礦工工作生存所需的避難所等公共品的正常供給，從而改善礦難重復(fù)上演的現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)煤礦業(yè)的安全生產(chǎn)發(fā)展。

4.4 加強(qiáng)輿論監(jiān)督

地方政府在煤礦安全生產(chǎn)上要開(kāi)誠(chéng)布公，及時(shí)通過(guò)新聞，報(bào)紙等媒體向廣大人民切實(shí)反應(yīng)煤礦企業(yè)的生產(chǎn)情況，媒體也要及時(shí)把政府反應(yīng)上來(lái)的問(wèn)題通過(guò)網(wǎng)絡(luò)，電視等渠道向公眾反饋，以此加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)管，解決礦難頻發(fā)的問(wèn)題。

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