馬樂(lè)寬,王金南,王 東 (環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院,北京 100012)

戰(zhàn)略作為指導(dǎo)全局的謀略,其研究在各個(gè)領(lǐng)域均具有十分重要的意義.在環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展初期,水環(huán)境保護(hù)方面的戰(zhàn)略研究即已引起我國(guó)學(xué)者的關(guān)注[1,2],圍繞太湖[3]、滇池[4]等重點(diǎn)流域或區(qū)域的水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略研究也相繼展開(kāi),針對(duì)水污染嚴(yán)重、水資源短缺等問(wèn)題探討針對(duì)性的對(duì)策.在國(guó)家層面,原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局 2002年研究編寫(xiě)了《國(guó)家環(huán)境安全戰(zhàn)略報(bào)告》,提出了保障水環(huán)境安全的戰(zhàn)略目標(biāo)和措施;2005年,召開(kāi)了以“經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的環(huán)境戰(zhàn)略”為主題的國(guó)際環(huán)境論壇,水環(huán)境戰(zhàn)略是三大專題之一[5];2007年,啟動(dòng)了“中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究”項(xiàng)目,2011年形成 8卷的研究報(bào)告.國(guó)外單純研究水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略的論文相對(duì)較少,主要涉及工業(yè)行業(yè)水污染控制[6]、跨界協(xié)調(diào)機(jī)制[7]、規(guī)劃編制技術(shù)[8]等相對(duì)具體的問(wèn)題,但其戰(zhàn)略思想可通過(guò)其規(guī)劃來(lái)體現(xiàn).如美國(guó)的水環(huán)境戰(zhàn)略規(guī)劃主要是強(qiáng)調(diào)目標(biāo)與措施的針對(duì)性,以保障清潔安全的水為目標(biāo),針對(duì)國(guó)家地表水、地下水、海洋和濕地等建立了詳細(xì)的指標(biāo)體系,并提出了 TMDL(最大日負(fù)荷總量)計(jì)劃等針對(duì)性措施[9].歐盟2000年出臺(tái)的水框架指令(WFD)強(qiáng)調(diào)流域綜合管理的思想[10],其目標(biāo)是在2015年時(shí)使歐洲水體達(dá)到“良好狀態(tài)”的目的;其重點(diǎn)放在目標(biāo)上而不是方法和標(biāo)準(zhǔn)上,這樣就允許各成員國(guó)開(kāi)發(fā)綜合的和創(chuàng)新的方法來(lái)實(shí)現(xiàn)目標(biāo);成員國(guó)必須確定自己所屬的流域以及流域內(nèi)的地塊,然后以 6年為規(guī)劃期制定流域管理規(guī)劃.

總體來(lái)看,由于戰(zhàn)略研究所針對(duì)的“全局”不同,戰(zhàn)略具有不同的尺度:在空間尺度上,既可以針對(duì)全國(guó),也可以針對(duì)某一流域或區(qū)域;在時(shí)間尺度上,既可以是短期(如 5年)也可以是中長(zhǎng)期;在涉及領(lǐng)域方面,既可以涵蓋水環(huán)境保護(hù)的各個(gè)領(lǐng)域,也可以針對(duì)某一領(lǐng)域的問(wèn)題(如某一行業(yè)水污染控制)進(jìn)行研究.因此,盡管各種研究成果之間可以互相借鑒,但是面對(duì)不同的“全局”,通常都需要重新分析研究.

水污染防治是我國(guó)水環(huán)境保護(hù)的主戰(zhàn)場(chǎng).從“九五”開(kāi)始,我國(guó)逐步建立了一套較為成熟的水污染防治工作機(jī)制,即以流域?yàn)閱挝?以重點(diǎn)流域?yàn)楹诵?與國(guó)家“五年計(jì)劃”的時(shí)段相匹配,編制重點(diǎn)流域水污染防治的五年規(guī)劃,指導(dǎo)全國(guó)的水污染防治工作.按此工作機(jī)制,在每個(gè)五年計(jì)劃之初,開(kāi)展未來(lái) 5年的全國(guó)水污染防治戰(zhàn)略十分必要,它可以為未來(lái) 5年水污染防治規(guī)劃的編制乃至全國(guó)水污染防治工作的宏觀布局提供重要參考.“十一五”期間, 堅(jiān)持有限目標(biāo)、重點(diǎn)突破的指導(dǎo)思想,提出了規(guī)劃到省、任務(wù)到省、目標(biāo)到省、項(xiàng)目到省、責(zé)任到省的原則[11],明確了地方政府對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé),水污染防治取得顯著成效.“十二五”時(shí)期,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和水環(huán)境形勢(shì)均發(fā)生了變化,需要研究提出新的戰(zhàn)略框架.為此,本文主要采用“壓力-狀態(tài)-響應(yīng)”的分析模式[12],在深入分析水污染防治內(nèi)涵和形勢(shì)的基礎(chǔ)上,對(duì)“十二五”時(shí)期的防治目標(biāo)及指標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、空間布局、組織實(shí)施等問(wèn)題進(jìn)行了研究,提出了“十二五”時(shí)期我國(guó)水防治的戰(zhàn)略與政策框架,以期為管理決策等相關(guān)部門(mén)提供參考.

