［美］蘇黛瑞 周鳳華（譯）

（加州大學 埃爾文分校，美國；華中師范大學 公共管理學院，湖北 武漢430079）

政治科學中近來比較社會政策方面的研究主要關注不同國家類型（有時也關注不同地理區(qū)域）的宏觀差異，既闡述使“福利體制”①在不同地區(qū)有所不同的因素，也描述由這些因素而引起的福利體制的多樣性。通常，“社會福利”或者“社會保護”被籠統(tǒng)地視為一種待遇，并不詳細區(qū)分通常要求受益人出資的失業(yè)保險和養(yǎng)老金、醫(yī)療和教育補助，以及各種非出資性的社會救助。本文提出一種探索性的分類（heuristic typology），它包含三個典型的理想型，或稱三種模式，每一種模式都基于各自的觀念認識而形成。本文的目的是闡明觀念認識對福利的影響，而不是政治或經(jīng)濟方面的因素如何形塑福利。每種模式都圍繞其自身的邏輯（rationale）而形成，以其福利項目服務于不同的對象，采用不同的方式或策略，致力于各自不同的目標。本文將主要討論針對貧困人口的社會救助，而不是更廣義上的福利。

我將證明，這三種模式都受到特定時間點上國家精英和普通民眾評價性思潮（stream of thinking）的影響；每一種模式也都必須解決福利政策總是會面臨的問題。在特定的國家內(nèi)，人們的文化信念、歷史經(jīng)驗和國家-社會關系的遺產(chǎn)無疑也發(fā)揮著作用；國際通行的規(guī)范也可能有一定的影響。特定國家在某一時間節(jié)點上可能比在其他節(jié)點上更多地表現(xiàn)出某一模式的特點；在同一時間，全球不同的社群也呈現(xiàn)出不同的福利模式。這些時間和地域上的差異似乎表明，在某個民族靜態(tài)的文化或者不變的全球流行觀念之外，還有別的東西在起作用。我并不打算探討使全球福利項目及其遞送呈現(xiàn)不同風格的思想觀念那些更深遠的歷史基礎，我的目的是系統(tǒng)化地討論、區(qū)分，并且提出不同風格的福利觀念之所以存在差異的直接根源。

我首先會簡要回顧學術研究中對福利政策的分類，接下來說明這三個模式，概述它們各自的邏輯或動機，各自意欲服務（或者某些情況下是隱藏的甚至默而不宣）的最終受益人；各自采用的策略類型及其目標。我也堅信，這些模式的上述每個要素都受到觀念因素的影響，比如國家與其民眾對彼此的看法和期望，一國當時被認為合適的政府與市場各自的職責。在此基礎上，我會用全球眾多國家和地區(qū)的案例來揭示他們對待窮人的諸多不同立場和方法。這些案例凸顯出一個事實：政體類型相同的國家，或者表面上追求相似貿(mào)易和發(fā)展路徑的國家，對福利對象仍然可能采取大相徑庭的立場；盡管世界潮流浩浩蕩蕩，各國在紛紛強調(diào)社會保護的同時，仍然可能表現(xiàn)出一系列不同的政策設計和意圖。

一、文獻回顧

政治科學中比較社會政策研究的一個主要范疇是關注國家政體類型②和制度對該國所提供的福利種類的影響③。與此相關，政體變遷，尤其是民主化和民主轉(zhuǎn)型，通常被認為會誘使政客們對選民訴求做出新的回應④。

事實上，學者們一直選擇民主政體作為福利研究的背景，一系列關于福利的假定都是以此為基礎的。社會保護的開支水平與特定的執(zhí)政黨相聯(lián)系（也就是說，左翼工人黨提供更多開支，而右翼黨派主政則提供得較少）。學者們顯示，黨派內(nèi)部的競爭和民眾通過社會運動、利益集團施壓，以及選舉等表達出來的需求促成了這些結果⑤。分析民主國家福利提供的學者也認為，福利政策是政治聯(lián)盟機制，或者是選民內(nèi)部某個“核心群體”偏好的函數(shù)⑥。

因此，考察民主國家社會保護的研究者假定，政客們?nèi)康年P切就是研究者們所謂的“選舉要務”；政府提供援助是政客們受“選舉要務”的驅(qū)動。這些研究強調(diào)與選舉要務相關的動機。這意味著，對絕大多數(shù)研究者來說，理解福利或民主國家的任何政策，就是搞清楚政治候選人為贏得選票如何行動。相應的，這些研究者認為，試圖獲得職位的人需要通過取悅特定的社會階層來形成聯(lián)盟；研究者也考察各黨派提出的用來引導選民做出選擇的政策平臺；他們還分析了領袖（和未來的領袖）討好受政策影響集體，比如工會或工人運動，企業(yè)聯(lián)合會或其他相關利益集團的方式⑦。

社會政策研究的另一個取向是考察更多地受經(jīng)濟驅(qū)動的變量對福利體系和福利計劃的影響。在這些研究中，核心的一種解釋是發(fā)展水平／階段／模式影響著對福利體系的設計和構想⑧。有時候，國際化也被認為是影響福利供給的另一個因素是。因為國際化要求技術上訓練有素的工人，加劇了國家間競爭，促進了外國投資。在絕大多數(shù)案例中，經(jīng)濟發(fā)展和全球化這兩股力量都會導致就業(yè)機會減少或社會支出縮減，或者兩者兼而有之⑨。與經(jīng)濟制度類型有關的另一個分析框架是艾斯平-安德森的“福利資本主義的三個世界”，主要是基于對西歐社會的考察。然而這項研究并沒有特別追問資本主義制度本身具體以何種方式促成了西歐各國福利制度之間的差異⑩。

