申樹云，朱 宇

（上海城市房地產(chǎn)估價有限公司，上海 200003）

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用以及生產(chǎn)建設(shè)破壞、自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，以提高土地利用效率的活動[1]?，F(xiàn)代意義的土地整治在中國經(jīng)過了二十幾年的發(fā)展，其范疇、目標(biāo)、內(nèi)涵和方式等都發(fā)生了深刻變化，在整治范疇上已由分散的土地開發(fā)整理向集中連片的田、水、路、林、村綜合整治轉(zhuǎn)變，在整治目標(biāo)上已由單純的補(bǔ)充耕地向建設(shè)性保護(hù)耕地、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結(jié)合轉(zhuǎn)變，在整治內(nèi)涵上已由增加耕地數(shù)量為主向“數(shù)量管控、質(zhì)量管理、生態(tài)管護(hù)”三位一體綜合管理轉(zhuǎn)變[2]，在整治方式上已由項(xiàng)目為載體向項(xiàng)目、工程為載體結(jié)合城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策、工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用等政策的運(yùn)用轉(zhuǎn)變[3]，土地整治已成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手和平臺[4,5]。

土地整治模式是指在推行土地整治過程中所采取的典型意義的組織、方法、機(jī)制、程序和籌資等方面的實(shí)施和運(yùn)作方式。隨著新時期土地整治的目標(biāo)和重點(diǎn)日益多樣化，考慮到土地整治面臨的地域遼闊、區(qū)域差異顯著的基本特征，需要在研究區(qū)域差異化的土地整治方向的基礎(chǔ)上[6]，明確區(qū)域土地整治的模式，從而采取更有針對性的政策，發(fā)揮資金投入的最佳效益[7]。本文基于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地利用現(xiàn)狀及其地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，以上海市為例，研究適用于這一地區(qū)的土地整治模式。

1 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展對土地整治的適應(yīng)性要求

1.1 地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的要求

“十二五”時期既是我國新一輪經(jīng)濟(jì)增長期，也是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵階段。特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的資源、環(huán)境和社會穩(wěn)定等方面的壓力持續(xù)加大，各種結(jié)構(gòu)性、深層次矛盾進(jìn)一步凸顯。改革開放以來，上海一直穩(wěn)居中國城市經(jīng)濟(jì)總量的前列。但是最近幾年，上海的經(jīng)濟(jì)增速開始放慢。這實(shí)際上也是遇到了發(fā)達(dá)國家的同樣問題，城市化水平接近90%，服務(wù)業(yè)比重不斷上升，制造業(yè)比重不斷下降，導(dǎo)致GDP增長速度下滑，重返過去的依靠大量資本投入、低成本勞動力和大規(guī)模消耗土地、能源基礎(chǔ)上的粗放型增長方式已不可能[8]，解決問題的核心是擺脫原有發(fā)展的路徑依賴、轉(zhuǎn)型升級形成更均衡的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。上海努力構(gòu)建“以服務(wù)經(jīng)濟(jì)為主”、與國際化大都市相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，并出臺了一攬子配套政策。這不僅對于上海，更對同樣已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化后期的廣東、江蘇、浙江等沿海地區(qū)，具有很強(qiáng)的示范意義。

發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的一個重要方面便是推動服務(wù)業(yè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)結(jié)合，加快發(fā)展農(nóng)業(yè)個性化營銷、農(nóng)業(yè)會展、農(nóng)業(yè)休閑旅游、農(nóng)業(yè)科技等服務(wù)業(yè)[9]。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展須建立在較高的農(nóng)業(yè)設(shè)施基礎(chǔ)之上，而上海目前的設(shè)施農(nóng)業(yè)水平仍存在標(biāo)準(zhǔn)較低之狀況，這對上海農(nóng)村的土地綜合整治也提出了更高要求。

1.2 生態(tài)環(huán)境改善的要求

中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了傲人的成績，有專家認(rèn)為，長三角已然是世界第六大城市群[10]，但這一地區(qū)的生態(tài)宜居性卻在大幅降低。如上海，一方面浦東、閔行、寶山以“次中心”、“輔城”建設(shè)模式與中心城區(qū)全面接壤；另一方面各個區(qū)縣為了更好地發(fā)揮土地級差效應(yīng)，把靠近中心城區(qū)的土地都規(guī)劃成建設(shè)用地。2009年上海建設(shè)用地占市域總面積的比例達(dá)到42%，如果扣除三島，接近50%[11]，成為全球大城市中最高（一般比例為20%～30%，如東京29.4%、倫敦23.7%、香港23.4%、巴黎22.7%）。特別是建設(shè)用地中工業(yè)用地占到了28%，盡管所處的發(fā)展階段不同，有一些不可比因素，但也遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國外15%～17%的正常比例。