1 “十二五”水污染防治的戰(zhàn)略定位

1.1 新時(shí)期下水污染防治的內(nèi)涵

只有深刻理解了水污染防治的內(nèi)涵,才能對(duì)水污染防治的終極目標(biāo)(或者說(shuō)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo))有一個(gè)清楚的認(rèn)識(shí),從而進(jìn)一步確定不同時(shí)期的階段目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù).因此,明確水污染防治的內(nèi)涵是研究“十二五”戰(zhàn)略需要首先解決的問(wèn)題.

人們對(duì)水污染防治內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)是一個(gè)不斷深化發(fā)展的過(guò)程.我國(guó)的水污染防治工作于20世紀(jì)70年代起步,但直到20世紀(jì)90年代,對(duì)水污染的認(rèn)識(shí)主要還是停留在對(duì)工業(yè)污染的控制,而忽視了城市生活污水處理和流域區(qū)域污染源的綜合防治[13],環(huán)境保護(hù)相對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言仍處于從屬地位.1996 年《水污染防治法》第一次修訂,標(biāo)志著人們對(duì)水污染防治認(rèn)識(shí)的極大提高:水污染防治應(yīng)從單純點(diǎn)源治理向面源和流域、區(qū)域綜合整治發(fā)展;從側(cè)重污染的末端治理逐步向源頭和工業(yè)生產(chǎn)全過(guò)程控制發(fā)展;從濃度控制向濃度和總量控制相結(jié)合發(fā)展;從分散的點(diǎn)源治理向集中控制與分散治理相結(jié)合轉(zhuǎn)變.進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái),在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,環(huán)境保護(hù)在國(guó)家戰(zhàn)略層面上逐步上升到與經(jīng)濟(jì)發(fā)展并重的地位,2005年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》(國(guó)發(fā)[2005]39號(hào))和 2006年召開(kāi)的第六次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì),明確提出了“讓人民群眾喝上干凈的水”、“不欠新賬,多還舊賬”、“從主要用行政辦法保護(hù)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政辦法解決環(huán)境問(wèn)題”等重要指導(dǎo)思想,深化了人們對(duì)水污染防治思路、目標(biāo)、手段等方面的認(rèn)識(shí).2008年,胡錦濤總書(shū)記從推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的高度出發(fā),提出了“讓江河湖泊休養(yǎng)生息、恢復(fù)生機(jī)”的指導(dǎo)思想,使得水污染防治的內(nèi)涵中增加了水生態(tài)恢復(fù)的內(nèi)容.2011年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2011]35號(hào))和召開(kāi)的第七次全國(guó)環(huán)境保護(hù)大會(huì)提出了“積極探索代價(jià)小、效益好、排放低、可持續(xù)的環(huán)境保護(hù)新道路”、“著力解決影響科學(xué)發(fā)展和損害群眾健康的突出環(huán)境問(wèn)題”等要求,2012年4月召開(kāi)的全國(guó)污染防治工作會(huì)議提出了“由以常規(guī)污染物為主向常規(guī)污染物與高毒性、難降解污染物并重轉(zhuǎn)變、由單一控制向綜合協(xié)同控制轉(zhuǎn)變、由粗放型向精細(xì)化管理模式轉(zhuǎn)變、由總量控制為主向全面改善環(huán)境質(zhì)量轉(zhuǎn)變”四個(gè)轉(zhuǎn)變,對(duì)水污染防治工作作出了更為明確和細(xì)化的要求.