還有另外一種更宏觀的方法，考察地理上相對集中的若干國家，以找出不同地理區(qū)域在福利供給上的差異，例如東亞福利模式或者南歐、拉美和后共產(chǎn)主義東歐國家的福利政策風格。比如，研究地理模式的學者們斷言，東亞的統(tǒng)治者提供社會援助通常是出于“生產(chǎn)主義”的偏好。也就是說，東亞的領袖們用福利作為刺激經(jīng)濟增長的工具，比如通過支持人力資本開發(fā)，資助或補貼教育或醫(yī)療保健。

在這一研究流派，Haggard和Kaufman強調(diào)了區(qū)分東歐、拉美和東亞各國的一系列因素，包括歷史遺產(chǎn)、民主化、“分配聯(lián)盟”的需求和力量、國家的財政能力，政治制度與政體類型，國際競爭與產(chǎn)業(yè)重構，競爭性統(tǒng)治聯(lián)盟的權力，以及期望和意識形態(tài)的趨勢等。然而，他們是以地理區(qū)域而不是以深入分析為原則來組織材料，因此他們提出的模式未能將上述眾多因素整合為緊密而清晰的福利范式。

其他的研究主張，福利的差異性源于社會結構因素，尤其是一個社會的人口狀況，或者是該社會長期存在的不平等；有人關注政策精英在回應其所處社會的勞動力市場特征時對特定福利項目的選擇，或者是反過來討論不同的福利項目如何影響勞動力市場。也有研究關注特定政策領域內(nèi)福利方案與規(guī)范之間的差異。還有其他分析家并不太關注福利政策的總體模式，而是關注特定的政策設計和福利項目，以及由此帶來的福利分配結 果。

另外一類研究考察政治和行政分權化政策已經(jīng)讓設定福利項目的職責轉(zhuǎn)到較低層級政府的社會。這類福利研究討論當福利責任由地方政治家承擔，而地區(qū)之間原本就存在不平等，或由此而帶來新的不平等時，國家內(nèi)部各地區(qū)之間的“發(fā)展分歧”。當中央政府放棄自己在福利領域的所有管理職責時，中央邊陲關系的變動也可能導致地區(qū)之間的 福 利 差 異。

下文將提出一種不同于以上范式中區(qū)分出來的各種模式的新框架。這一框架意圖用觀念性原因來解釋社會政策的創(chuàng)立和定型，而并不考慮政體類型、地理區(qū)域、經(jīng)濟發(fā)展水平、人口構成或社會結構、外部影響、經(jīng)濟制度、管理水平、政策類型或政策結果。

為了使這一框架更具普適性，我提出的這三種模式既不考慮地理空間或國家政體類型上的差異，也不強調(diào)福利領受群體之間的差別。與此相反，它直接關注支撐福利活動的更精神層面的因素，也就是，不同地方提供援助背后的價值觀和理由，以及從政策供給中獲益（或意圖使其獲益）的行動者的類型。

二、救濟模式及其目標

有三個大的邏輯支持這三種不同的救濟模式或救濟風格。盡管有可能這三種邏輯在某些情況下各自單獨起作用，但在特定情況下，也可能是多種邏輯在發(fā)揮作用。

福利項目面臨的三個核心議題和問題

在考察這三個模式之前，我首先列出所有福利項目都必須解決的核心問題，因為各模式在運行中對有關福利如何付費、如何對待窮人、如何選擇和對待受益人等核心問題的選擇各具特色。這些核心問題是，首先，福利資金的撥付是否應該設定條件（比如，該項資金只要是用于人類發(fā)展就可以，還是只有努力工作的人才能獲得資助）；與此相關，是普惠地提供援助，還是根據(jù)某些標準只“瞄定”某些人，也就是條件性與普惠性的問題。

其次，是否需要區(qū)分體格健全的人和不健全的人，也就是是否值得救助的問題。體格健全而嗑藥、酗酒的人通常被認為不值得救助，而長期病患、殘障、智力缺陷者、孤兒、寡婦、老年人則通常被認為值得救助。第三個問題是恰當?shù)馁Y金來源，也就是援助的資金應該來自私人組織還是公共部門。私人來源比如雇主或公司、家庭成員或志愿組織、慈善基金；而公共來源則由國家來承擔。

（一）三個模式的邏輯

如何應對上述三個核心問題受三種福利模式及其背后邏輯的影響。我將這三種模式稱為基于權利的援助、回應性的援助和改造／清理的援助。

第一種基于權利的邏輯假定，所有的人都享有對生存、生活、社會保護和安全的權利，并意圖努力實現(xiàn)這些權利。當實施這種模式的時候，平等、公平和正義等價值也被重視。依據(jù)這些觀念制定的政策以人為目標；也就是政策維持人的生存為最終目標，人的生存本身就是目的，而并非實現(xiàn)其他目的的手段。

第二種回應的邏輯體現(xiàn)在那些因回應民眾聲音而實施的援助項目。設計這類項目是為了應對民眾表達的不滿（或出于恐懼），應對不滿的公民已經(jīng)（或覺得可能會）提出的需求。換言之，這一模式既可能是回應性的，也可能是阻遏性的或預防性的。民眾的聲音可能不僅僅通過民主國家的選票表達出來，也可能通過叛亂者和示威者表現(xiàn)出來，特別是（但不限于）有組織的叛亂者和示威者。領袖們認識到國內(nèi)秩序混亂或者其權力地位不保（在民主國家表現(xiàn)為贏得或保住其想要的職位），這足以讓他們采用福利手段對情況予以矯正，以緩解社會張力，滿足公民需求，實現(xiàn)其愿望，或者安撫對現(xiàn)狀不滿的民眾。在這種情況下，福利方案的設計是為了政治家的利益而準備和提出的。