大量的建設(shè)用地“侵占”原本屬于生態(tài)用地的區(qū)域，導(dǎo)致整個城市的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化。《PM2.5的健康危害和經(jīng)濟(jì)損失評估研究》中指出，近年來中國的京津冀與長三角地區(qū)PM2.5濃度最高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)。該報告通過健康損失模型計算得出，由于PM2.5造成的2010年死亡人數(shù)合計2980人，占總死亡人數(shù)的1.8%；根據(jù)其建立的經(jīng)濟(jì)損失模型計算PM2.5引起的早死對上海市造成的經(jīng)濟(jì)損失近23.7億元[12]。

土地整治通過建設(shè)用地復(fù)墾，能夠改善區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用；通過推進(jìn)農(nóng)民住宅向鎮(zhèn)區(qū)和中心村集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中，減少了生活污水和生活垃圾的排放，增強(qiáng)了工業(yè)三廢處理能力，提高了能源使用效率，保護(hù)并改善了區(qū)域生態(tài)環(huán)境。土地整理項(xiàng)目實(shí)施后整理區(qū)總體生態(tài)承載力和人均生態(tài)承載力都有所增加，整理區(qū)范圍內(nèi)對環(huán)境的承載能力增大，表明土地整理項(xiàng)目的實(shí)施對該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境起到積極影響[13]。

1.3 土地管理方面，緩解建設(shè)用地指標(biāo)緊張局面

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在建設(shè)用地指標(biāo)緊張的局面，例如國家對上海下達(dá)的建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)，2010年為2590km2，2020年為2981km2。但至2009年，上海市建設(shè)用地總量已達(dá)2830km2（二調(diào)數(shù)據(jù)），已超過國家下達(dá)的2010年規(guī)劃指標(biāo)，并接近2020年規(guī)劃指標(biāo)。從接下來的發(fā)展需求看，新城的建設(shè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的推進(jìn)和人口增加對住宅、社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的配套需求，仍對建設(shè)用地有一個較強(qiáng)的需求趨勢，但延續(xù)原來不斷占用耕地的用地方式已經(jīng)難以為繼。近幾年全市每年占有耕地數(shù)量6萬多畝，但每年可實(shí)現(xiàn)的新增補(bǔ)充耕地只有2萬多畝，已難以做到占補(bǔ)平衡。

土地整治通過工程、生物等措施[14]，對農(nóng)用地進(jìn)行整理、建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)墾以及未利用地進(jìn)行開發(fā)，可新增耕地。2008年以來，中央支持開展了10個土地整治重大工程，整治規(guī)模達(dá)410.5萬hm2，補(bǔ)充耕地面積70.3萬hm2。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開展土地整治，有新增耕地產(chǎn)生，這從一定程度上緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)緊張的局面。

2 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治適應(yīng)性模式

通過前文的分析可以看出，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展、地區(qū)生態(tài)環(huán)境的改善以及土地管理中建設(shè)用地指標(biāo)緊約束是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治中須重點(diǎn)解決的問題。這也為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治工作指出了方向：土地整治工作須提高設(shè)施農(nóng)業(yè)的配套水平，提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的發(fā)展基礎(chǔ)；土地整治工作具有一定的規(guī)模效應(yīng)，可以從較大地域尺度上改善地區(qū)生態(tài)環(huán)境；有較多新增耕地產(chǎn)生，提高區(qū)域耕地占補(bǔ)平衡的自給水平；實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化，使其與城市建設(shè)用地的增加相掛鉤，保持地區(qū)建設(shè)用地盡量少增或不增。

從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地整治工作發(fā)展方向可以看出，這一地區(qū)的土地整治工作目標(biāo)是多樣化而非單一的，故其模式選擇的影響因素也是受到目標(biāo)作用而具有多樣性。由于受到客觀條件的限制，本文結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的特征，僅選擇土地整治潛力、單位投資成本、利益主體對各整治類型的偏好程度等三個方面，進(jìn)行土地整治適應(yīng)性模式的分析。