歸納起來(lái),作者認(rèn)為新時(shí)期下水污染防治的內(nèi)涵是以所有污染物為防治對(duì)象,以工程、技術(shù)、生態(tài)、法律、經(jīng)濟(jì)等手段的綜合運(yùn)用為途徑,以水環(huán)境質(zhì)量的全面改善為原則,以全面保障群眾健康、恢復(fù)江河湖泊生機(jī)活力為最終目標(biāo),促進(jìn)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展.其中既有改善水環(huán)境質(zhì)量的要求,也有水生態(tài)恢復(fù)的要求.

1.2 “十二五”水污染防治形勢(shì)

“十一五”期間,我國(guó)水污染防治工作取得了較為突出的成果.2010年化學(xué)需氧量比 2005年下降12.45%,全國(guó)地表水國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)優(yōu)于Ⅲ類的比重提高到 51.9%.其中,與 2006年相比,2010年重點(diǎn)流域國(guó)控?cái)嗝嫠|(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅲ類的比例增加了13.4個(gè)百分點(diǎn),劣Ⅴ類斷面比例下降了16.9個(gè)百分點(diǎn),國(guó)控?cái)嗝娓咤i酸鹽指數(shù)指標(biāo)改善了30%.同時(shí),部分流域和區(qū)域水生態(tài)開(kāi)始恢復(fù),例如松花江流域野生魚(yú)類種群數(shù)量有所增加,東方白鸛等珍貴水禽在松花江入黑龍江口的濕地已有穩(wěn)定的種群棲息;山東淮河和海河流域59條河流實(shí)現(xiàn)了“有水就有魚(yú)”.

然而,“十二五”時(shí)期水污染防治形勢(shì)依然嚴(yán)峻,突出表現(xiàn)在3個(gè)方面.一是部分區(qū)域水污染嚴(yán)重,并且重金屬、持久性有機(jī)污染物等長(zhǎng)期積累的問(wèn)題開(kāi)始暴露,“償還舊賬”的壓力很大.據(jù)統(tǒng)計(jì),重點(diǎn)流域2010年仍有23.4%的國(guó)控?cái)嗝婧?3.9%的國(guó)控點(diǎn)位水質(zhì)為劣Ⅴ類,其中遼河、黃河中上游總體水質(zhì)屬中度污染,海河、巢湖環(huán)湖河流、滇池環(huán)湖河流和湖體屬重度污染;白洋淀為中度富營(yíng)養(yǎng),滇池為重度富營(yíng)養(yǎng).二是“十二五”時(shí)期是我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化的快速發(fā)展時(shí)期,發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問(wèn)題依然突出,流域面源污染防治、水生態(tài)保護(hù)和修復(fù)任務(wù)艱巨,人民群眾改善水環(huán)境質(zhì)量的要求更為迫切和嚴(yán)格,要做到“不欠新賬”的壓力也很大.三是隨著石油化工等高污染行業(yè)沿江分布的聚集,水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯,如何保障水環(huán)境安全也是一個(gè)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn).

1.3 “十二五”水污染防治戰(zhàn)略目標(biāo)及其指標(biāo)

相對(duì)于水污染的長(zhǎng)期進(jìn)程,“十二五”水污染防治僅是其中的一個(gè)階段.因此,在制定這一階段的目標(biāo)時(shí),要立足于水污染防治的長(zhǎng)期進(jìn)程和當(dāng)前形勢(shì),兼顧防治需求和可達(dá)性.從水污染防治目標(biāo)約束機(jī)制來(lái)看,目前我國(guó)的水污染防治已由濃度控制轉(zhuǎn)為總量控制,最終要轉(zhuǎn)為質(zhì)量控制.但現(xiàn)階段污染減排還難以確保環(huán)境質(zhì)量同步改善[14],宜采用總量控制約束性、質(zhì)量改善指導(dǎo)性模式,建立污染物總量控制和環(huán)境質(zhì)量改善并重的指標(biāo)體系[15].因此,結(jié)合上述對(duì)水污染防治內(nèi)涵和當(dāng)前形勢(shì)的分析,銜接我國(guó)2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的宏觀布局,作者認(rèn)為“十二五”水污染防治的總體定位是以總量控制為約束、以質(zhì)量改善為指導(dǎo)、推動(dòng)水污染防治由污染治理為主向污染治理與生態(tài)修復(fù)并重轉(zhuǎn)變,主要目標(biāo)一是污染物排放總量持續(xù)削減,二是水環(huán)境質(zhì)量繼續(xù)改善,三是水生態(tài)得以逐步恢復(fù),四是水環(huán)境安全得到保障.據(jù)此建立“十二五”水污染防治目標(biāo)指標(biāo)體系.