Piven和Cloward在闡述這種模式時指出，即使是在美國這樣的民主國家，在上世紀三十年代的大蕭條中，在社會動蕩一旦平息的幾個關口，對窮人的援助也顯著減少。因此，在研究三十年代中期的福利時，他們指出，“隨著社會恢復穩(wěn)定，這些數(shù)以百萬計的長期受苦的人政治影響力減少了”。這是政治家自身利益拉動社會援助的充分證據(jù)。

第三種動機是將窮人（或者他們令人不悅的特征）從公共領域中清理出去的欲望，因為公共領袖以及大眾認為他們的某些特征令人不愉快，或者與該社會及其目標不相適應。從積極的觀點看，主要目標可能是改造或重塑窮人，將他們整合到適當?shù)娜巳褐?，或者讓他們能更好地在國家中找到自己的位置，為國家作貢獻。從這一樂觀的角度，接受社會援助的人可能得到教導或培養(yǎng)，以期得到他們的合作。他們不是像第二個模式中那樣，僅僅是被安撫和令其保持安靜。我將這稱為改造／清理模式。

然而，這種改造的事業(yè)也可能是源于負面的觀點，相應的帶有負面的色彩，比如管制、約束、壓迫和監(jiān)視窮人，把他們從其他居民中排斥出去。在這些與排斥窮人相聯(lián)系的案例中，福利政策和福利項目背后的潛臺詞是改進整個國家。因此，它要增進的是整個集體的利益。然而，這一整體思路背后隱含的家長式目的，不論它本質(zhì)上是出于善心、抑或是為了打擊或虐待窮人，常常被發(fā)現(xiàn)給窮人更多的是責難而不是照顧。

這三種救助模式都由各自不同的方法或策略。在看重個人的救助中，提供的福利項目可能是慈善或者應得權利（entitlements），盡管這兩個概念有時候被認為相互矛盾（即便提供慈善是出于“個人應該為生活而接受援助”這一認識，慈善仍然讓受助人低人一等，而且救濟并不穩(wěn)定。而應得權利則可能給予受助人某種程度的尊嚴，是普遍地授予所有合格的對象，而且是制度化的）。

當救助的目的是為政客提供收益和好處，就像回應性救助那樣，提供補償或支付福利通常會有時間和條件限制?；蛘?，政客也可能僅僅挑選領頭的抗議者給予福利，以平息民眾的要求。當救助的主要愿望是提升或改進國家時，則傾向于積極、善意地對待受助人，比如，為了國家的整體利益，或者為了矯正他們，給受助人提供教育和衛(wèi)生投入，以形成人力資本或提高他們的生產(chǎn)力。與此相反，當提升國家的愿望與普遍的對窮人的負面觀念同時存在時-這種觀念認為，不論是缺乏教育、技能，或是身體虛弱，還是長相難看的窮人，都絕無能力為更大的社區(qū)作貢獻-為了保持大集體的純粹性或達到正常水平，重塑窮人的可能性就大大小于將這些人簡單地從公眾眼中清理出去的可能性，不管是通過嚴格的管制或純粹的壓迫。

這三大類國家（和政治領袖）的理想型目標讓這三個模式各具特色，每種目標都含有支持政體和／或政治領袖在國內(nèi)或／或國外合法性的意圖。這些意圖分別是達到普世公認的、人的權利和應得待遇的標準；實現(xiàn)或維持社會和諧、國內(nèi)秩序和穩(wěn)定；實現(xiàn)國家發(fā)展、經(jīng)濟增長、進步和現(xiàn)代化。這些目標影響著對待貧困公民的方式。

表一 福利供給的三個典型理想型

（二）思想觀念的影響

有兩種明顯的思想觀念／心態(tài)／評價的影響使上述三種模式各具特點。這些思想觀念作用于每個模式，塑造著它們的內(nèi)容、形式和發(fā)展方向。第一種是國家和貧困公民對彼此的看法和期待；另一種是社會對政府（或國家）與市場的態(tài)度，以及人們希望這兩種力量在人們生活中扮演的角色。這些看法和態(tài)度確實有其歷史淵源和意蘊，并不是作為一塊白板出現(xiàn)的。但是我著重強，這些概念范疇讓分析家得以解釋政策，解釋它們帶來的各方互動、引發(fā)的反應，以及它們在特定時間點出現(xiàn)而引發(fā)的服從行為。我認為，這些思想觀念影響是國家和社會雙方福利行為根源的關鍵組成部分，它們解釋著伴隨及驅(qū)動雙方福利行為的態(tài)度和要求。

國家和社會對窮人的不同看法，以及窮人對國家的不同期望對特定國家、特定時間所設計的福利項目類型有重要的影響。有一種看法和期望 是，窮人引人恐懼和過失歸因。在這種印象中，窮人是一種威脅或者危險；他們是寄生蟲，招人厭惡、他們是失敗者、懶蟲、騙子手、落后，道德墮落或者有社會越軌行為，不負責任。這種負面印象會影響官員們給予窮人的待遇。當類似的看法盛行時，壓制、改造或者重塑窮人的政治政策就會占主導地位，以增進整個社會的利益。也就是，當流行這種看法和期望時，國家最有可能采用上述改造／清理模式當中消極的一面來對待窮人。窮人被認為有過錯、危害社會，是自己導致了自身的不幸境況。

但這些不幸的人也可能被視為他們自身無法控制的外力和事件的受害者；這種觀點可能與基于權利的福利模式相聯(lián)系，或者是與改造范式的積極面相協(xié)調(diào)。在這些情況下，要么采用的福利項目是基于個人有權獲得社會保護和保障這一認識，要么致力于改善這些無辜者境況的政策占主導地位。