2.1 土地整治類型潛力分析

土地整治潛力是在一定土地整治標(biāo)準(zhǔn)下的潛力，土地整治潛力具有相對性，潛力大小取決于土地利用現(xiàn)狀和土地整治的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)土地整治的主要類型，土地整治潛力可劃分為農(nóng)用地整治潛力、建設(shè)用地整治潛力（包括農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力和城鎮(zhèn)工礦建設(shè)用地整治潛力）、未利用地開發(fā)潛力等。土地整治潛力測算時根據(jù)調(diào)查結(jié)果，采用科學(xué)合理的方法，分析測算土地整治潛力的數(shù)量、級別和分布。從上海市各類型土地整治的潛力來看，上海市土地整治的潛力規(guī)模從大到小排序?yàn)椋何蠢玫亻_發(fā)、建設(shè)用地整治、農(nóng)用地整治，具體見表1。

表1 上海市土地整治類型及潛力規(guī)模(km2)Table 1 Type and scale of land consolidation and rehabilitation in Shanghai

2.2 各整治類型單位投資成本分析

按照目前我國現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，目前用于土地整治的資金主要來源于新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、耕地開墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)等?，F(xiàn)有的土地整治項(xiàng)目以各級政府財政投資為主，相對來說，投資渠道較為單一，缺乏社會資金的投入。

各類型土地整治由于其涉及的工程方式及內(nèi)容存在差異，所以各類型間土地整治的單位投資成本存在較大差異，分析各類型的土地整治單位投資成本對于選擇各類型項(xiàng)目的優(yōu)先實(shí)施順序是非常有必要的。根據(jù)已有項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)積累，對于上海而言，各整治類型的單位投資從大到小的排序?yàn)椋航ㄔO(shè)用地復(fù)墾、未利用地開發(fā)、農(nóng)用地整治（表2）。

表2 上海各整治類型的單位投資成本（單位：萬元/畝）Table 2 Unit investment cost of all types of consolidation and rehabilitation in Shanghai

2.3 利益主體對各類型整治的偏好程度

土地整治是一項(xiàng)多目標(biāo)的工程，涉及的利益相關(guān)者較多，各方的意愿性強(qiáng)烈影響項(xiàng)目推進(jìn)的難度與效果，所以在推進(jìn)土地整治項(xiàng)目時十分強(qiáng)調(diào)公眾參與，而各整治類型對于每個利益相關(guān)者的正負(fù)效用有差異，故分析不同整治類型的動力機(jī)制對于地區(qū)土地整治模式的研究是有益的。土地整治的公眾參與包括橫向和縱向兩個維度，本文認(rèn)為橫向?qū)用妫锤骷夀r(nóng)業(yè)、水務(wù)、交通等部門）上對土地整治各類型的偏好不存在較大差異，故僅討論縱向?qū)用娓髦黧w的偏好，結(jié)果見表3。

表3 不同利益主體對各整治類型的偏好量化Table 3 Quantitative analysis of consolidation and rehabilitation preferences by different interest entities

從上表的分析來看，各級主體對建設(shè)用地整治表示了最大偏好，對于未利用地的整治偏好最低。通過建設(shè)用地整治，對于各級政府而言可以實(shí)現(xiàn)及時補(bǔ)充耕地的要求，而村級意愿最低，因?yàn)榭赡軘嗔似洹柏斣础保晃蠢玫氐恼我驗(yàn)槠涓叱龅芈识鴱V受各級政府青睞。

2.4 經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治模式的選擇

經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治推進(jìn)與發(fā)展面臨新形勢、新機(jī)遇，也面臨諸多挑戰(zhàn)，亟需在挑戰(zhàn)與機(jī)遇面前，明確這一地區(qū)土地整治目標(biāo)與任務(wù)，并應(yīng)從地區(qū)實(shí)際選擇相應(yīng)的土地整治模式[15]。前已述及在考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治模式選擇時需考慮的幾個重要因素，對于上海而言，三種土地整治類型的變現(xiàn)各有利弊（表4）。