1.3.1 水污染物排放總量控制指標(biāo) 總量控制指標(biāo)是約束性指標(biāo),應(yīng)根據(jù)水質(zhì)超標(biāo)因子分析,選擇具有普遍性、可監(jiān)測(cè)、可統(tǒng)計(jì)、減排技術(shù)經(jīng)濟(jì)合理的指標(biāo).總體上看,“十二五”時(shí)期應(yīng)選擇化學(xué)需氧量和氨氮作為全局性的總量控制指標(biāo),而對(duì)于湖泊流域及水庫(kù)匯水范圍還要增加總氮和總磷指標(biāo),同時(shí)鼓勵(lì)不同區(qū)域根據(jù)自身的主要水質(zhì)超標(biāo)因子選擇特定的區(qū)域性控制指標(biāo).

1.3.2 水環(huán)境質(zhì)量指標(biāo) “十一五”期間主要以有機(jī)污染防治為主,在水質(zhì)目標(biāo)制定和評(píng)估考核時(shí)也主要關(guān)注化學(xué)需氧量、高錳酸鹽指數(shù)等部分指標(biāo),對(duì)于以其他指標(biāo)為主要超標(biāo)因子的斷面,則不能客觀地反映水質(zhì)的真實(shí)情況,往往出現(xiàn)評(píng)價(jià)結(jié)果與人們的真實(shí)感受不一致的情況.因此在制定“十二五”時(shí)期的水質(zhì)目標(biāo)時(shí),建議選擇《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》[16]表 1 中除水溫、總氮、糞大腸菌群以外的21項(xiàng)指標(biāo),以強(qiáng)調(diào)水質(zhì)的全面改善.由于“十二五”時(shí)期是質(zhì)量改善指導(dǎo)模式,在確定各指標(biāo)的具體目標(biāo)值時(shí),不宜直接根據(jù)功能區(qū)水質(zhì)要求來(lái)確定,而是要在充分分析水質(zhì)改善可達(dá)性的基礎(chǔ)上來(lái)確定.

1.3.3 水生態(tài)指標(biāo) 從水污染的需求來(lái)看,全面保障群眾健康、恢復(fù)江河湖泊生機(jī)活力是長(zhǎng)期的目標(biāo);同時(shí),我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的宏觀戰(zhàn)略提出了不斷提高生態(tài)文明建設(shè)水平、到2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的要求,在近期目標(biāo)中也包含了水生態(tài)恢復(fù)的內(nèi)容.而從當(dāng)前形勢(shì)和可達(dá)性方面來(lái)看,“十一五”期間部分區(qū)域水質(zhì)顯著改善,水生態(tài)已經(jīng)有所恢復(fù).因此,“十二五”時(shí)期的水污染防治目標(biāo)應(yīng)包括水生態(tài)恢復(fù)的內(nèi)容,以推動(dòng)水污染防治由污染治理為主向污染治理與生態(tài)修復(fù)并重的格局轉(zhuǎn)變.水生態(tài)指標(biāo)是指導(dǎo)性指標(biāo),“十二五”時(shí)期可考慮僅對(duì)水質(zhì)較好、有一定工作基礎(chǔ)的區(qū)域提出水生態(tài)恢復(fù)要求,而不必作為一項(xiàng)全局性的指標(biāo).在指標(biāo)選擇上,考慮到目前水生態(tài)監(jiān)測(cè)能力的制約,建議可選擇魚(yú)類、鳥(niǎo)類等水生動(dòng)植物的種數(shù)等便于計(jì)量的指標(biāo).

對(duì)于水環(huán)境安全方面,由于目前難以建立便于定量化監(jiān)測(cè)和管理的指標(biāo),因此在目標(biāo)中僅作定性要求,在重點(diǎn)任務(wù)中落實(shí).