換一個角度，窮人對國家的期望是另一種觀念。當思想氛圍-通常歸功于歷史遺產(chǎn)-是窮人期望國家有義務照顧他們的需求；在此基礎上，窮人們還能團結起來，通過提出請求、參與抗議、或者給承諾提供援助的候選人投票等方式發(fā)出他們的聲音，他們就可能誘使國家以補償和福利支付做出回應。也就是，他們可能用被按照回應模式來對待。不管是窮人或社會批評家和改革者譴責政府沒有照顧有需要的人，還是官員和保守的右翼評論家指責窮人是自己窘境的始作俑者，這些精神面貌、看法和期望都在調(diào)節(jié)著福利項目。

民眾當中盛行的對國家和市場恰當職責的看法也可能影響這些觀念和期待，或者與這些觀點或期待相互交織、互為構成。比如，在工作倫理和市場規(guī)律廣泛受歡迎的地方，自立和個人責任在該文化的社會標準中就會占據(jù)重要位置。在這種情況下，福利較少可能是基于個人權利，而更可能是對底層聲音的回應或者是努力改造或清理受助人的結果。而且，很顯然，民眾是認為國家應該照顧那些不幸的人，還是對國家“干涉”私人和家庭事務持懷疑態(tài)度，這些精神風貌和觀念也會約束一國社會保護的形式。

我將證明，這些想法、假定、觀點和價值觀設定了社會保護項目的基礎色調(diào)、方向和活力。甚至可能，其他學者所指出的諸多因素（歷史遺產(chǎn)與經(jīng)驗、國家的制度能力和憲法、財政能力和經(jīng)濟挑戰(zhàn)，潛在選民的影響等等）都不是在真空中起作用，而是受到人們之間流行的這些思想觀念和感性認識的制約。為了說明這些觀點，接下來我將列舉影響諸多國家和地區(qū)的福利項目、政策和態(tài)度的那些態(tài)度和認知因素。

三、案例分析

在此我提出一些簡短的現(xiàn)實中的例子來說明這三種模式或模型，這些例子志在使我上面抽象地討論的地區(qū)和國家的福利策略、目標、態(tài)度和思想變得血肉豐滿。這些例子有助于闡明特定國家在特定時間點上，與三種救濟根源（權利觀念、聲音回應、改造／清理）之一最相吻合的觀念性和規(guī)范性原因。我也會解釋這三種不同的立場如何影響對福利項目必須面對的三個大抉擇。這三個抉擇是，福利項目是附條件的還是普惠的，是否區(qū)分值得救助，籌資是依靠自私人還是公共來源。我的材料主要來自研究二十世紀早期中國、印度、拉丁美洲、東歐、韓國、日本、非洲、西歐，以及美國的文獻。

根據(jù)Janet Chen，“中華民國”時期（1927-1949）很多人，包括政治家都視窮人為討厭的人、懶惰的寄生蟲、行為出軌，他們應該自立。領袖們不具備個人有權從國家獲得保護的觀念。相反，他們認為允許這些不適應社會的人給大眾丟臉可能有害于國家。只有讓這些人通過某種方式，比如強制拘留和勞動，得以改造，正在追求進入摩登社會的市政當局才可能容許他們存身。

在這一案例中，實施的是改造／清理范式。窮人通常被逐出城市或丟進救濟院?？梢酝茰y，如果窮人不能被改造，將不會被視為是公民之一員。在這里，如果提供任何福利的話，是不會給予“不值得”的人的。然而，這些人有時候也確實得到過一些慈善救濟，可能是因為提供救濟的私人社團認為，及時窮人也應該擁有富人所擁有的某些權利。公共福利作為一個概念尚未起到任何重要作用，而在救濟院中生活的“特權”確實是以工作為條件的。

在Harriss-White對“窮人當中最窮的人”的描述中，這些人是意外事故、成癮、天災或健康變故，以及債臺高筑的余波的受害者，他們被充滿敵意的社會拋棄，與社會疏離。Harriss-White解釋說，他們“（資產(chǎn)上）一無所有，（政治和社會地位上）一文不值，（實現(xiàn)個人能力上）一無所能的人。

她繼續(xù)爭辯說，“窮人是生活在社會邊緣的一類人，但社會顯然希望除掉這一類人”。在論及印度和秘魯這些可憐人的命運時，她指出，確實有一些運動試圖矯正這些人或給他們賦權，但在人們認為可以犧牲的地方，也確實存在對這些人權利的剝奪。她描述了跳蚤叢生的倉庫，這些早已慘不堪言的窮人被丟進去棲身。顯然這些人是要作為不值得救助的人被簡單地清理掉，救助的條件和資金來源問題無從談起。

另一項對印度的研究一直追溯到二十世紀上半葉。在研究中，Gooptu將對窮人的排斥與英國人對他們的一種看法聯(lián)系起來-窮人不穩(wěn)定、多變、四處飄蕩、而且危險。在英國殖民者的印象中，所有這些因素都讓窮人陷入道德敗壞、社會失范的境地；在統(tǒng)治者的想象中，這些特點有可能使窮人醞釀政治騷亂。在同一時期的中國，情況也與此十分相似。窮人的這一形象使改造或拋棄他們似乎很有道理；究竟是改造還是拋棄則取決于救助是否附條件和是否區(qū)分值得的對象這兩個問題。在中國民國，此種窮人管理風格背后的推力是這樣一種觀念：掙扎在窮困中的人是不值得救助的廢物，是整個社會進步的絆腳石。