表4 上海地區(qū)各土地整治類型的優(yōu)缺點(diǎn)分析Table 4 Analysis on pros and cons of all types of consolidation and rehabilitation in Shanghai

綜上所述，作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)代表的上海，當(dāng)前階段土地整治模式的選擇，應(yīng)該以出地率高的建設(shè)用地整治為主，配合一定量的農(nóng)用地和未利用地整治，形成綜合的土地整治模式。

3 保障土地整治模式實(shí)施的對策建議

3.1 選擇適中的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模

項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模是土地整治實(shí)施過程中生態(tài)服務(wù)價值的一個重要因素。若要提高項(xiàng)目實(shí)施區(qū)生態(tài)服務(wù)價值，必須在項(xiàng)目可行性研究和規(guī)劃階段選擇適中的建設(shè)規(guī)模，發(fā)揮土地整治的規(guī)模效應(yīng)，避免工程建設(shè)對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成不利影響。

3.2 規(guī)劃先行，突出綜合整治

土地整治項(xiàng)目的上位規(guī)劃包括土地利用總體規(guī)劃，土地整治專項(xiàng)規(guī)劃，農(nóng)業(yè)、水利、交通等專項(xiàng)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃等。從上海實(shí)際情況而言，普遍缺乏區(qū)域土地整治專項(xiàng)規(guī)劃以及村莊規(guī)劃。另外，也存在部分村級規(guī)劃編制層次不高，與當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的發(fā)展要求不適應(yīng)，導(dǎo)致土地整治實(shí)施力度不強(qiáng)，影響了土地綜合整治的推進(jìn)。應(yīng)盡快完善城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與村莊布局規(guī)劃，積極引導(dǎo)村莊布局合理調(diào)整，做好村莊建設(shè)規(guī)劃。

3.3 擴(kuò)大融資渠道，增加資金投入力度

開展土地整治工作最重要的保障之一就是資金保障，然而對于目前上海的土地整治資金來源渠道來看，仍較為單一。目前可用于土地整治的資金，包括土地部門的專項(xiàng)資金以及農(nóng)業(yè)、水務(wù)、交通等部門的涉農(nóng)資金，但根據(jù)實(shí)際情況來看，目前各方面的資金并未有效整合，難以發(fā)揮資金的疊加效應(yīng)。同時，土地整治也缺乏社會資金參與，無法極大地調(diào)動各方的積極性。渠道的單一以及資金投入力度的有限性對整個地區(qū)的土地整治工作推進(jìn)都是不利的，也不能促使土地整治工作的全面展開。要創(chuàng)新機(jī)制，出臺文件，加快農(nóng)村金融創(chuàng)新，引導(dǎo)農(nóng)村金融對土地整治的信貸支持。

3.4 探索建立統(tǒng)一的土地市場，規(guī)范收益分配機(jī)制

我國開展土地整治相關(guān)工作已有十幾年的歷史，但將土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤結(jié)合起來還是最近幾年的事情，特別是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤仍處于試點(diǎn)階段。建設(shè)用地節(jié)余指標(biāo)有償使用尚處于探索之中，收益分配機(jī)制和不同利益主體之間比例的確定在不同地區(qū)差異較大。這需要探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場，完善制度，規(guī)范機(jī)制，有序推進(jìn)。上海探索建立土地整治與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤整合運(yùn)用，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)推進(jìn)土地整治工作而言也是具有示范意義的。

4 結(jié)語

本文通過分析經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展對土地整治提出的三個具有共性特征的適應(yīng)性要求，明確了這一地區(qū)土地整治推進(jìn)的工作方向。以上海市為例重點(diǎn)分析了影響經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治模式選擇的三個重要因素，指出作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，在當(dāng)前階段的土地整治模式選擇，應(yīng)以出地率高的建設(shè)用地整治為主，配合一定量的農(nóng)用地和未利用地整治，形成綜合的土地整治模式；提出了保障這一模式實(shí)施的對策建議。

由于受客觀條件及學(xué)識所限，沒有對更多的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治模式選擇的影響因素進(jìn)行分析，今后將在資料更加詳實(shí)的基礎(chǔ)上，作更全面的各因素對模式選擇的影響分析。另外，本文的分析主要基于上海數(shù)據(jù)，未來可以采用更多城市的數(shù)據(jù)，以從更大尺度深入分析經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)土地整治模式選擇問題。

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