2 “十二五”水污染防治戰(zhàn)略任務(wù)

2.1 “十二五”水污染防治的重點(diǎn)工作

根據(jù)對(duì)“十二五”時(shí)期防治形勢(shì)和目標(biāo)的分析,確定削減總量、改善質(zhì)量、防范風(fēng)險(xiǎn)為“十二五”時(shí)期的工作重點(diǎn).其中,削減總量是應(yīng)對(duì)“十二五”經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力、做到“不欠新賬”的主要抓手,針對(duì)影響水質(zhì)的主要污染物實(shí)施嚴(yán)格的減排,可以促進(jìn)一大批水體水質(zhì)改善.改善質(zhì)量一方面是對(duì)削減總量的補(bǔ)充,對(duì)總量控制指標(biāo)之外的區(qū)域性特征污染物采取針對(duì)性的防治措施,推進(jìn)水質(zhì)全指標(biāo)改善;另一方面,還包括對(duì)歷史遺留污染的治理,體現(xiàn)“多還舊賬”的要求.考慮到“十二五”時(shí)期水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯,水污染事故一旦發(fā)生,不僅以往的防治成果付諸流水,而且治理的難度和成本也很大,還可能對(duì)人們的健康及生命財(cái)產(chǎn)安全造成嚴(yán)重的威脅,因此防范風(fēng)險(xiǎn)、保障水環(huán)境安全也是一個(gè)重點(diǎn).這樣,“削減總量-改善質(zhì)量-防范風(fēng)險(xiǎn)”構(gòu)成了“十二五”時(shí)期水污染防治工作的主線.需要說(shuō)明的是,水生態(tài)恢復(fù)也是防治目標(biāo)之一,盡管在“十二五”時(shí)期主要是從部分區(qū)域逐步開(kāi)始恢復(fù),其重要性相對(duì)前三者較弱,但也是“十二五”時(shí)期的一項(xiàng)重要工作.

2.2 “十二五”水污染防治的具體任務(wù)

圍繞“十二五”時(shí)期水污染防治工作重點(diǎn)(即以“削減總量-改善質(zhì)量-防范風(fēng)險(xiǎn)”為主線),主要應(yīng)細(xì)化落實(shí)六項(xiàng)任務(wù)(圖 1):保障人們飲水安全、工業(yè)污染防治、城鎮(zhèn)生活污染防治、環(huán)境綜合整治、生態(tài)恢復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)防范.如果說(shuō)水污染防治是一套“組合拳”,那么各項(xiàng)任務(wù)就是構(gòu)成“組合拳”的基本招式.在水污染防治實(shí)踐中,要根據(jù)不同區(qū)域的具體特征,靈活運(yùn)用、有機(jī)組合這些基本“招式”,構(gòu)建針對(duì)性的綜合防治體系.

圖1 “十二五”水污染防治戰(zhàn)略任務(wù)體系Fig.1 Strategic tasks for water pollution control in the“Twelfth Five-Year”

2.2.1 加強(qiáng)飲用水水源保護(hù) 主要是在劃定飲用水水源地保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)上,依法取締保護(hù)區(qū)內(nèi)的違法建設(shè)項(xiàng)目和活動(dòng),解決人為污染引起的超標(biāo)問(wèn)題,防范保護(hù)區(qū)上游及徑流補(bǔ)給區(qū)內(nèi)高污染高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)和交通流動(dòng)源風(fēng)險(xiǎn),強(qiáng)化飲用水水源環(huán)境監(jiān)測(cè),及時(shí)掌握水質(zhì)狀況,提高飲用水水源地污染應(yīng)急能力,切實(shí)保障人民飲水安全.

2.2.2 提高工業(yè)污染防治水平 主要從源頭控制和末端治理兩方面入手.一方面加大工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度,淘汰落后產(chǎn)能,嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入,嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度,積極推進(jìn)清潔生產(chǎn),對(duì)超標(biāo)排放和超總量排放的企業(yè)、直排干支流的化工企業(yè)、排放重金屬等有毒有害物質(zhì)的企業(yè)依法實(shí)行強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核,從源頭上減少水污染物的產(chǎn)生量.另一方面,要提高工業(yè)污染深度治理水平,鼓勵(lì)企業(yè)在穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放的基礎(chǔ)上集中建設(shè)污水深度處理設(shè)施,提高企業(yè)中水回用比例,從末端上減少水污染物的排放量.

2.2.3 系統(tǒng)提升城鎮(zhèn)污水處理水平 加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理廠配套管網(wǎng)建設(shè),提高污水收集率和處理率,充分發(fā)揮已建污水處理設(shè)施效益;根據(jù)城市化發(fā)展的需要繼續(xù)推進(jìn)污水處理廠建設(shè),并根據(jù)受納水體功能要求選擇適合的處理工藝和執(zhí)行相應(yīng)的排放標(biāo)準(zhǔn);加強(qiáng)污泥安全處置,加大污泥資源化和綜合利用力度,同時(shí)不斷提高污水再生利用率,尤其是海河等水資源供需矛盾突出的流域;強(qiáng)化污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)監(jiān)管,加強(qiáng)進(jìn)出水的監(jiān)督,注重政府引導(dǎo)和市場(chǎng)運(yùn)作相結(jié)合,加大污水處理費(fèi)征收力度,確保已建設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行.