然而近年來印度的某些地區(qū)，以及世界上其他很多地方，包括印度尼西亞、墨西哥、巴西、南非，都已經(jīng)啟動了直接給窮人支付現(xiàn)金的援助項目。Hanlon及其同事認為這種贈款是全球人權宣言之后新時代的產(chǎn)物，而不是國內(nèi)政策設計的結果。聯(lián)合國1948年通過的人權宣言引入了人民有權免于貧困的理念，而在“全球南方”這一理念似乎在1990年代晚期已經(jīng)出現(xiàn)了。鑒于全球很多地區(qū)已經(jīng)吸納了這一方法，很難將它與國家特定的傾向聯(lián)系起來。但有可能，所有這些國家都以一定形式接受這一點-不論其是否工作，是否“值得”，或如何花掉這筆現(xiàn)金，人們都有得到國家支持而生存的權利。

印度的某些邦發(fā)起了現(xiàn)金補貼計劃，僅僅針對通常被認為“值得的窮人”，比如兒童、殘疾人和老年人。此外，1995年中央政府還在全國范圍內(nèi)引入了一個名為“國民社會援助”的項目，當戶主身故或殘疾、婦女生育期間（生育期婦女是另一類“值得的”對象），貧困家庭都可以得到援助。這些支出分別劃入國民養(yǎng)老金、家庭福利和生育補貼的范疇。但論述過這一制度的福利學者Townsend指出，盡管這一舉措背后的理念和意圖很好，但阻礙這一制度真正服務于窮人，尤其是不能受雇傭的窮人的主要障礙在于，政府投入不足。因為政府僅僅收取國民生產(chǎn)總值的8-9%作為稅收。從國際比較來看，這一比例尤其的低，因為所有低收入國家在1990到2001年間的平均數(shù)是14%。

研究拉美福利的學者Segura-Ubiergo從根本上削弱了主張經(jīng)濟發(fā)展政策或政體類型與福利模式之間存在單一因果關系的理論。這類理論家總結西歐先進的工業(yè)化民主國家的經(jīng)驗，用民主政體的類型和特定的貿(mào)易傾向來解釋福利。西歐國家的共同經(jīng)驗是，民主制度伴隨著高水平的經(jīng)濟增長和發(fā)展，工業(yè)化和經(jīng)濟開放（因而進口國外產(chǎn)品的門檻很低）十分普遍，工人階級群體和政黨的壓力使得從進口中受損的人能夠得到補償。

但是Segura-Ubiergo通過對1980年代阿根廷、巴西、烏拉圭和智利的考察發(fā)現(xiàn)正好相反，不是開放，而是國內(nèi)保護主義推動的進口替代項目與勞工救助攜手并進。除此之外，1964-1984年的巴西、1973-1984年的烏拉圭和1973-1984年的智利都不是民主政體，而阿根廷在此期間的很多年份（1966-1972，1976-1982）都是獨裁專制政體。因此，既然這些國家不同于西歐國家，在討論的時期內(nèi)沒有一個是持續(xù)的民主政體，似乎我們獲得了一種不同的視角，可借此觀察這類不同的國家給予不幸者的待遇。

Segura-Ubiergo也細分了“福利”概念，發(fā)現(xiàn)在這些地方（針對養(yǎng)老和失業(yè)的）社會保險所回應的動力不同于引起醫(yī)療和教育投入的動力。既然民主制或貿(mào)易政策都不能解釋拉丁美洲的社會保護，有可能在這些國家，與社會保護的觀念以及拉美天主教國家普遍的家長式領導聯(lián)系在一起的，是公平、正義的原則，以及當?shù)厣鐓^(qū)對國家責任的看法（可能是改造模式的一個變化版本，受對國家和市場職責的態(tài)度的影響）。這種對國家責任的看法與西歐的聲音回音模式有所區(qū)別。試圖改造窮人并使其融入社會似乎是這一模式的特征。

然而，Segura-Ubiergo也觀察到，1980年代晚期的貿(mào)易自由化廢除了以前的保護主義。隨著市場變得開放，很多以前慣常提供福利的大公司開始改變立場，將工人推向福利欠缺的非正式部門，盡管這時候所有這些國家都已經(jīng)是民主國家。因此，與經(jīng)濟開放時期為了回應民眾聲音而擴張福利的西歐國家不同，拉丁美洲的社會福利在這種情況下下降了，提示福利與貿(mào)易和政體類型之間的標準關系可能并不具有普遍性。

然而在過去幾十年，很多拉美國家已經(jīng)啟動了附條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（CCT）項目，超過1億拉美貧民已經(jīng)從中受益。這些項目的原型起始于1997年的墨西哥，再一次讓家長式管理和條件性與福利供給相互競爭。如果母親送子女上學、喂養(yǎng)得當，定期帶他們?nèi)フ裔t(yī)生體檢，家庭就可以定期地得到現(xiàn)金。智利、薩爾瓦多、哥斯達尼加等其他拉丁美洲國家現(xiàn)在也采用了類似的項目。盡管在某些地方，比如世界銀行和中美洲開發(fā)銀行，這種創(chuàng)新符合基于權利的救助模式，但在這三個國家，福利關照與權利之間的聯(lián)系似乎比較弱，弱于改造模式下福利與集權的家長作風的傾向之間的聯(lián)系。

正如Franzoni和Voorend指出的，至少在他們論及的國家中，這些項目“自上而下的政策過程都受精英與技術專家之間政治聯(lián)盟的主導”，他們清楚地指出，社會要求或者“民眾聲音”并不是福利項目的觸發(fā)器，他們寫道，“社會聯(lián)盟至今在整個圖景中還并不重要”。類似地，他們還補充說，“CCT項目的制定更多的是貧困專家的事情，而不是草根組織或者窮人自己的事情?！?/p>