2.2.4 積極推進(jìn)環(huán)境綜合整治 根據(jù)土地消納能力合理確定養(yǎng)殖規(guī)模,以資源化利用為指導(dǎo)原則,防治畜禽養(yǎng)殖污染;通過(guò)推行生態(tài)養(yǎng)殖、在重要湖庫(kù)水體取締網(wǎng)箱養(yǎng)殖等措施不斷加強(qiáng)水產(chǎn)養(yǎng)殖污染治;通過(guò)推廣測(cè)土配方施肥、生物農(nóng)藥和高效低毒低殘留農(nóng)藥、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)和空間布局等手段,逐步減少種植業(yè)污染物產(chǎn)生;采用沼氣池建設(shè)等資源化利用手段,解決農(nóng)村糞便、生活垃圾等污染,積極推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治;通過(guò)船舶廢棄物接收站點(diǎn)、船舶生活污水岸上接收站點(diǎn)和化學(xué)品運(yùn)輸船舶洗艙基地建設(shè)等手段,加快實(shí)施船舶流動(dòng)源污染防治.

2.2.5 積極開(kāi)展水生態(tài)保護(hù)和修復(fù) 推動(dòng)水污染防治由治理為主向治理與生態(tài)恢復(fù)并重的歷史性轉(zhuǎn)變 因地制宜利用支流河口及河流入?？诘拈_(kāi)敞河勢(shì)、回水區(qū)等自然條件建設(shè)規(guī)模化濕地,恢復(fù)河岸帶植被,保障河道生態(tài)需水量,恢復(fù)河流生態(tài)系統(tǒng);實(shí)施退田還湖,有效保護(hù)和改善水生動(dòng)物及遷徙性鳥(niǎo)類的生境,加強(qiáng)水生態(tài)監(jiān)測(cè)、評(píng)估和預(yù)警,加強(qiáng)藍(lán)藻水華防治,恢復(fù)湖泊生態(tài)系統(tǒng);加強(qiáng)水庫(kù)消落區(qū)的管理,進(jìn)一步強(qiáng)化水域清漂工作,促進(jìn)水庫(kù)生態(tài)系統(tǒng)健康.

2.2.6 提升流域風(fēng)險(xiǎn)防范水平 增強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管能力,全面提升各級(jí)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)的工作能力和標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)水平,加強(qiáng)重點(diǎn)污染源監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè),及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題;強(qiáng)化日常監(jiān)察執(zhí)法,整治環(huán)境違法行為,排除安全隱患,完善環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范相關(guān)技術(shù)政策、標(biāo)準(zhǔn)、工程建設(shè)規(guī)范等制度,嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)環(huán)境安全主體責(zé)任;強(qiáng)化環(huán)境應(yīng)急管理,制定切實(shí)可行的環(huán)境應(yīng)急預(yù)案并定期演練,加強(qiáng)環(huán)境應(yīng)急管理、技術(shù)支撐和處置救援隊(duì)伍建設(shè),建立健全物資保障體系,依法科學(xué)妥善處置突發(fā)環(huán)境事件.

3 “十二五”水污染防治的空間戰(zhàn)略

戰(zhàn)略任務(wù)主要是針對(duì)水污染中的主要問(wèn)題而制定的針對(duì)性措施.從水污染防治總體戰(zhàn)略的層面來(lái)看,還要考慮這些措施如何在空間上部署.因此,空間戰(zhàn)略也是總體戰(zhàn)略的重要組成部分.從體現(xiàn)水污染空間分異[17]和便于水環(huán)境管理的角度出發(fā),本文建議建立“流域-控制區(qū)-控制單元”的三級(jí)分區(qū)體系,作為水污染防治戰(zhàn)略任務(wù)空間布局的基本框架,并實(shí)施分級(jí)管理和分類指導(dǎo),如圖2所示.