繼續(xù)看后共產(chǎn)主義東歐國家的例子。正如Haggard和Kaufman在《發(fā)展、民主和福利國家：拉美、東亞和東歐》一書中強調(diào)的，公民們在社會主義統(tǒng)治下長久以來抱有的應得權利的思想遺產(chǎn)正是這些國家所采用的福利形式的一個突出原因-過去的記憶刺激了今天的期待。當然，作者們也論述了1990年后民主統(tǒng)治的鞏固和其他諸多因素的影響。

但是考慮到這三個地區(qū)在社會保護風格上的差異，Haggard和Kaufman發(fā)現(xiàn)，雖然每個地區(qū)到1990年代都已經(jīng)實行了民主制，但在四十多年的社會主義統(tǒng)治之后，東歐的公民似乎已經(jīng)期望政府大包大攬。這一期望正是塑造該地區(qū)后共產(chǎn)主義福利體系的最大影響因素。他們在書中這樣表述：“在東歐，公眾期望政府繼續(xù)提供多種普惠的保護，低成本甚至零成本……公共部門繼續(xù)在社會保險和服務的籌資和提供上扮演主要角色。”因此，1990年代之后，普惠型福利和政府出資在這一地區(qū)仍然風行。因此即使民眾偶爾發(fā)出聲音，也是出于對政府的期望，而并不簡單地是因為民主化。

另一方面，韓國和日本政府則更多地依靠私人而非公共籌資發(fā)展社會保護。因此他們對資金來源問題的反應不同于東歐或西歐，即使在某些時點上，韓國的政治體制和智利、烏拉圭和秘魯?shù)囊粯邮峭嘟y(tǒng)治，也和西歐一樣實行開放經(jīng)濟。除此之外，韓國和日本盡管在社會政策上采取了相似的路徑，但在這些年間采用的政體類型卻并不相同。

在韓國，志愿組織和企業(yè)被賦予提供社會保護的責任。事實上，在日韓兩國，社會安全網(wǎng)都更多的是雇主而非國家的責任。正如Kim等人辯稱的，“在韓國歷史上絕大多數(shù)時間，家庭支持和職業(yè)福利彌補了國家福利的欠缺”。最低標準的生活也未被視為是個人的基本權利，促進經(jīng)濟發(fā)展的國家目標超越了所有其他的考量。

即使在1987年國家向民主制轉(zhuǎn)型后，韓國仍然繼續(xù)依靠志愿團體和公司提供大部分資金和社會福利。盡管1999年創(chuàng)立了基于權利的援助項目，對福利的公共投入也翻倍了，但覆蓋面仍然有限，得到救助的窮人只占有資格受助者的三分之一。

日本也和韓國一樣，只救助“值得的”窮人的觀念占主導地位，救助對象仍須滿足一定的條件，因為肢體格健全的人一直未被給予福利。正如Kasza解釋的，官方更多地強調(diào)的一直是通過對公司的激勵體系幫助人們保住工作。這一立場也與失業(yè)者應該為自己的境況負責的思想一致。歷史上，家庭支持減輕了對政府幫助窮人的需求。在Schoppa的提法中，日本政府構建了一種幫助弱勢人群生存的“護航資本主義”的模式，企業(yè)被責成照顧自己的雇員而且限制裁員，同時政府通過給企業(yè)補貼和支持生產(chǎn)的政策來幫助企業(yè)維持經(jīng)營。

在日韓這兩個東亞國家，為國家利益而追求高增長的目標意味著促進生產(chǎn)（生產(chǎn)主義）的公共政策是社會保護的特征，而不是權利觀念或?qū)γ癖娐曇舻幕貞?。這一分析與 Haggard和Kaufman的觀點一致--盡管東亞國家提供的社會保險水平較低，但有些國家，尤其是韓國和日本，確實對教育投入很多，以此提升那些因缺乏培訓而致貧的窮人的知識和技能。因此這些政府出資的福利目的是改造和提升那些不幸者，以便他們能夠參與到國家發(fā)展的宏圖中，也就是與改造／重塑模式的積極方面一致。

非洲大陸的國家眾多，其歷史淵源各不相同，對待窮人的文化傳統(tǒng)和規(guī)范異彩紛呈，因此很難做出歸納總結。但是2006年的一次非洲聯(lián)盟會議確實提出了《利文斯頓行動呼吁》。該呼吁決定，非洲大陸上的每個國家都應該建立起社會轉(zhuǎn)移項目，內(nèi)容應該包括社會養(yǎng)老金和對脆弱兒童、老年人和殘障人士的社會轉(zhuǎn)移支付，也就是針對那些“值得的人”。然而即使這一非常有限的呼吁也并沒有實現(xiàn)。比如，直到21世紀早期，盡管家計審查的現(xiàn)金福利正在向博茨瓦納和莫桑比克延伸，但Townsend報道說，只有贊比亞真正在提供現(xiàn)金轉(zhuǎn)移項目，而且僅僅提供給該項目包括的最窮的十分之一家庭。

盡管南非已經(jīng)開始了建立全面社會保障體系的努力，但直到二十一世紀第一個十年末尾，社會福利仍然局限于“值得的人”，也就是老人、兒童和殘疾人。此外，Hanlon及其合作者也已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，在較窮的國家，“富人和有權勢的人總是主張窮人至少要部分地為自己的貧困負責，因而不值得支持”。只要這種情緒蔓延，非洲很多國家提供的CCT項目將仍然只會惠及他們所稱的“值得幫助的窮人”。

正如Garrett等人舉出的，在西歐很多的先進工業(yè)民主國家，民主政體似乎確保了一點：只要偏左翼的政府上臺，民眾的聲音足以促使政治家做出回應，提供慷慨的福利項目。這種聲音通常是以選票，有時也以工人和工會的罷工、抗議表達出來。因此，民眾的需求被認為值得政府做出回應。

然而在同樣是“先進的工業(yè)民主國家”的美國，在這個選票以相近的方式給福利分配提供動機的國度，情況卻有所不同。正如許多學者已經(jīng)斷言和證明的那樣，美國的社會保護和保障的權利觀并未像西歐很多國家發(fā)生的那樣影響到投票。比如Piven和Cloward在分析二十世紀中期的時候?qū)懙?，“（歷史地看）美國工人階級組織脆弱，選民代表機構有缺陷，國家結構也使得公眾利益難以轉(zhuǎn)變?yōu)楣舱摺?，這使得不滿的民眾更經(jīng)常地轉(zhuǎn)向抗議活動而不是投票，而且抗議活動在美國受到的關注也比在西歐的少。

或許這兩位作者更有意義的觀點是，“大多數(shù)的美國人……鄙視（福利制度）”，譴責福利機構是在“縱容騙子和偷奸耍滑的人”。在這一立場背后，是Piven和Cloward所說的公眾普遍的“對政府干預經(jīng)濟的保留態(tài)度”和“市場觀念”-相信市場力量的作用能夠自動地回報那些值得的人，淘汰技能不足和德行有虧的人。因此，二戰(zhàn)以后，尤其是1996年的“困難家庭臨時援助項目”廢止了原先的“失依兒童家庭援助項目”后，原來更慷慨的原則被改變了，對體格健全而找不到工作者的支持從美國的社會保護中消失了。

美國“社會救助的根源”是什么呢？Soss，F(xiàn)ording和Schram的新書《約束窮人》讓我們接近這個問題的答案。書中宣稱，美國的福利領受人“不是被視為權利的享有者，而是指導和監(jiān)督的對象”。這一觀點與 Wilson以及法國社會科學家Castel的看法一致，后者認為，“美國未能重視窮人的社會權利”。因此這些學者并不認為實現(xiàn)權利是美國社會救助的基礎；相反，Soss和他的合作者暗示，美國社會救助的國家目標遠非實現(xiàn)權利。他們寫道，美國人普遍認為“需要修正窮人的行為以滿足公眾期望”，而改革者也“將社會秩序放到社會正義和公民順從之上”。顯然，清理／改造模式，尤其是其消極的一面在這里更適用。

書中提到的新保守主義者和激進保守主義者的“強大聯(lián)盟”也支持我的觀點。這一聯(lián)盟“推動的議程以秩序、約束、個人責任和有道德的國家為基礎”。在他們的描述中，克林頓總統(tǒng)批準的《困難家庭臨時救助法案》要求領受救濟者必須工作，設定了領取資格的時限，規(guī)定了對違反法案者的懲罰，這些都是為了吸引憎惡福利的選民的選票，而不是那些可能領取福利者的選票。Townsend認為這種對救助憎惡是因為福利批評者認為，福利項目必須于與“美國的工作價值觀和個人責任”一致。這一觀點將窮人生活困窘的責任歸到他們自己個人身上，十分符合我在前面論及思想觀念影響時引述過的，支持由市場提供福利和窮人自己應該為其窘境負責的觀點。

在此我還想補充Wilson的類似觀點，他認為美國的社會保護體系是在“對貧困和福利的本質(zhì)及原因的基本信念體系”上生長出來的，這一體系“主要從個人角度來界定貧困和福利的經(jīng)濟、社會后果”。用他的話說，這一體系“從個人角度解釋貧困”，比如“個人努力或能力不夠、道德敗壞或工作技能低劣”，而歐洲人則本能地將結構性的、或者政府性的原因作為出現(xiàn)窮人的推手。為支持這一觀點，Wilson提到了1990年歐洲的一項調(diào)查。在這一調(diào)查中，三分之二的受訪者將貧困追溯到社會不公、不幸或現(xiàn)代性的某些方面。凝聚在這兩個地區(qū)相反的社會保護理念基礎上的這種差異，削弱了政體類型影響福利策略的理論。

四、結論

本文認為，可以從觀點、看法和道德論證這樣一種角度來給福利歸類，將其歸為三種模式或者三個理想型：基于權利觀念的福利體系；因回應聲音而產(chǎn)生的福利項目；以及為了將某些令人不快的人或者不合適的行為從公共領域中清理出去而對他們加以排斥、改造或重塑的福利政策。

每一種模式都有特定的提供或拒絕提供福利的策略，或者說，補償或懲罰受益人或?qū)ο蟮牟呗裕辉谒懈＠椖慷急仨毭鎸Φ娜齻€大問題上，每個模式都在如何應對和選擇上有自己的回答。這三個問題是福利是附條件的還是普惠的，是否區(qū)分救助對象值不值得，以及籌資應該是（國家）公共來源，還是（家庭、非政府組織、慈善基金會或志愿組織等）私人來源。我提出，這些讓各個模型和決定各具特征的思想觀念因素，與國家和社會對彼此的看法和期待有關，與一國社會上盛行的對國家和市場的態(tài)度有關，而不是來自政體類型或貿(mào)易和發(fā)展模式。

注釋

①Jacob S．Hacker．The Divided Welfare State：The Battle over Public and Private Social Benefits in the United States．NY：Cambridge University Press，2002．11-12．

②“政體類型”的概念由Juan Linz and Alfred Stephan（Problems of Democratic Transition and Consolidation．Johns Hopkins，1996．38-55）提出，主要的類型是極權型、極權型、威權型、民主型和蘇丹型五大類。

③直到相當晚近，西歐民主政體的福利研究仍然是這類研究的主要內(nèi)容。Isabela Mares and Matthew E．Carnes．“Social Policy in Developing Countries．”Annual Review of Political Science 12（2009）：96．認為，強調(diào)民主國家和威權國家兩個極端漏掉了這兩個典型類型中間的許多變化。