圖2 “十二五”水污染防治空間戰(zhàn)略Fig.2 Spatial strategy for water pollution control in the“Twelfth Five-Year”

3.1 建立分區(qū)防治體系,細(xì)化落實(shí)水污染防治任務(wù)

在“流域-控制區(qū)-控制單元”三級(jí)分區(qū)體系中,流域決定了產(chǎn)匯流以及污染物遷移轉(zhuǎn)化的基本格局,是最高層次的空間單元;該層面重點(diǎn)把握水污染防治的宏觀布局,明確流域水污染防治重點(diǎn)和方向,協(xié)調(diào)流域內(nèi)上下游、左右岸各行政區(qū)的防治工作.控制區(qū)邊界一般是省級(jí)行政區(qū)邊界與流域邊界相切割而確定,該層面重點(diǎn)落實(shí)地方政府水污染防治目標(biāo)、責(zé)任和任務(wù);而控制單元?jiǎng)t是根據(jù)流域內(nèi)不同區(qū)域具體水環(huán)境特征而劃分,針對(duì)更為具體的水環(huán)境問(wèn)題提出更具針對(duì)性的措施,確保水污染防治取得實(shí)效.根據(jù)實(shí)際需要,控制單元下面可進(jìn)一步劃分控制子單元.可以看出,這一分區(qū)體系既有利于遵循水污染物遷移轉(zhuǎn)化的客觀規(guī)律、識(shí)別不同區(qū)域的水污染特征從而制定針對(duì)性的防治方案,又有利于行政部門(mén)開(kāi)展管理工作,因而具有突出的優(yōu)點(diǎn).

3.2 實(shí)施分級(jí)防治,突出水污染防治重點(diǎn)區(qū)域

據(jù)初步統(tǒng)計(jì),松花江等 8個(gè)重點(diǎn)流域中,76.4%的劣Ⅴ類斷面集中在面積占30.6%的區(qū)域.因此,“十二五”水污染防治要集中力量,突出重點(diǎn).在控制單元中,可綜合考慮水體敏感性、水環(huán)境問(wèn)題重要性、排污量大小、水體受污染程度、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)弱等因素,進(jìn)一步劃分為優(yōu)先控制單元和一般控制單元,實(shí)施分級(jí)防治.優(yōu)先控制單元是流域水污染防治的重點(diǎn)區(qū)域,承擔(dān)著流域總量削減、水質(zhì)改善和風(fēng)險(xiǎn)防范的主要任務(wù),要加大投入,制定水污染防治綜合治理方案,力求水污染防治取得明顯成效.

3.3 開(kāi)展分類指導(dǎo),探索水污染防治新模式

根據(jù)不同區(qū)域的水污染特征將其適當(dāng)歸類,對(duì)各類區(qū)域制定一般性的防治思路,可為防治工作提供參考和指導(dǎo),有利于探索建立一些有效的防治模式.根據(jù)各控制單元水污染狀況、水環(huán)境改善需求和水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)水平,可將控制單元分為水質(zhì)維護(hù)型、水質(zhì)改善型和風(fēng)險(xiǎn)防范型3種類型,實(shí)施分類指導(dǎo).其中,現(xiàn)狀水質(zhì)較好的控制單元,要加大水環(huán)境保護(hù)力度,重點(diǎn)實(shí)施水源涵養(yǎng)、濕地建設(shè)、河岸帶生態(tài)阻隔等綜合治理工程,維護(hù)良好水環(huán)境質(zhì)量.現(xiàn)狀水質(zhì)較差的控制單元,可采取綜合性的治理措施,大幅削減污染物排放量,確保城市水體和重點(diǎn)支流水環(huán)境質(zhì)量明顯改善.環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較大的控制單元,應(yīng)加大環(huán)境監(jiān)管力度,著力降低資源能源產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)沿江化工、危險(xiǎn)化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)隱患排查,提高風(fēng)險(xiǎn)防范水平.

4 “十二五”水污染防治政策框架

從水污染防治總體戰(zhàn)略的層面來(lái)看,如何組織相關(guān)人員和力量開(kāi)展水污染防治工作的問(wèn)題,需要一套有效的政策制度,因此本文進(jìn)一步對(duì)“十二五”水污染防治的政策框架進(jìn)行探討.