④Francis G．Castles．“Welfare state development in Southern Europe．”West European Politics 18．2 （1995）：291-313．討論了民主轉(zhuǎn)型對福利的影響；Ito Peng and Joseph Wong（“Institutions and Institutional Purpose：Continuity and Change in East Asian Social Policy．”Politics ＆Society 36．1（2008）：61-88）發(fā)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)型導致新的需求和新的福利分配形式；Ho Keun Song（“The Birth of a Welfare State in Korea：The Unfinished Symphony of Democratization and Globalization．”Journal of East Asian Studies 3．3（2003）：406）解釋到，民主化放開了政治渠道，追求福利的人由此可以讓自己的聲音被聽到。

⑤James M．Snyder，Jr．a(chǎn)nd Irene Yackovlev．“Political and Economic Determinants of Changes in Government Spending on Social Protection Programs．”Ms．Massachusetts Institute of Technology April 2000．

⑥Mares and Carnes，op．cit．，108；Peng and Wong，op．cit．，68，70，84．

⑦這類研究的例子如Geoffrey Garrett and Peter Lange．“Political responses to interdependence：what’s‘left’for the left？”International Organization（hereafter IO）45．4（1991）：539-64；Evelyne Huber and John D．Stephens．Development and Crisis of the Welfare State：Parties and Policies in Global Markets．Chicago：University of Chicago Press，2001；Paul Pierson．Dismantling the Welfare State：Reagan，Thatcher，and the Politics of Retrenchment．NY：Cambridge University Press，1994．

⑧例子之一是 Mares和 Carnes，（op．cit．）；Peng和Wong（op．cit．）提出，社會政策的制度目的被改變以適應標志著社會政策改革三個不同時代的經(jīng)濟-社會目標：發(fā)展國家時代、民主改革時代以及后工業(yè)時代的目標。Martin Rhodes．“Southern European Welfare States：Identity，Problems and Prospects for Reform．”South European Society and Politics 1．2（1996）：1，7．在第7頁也提到了發(fā)展因素的影響，比如工業(yè)發(fā)展的形式和社會政治發(fā)展的模式。

⑨Peng and Wong，op．cit．See also Geoffrey Garrett．“Global Markets and National Politics：Collision Course or Virtuous Circle？”IO52（1998）：787-824；idem．，Partisan Politics in the Global Economy．NY：Cambridge University Press，1998；and idem．“Globalization and government spending around the world．”Studies in Comparative International Development 35．4 （2001）：3-29．

⑩Gosta Esping-Andersen．Three Worlds of Welfare Capitalism．Princeton，NJ：Princeton University Press，1990．這三個世界是自由主義世界，法團-保守主義世界，以及社會民主主義的世界，每個都代表一種國家、市場和家庭結合的不同的典型類型。

○11Castles和Rhodes（同上）以南歐為例子。拉丁美洲的例子見Alex Segura-Ubiergo．The Political Economy of the Welfare State in Latin America：Globalization，Democracy，and Development．New York：Cambridge University Press，2007．東歐的例子見Stephan Haggard and Robert R．Kaufman．Development，Democracy，and Welfare States：Latin America，East Asia，and Eastern Europe．Princeton：Princeton University Press，2008．以及Mitchell Orenstein的研究。

○13Mares and Carnes，op．cit．，94raise the issue of labor market outcomes of social policies，while Peng and Wong，op．cit．，61speak of reforms“to meet the imperatives of flexible labor markets．”提出了社會政策的勞動力市場后果的問題，而 Peng and Wong，op．cit．，61則提到改革以“滿足彈性勞動力市場的緊要需求”。

○14Mares and Carnes，op．cit．，93；Snyder and Yackov-lev在第35和36頁得出這一結論，提出今后的研究應該“對“社會開支”這一大的類別進行細分?！?/p>

○15Mares and Carnes，op．cit．，94擔心，對社會政策實施和設計缺少關注阻礙了對其分配效果的理解。

○16Luis Ayala．“Social Needs，Inequality and the Welfare State in Spain：Trends and Prospects．”Journal of European Social Policy 4（1993）：159-79；Moreno，op．cit．，156；Rhodes，op．cit．，8，20．

○19Loic Wacquant（Punishing the Poor：The Neoliberal Government of Social Insecurity．Durham：Duke University Press，2009）指出，這意味著通過監(jiān)獄來對付窮人。

○21Janet Y．Chen．Guilty of Indigence：The Urban Poor in China，1900-1953．Princeton：Princeton University Press，2012．

○24Nandini Gooptu．The Politics of the Urban Poor in Early Twentieth-Century India．Cambridge：Cambridge University Press，2001．13-16，420-23．

○25Joseph Hanlon， Armando Barrientos and David Hulme．Just Give Money to the Poor：The Development Revolution from the Global South．Sterling，VA：Kumarian Press，2010．19-20．

○27See references to the work of Geoffrey Garrett in notes 7and 11，above．

○34Stephen Crowley and David Ost．Eds．Workers after Workers’States：Labor and Politics in Postcommunist Eastern Europe．Rowman＆Littlefield，2001．

○39Leonard J．Schoppa．Race for the Exits：The Unraveling of Japan’s System of Social Protection．Ithaca：Cornell University Press，2006．2，4．

○40Kasza，op．cit．，115．

○44Hanlon，op．cit．，3．

○45See notes 7and 11for Garrett references；see also Segura-Ubiergo，op．cit．，35-42．

○49William Julius Wilson．When Work Disappears：The World of the New Urban Poor．NY：Vintage，1996．161．

○54Wilson，op．cit．，157-60．