首先,水污染防治工作的組織實(shí)施主要涉及到政府及相關(guān)行政部門(mén)、企業(yè)和公眾,其中,地方各級(jí)政府是水污染防治的責(zé)任主體,環(huán)保、水利等部門(mén)之間要加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合,企業(yè)要履行治污責(zé)任,公眾要積極參與和監(jiān)督.相應(yīng)地,需要建立和完善地方政府目標(biāo)責(zé)任制、水污染防治規(guī)劃考核制度、部際聯(lián)席會(huì)議制度、水環(huán)境信息共享與公開(kāi)等制度,將各方力量凝聚成強(qiáng)大的合力.其次,要建立并完善相關(guān)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn),創(chuàng)新環(huán)境政策,包括總量控制、飲用水源保護(hù)、水功能區(qū)管理、排污許可證、生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)有償使用和交易等方面,以便為環(huán)境執(zhí)法提供依據(jù),并形成一批長(zhǎng)效機(jī)制.此外,還要注重科技研發(fā),加強(qiáng)水體污染控制與治理科技重大專項(xiàng)等項(xiàng)目科技成果的推廣與應(yīng)用,不斷提高治污水平,因此需要出臺(tái)相應(yīng)的引導(dǎo)和鼓勵(lì)政策.上述政策、法規(guī)和制度的建立和完善,基本明確了水污染防治各方的責(zé)任和義務(wù),可有力促進(jìn)水污染防治工作的有序開(kāi)展.

5 結(jié)語(yǔ)

“十二五”時(shí)期,建議我國(guó)水污染防治建立“流域-控制區(qū)-控制單元”三級(jí)分區(qū)體系,實(shí)施分區(qū)、分級(jí)和分類管理,以“削減總量-改善質(zhì)量-防范風(fēng)險(xiǎn)”為主線,重點(diǎn)實(shí)施保障人們飲水安全、工業(yè)污染防治、城鎮(zhèn)生活污染防治、環(huán)境綜合整治、生態(tài)恢復(fù)和風(fēng)險(xiǎn)防范 6大戰(zhàn)略任務(wù),完善目標(biāo)責(zé)任制、部門(mén)聯(lián)動(dòng)及公眾參與等政策制度,持續(xù)削減污染物排放總量,全面改善水環(huán)境質(zhì)量,逐步恢復(fù)水生態(tài)健康,加強(qiáng)防范水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),推動(dòng)水污染防治由污染治理為主向污染治理與生態(tài)修復(fù)并重轉(zhuǎn)變,為2020年全面建設(shè)小康社會(huì)奠定良好的基礎(chǔ).在重點(diǎn)流域“十二五”水污染防治規(guī)劃編制及實(shí)施工作中,建議以“流域-控制區(qū)-控制單元”三級(jí)分區(qū)體系為基礎(chǔ),根據(jù)不同區(qū)域的水環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征,因地制宜確定水污染防治目標(biāo),制定針對(duì)性的防治方案.

[1]方子云.保護(hù)水環(huán)境的戰(zhàn)略問(wèn)題 [J]. 人民長(zhǎng)江, 1983,(5):34-39.

[2]閻鴻邦.水環(huán)境保護(hù)新戰(zhàn)略研究 [J]. 中國(guó)環(huán)境科學(xué), 1994,14(5):335-340.

[3]Yang S Q, Liu P W. Strategy of water pollution prevention in Taihu Lake and its effects analysis [J]. Journal of Great Lakes Research, 2010,36(1):150-158.

[4]Chen J N, Zhang T Z, Du P F. Assessment of water pollution control strategies: a case study for the Dianchi Lake [J]. Journal of Environmental Sciences-China, 2002,14(1):76-78.

[5]曾曉東.首屆九寨天堂國(guó)際環(huán)境論壇論文集 [C]. 北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社, 2006.

[6]Katko T S, Luonsi A A O, Juuti P S. Water pollution control and strategies in Finnish pulp and paper industries in the 20th century[J]. International Journal of Environment and Pollution,2005,23(4):368-387.

[7]Gren Ing-Marie. Adaptation and mitigation strategies for controlling stochastic water pollution: An application to the Baltic Sea [J]. Ecological Economics, 2008,66(2-3):337-347.

[8]Karamouz M, Zahraie B, Kerachian R. Development of a master plan for water pollution control using MCDM techniques: A case study [J]. Water International, 2003,28(4):478-490.

[9]嚴(yán) 剛,田仁生,許艷玲.美國(guó)2006-2011年水環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略規(guī)劃及啟示 [J]. 環(huán)境科學(xué)與技術(shù), 2008,31(11):146-149.

[10]安德森 L S,格里菲斯 M.歐盟水框架指令對(duì)中國(guó)的借鑒意義[J]. 水利水電快報(bào), 2009,30(9):78-94.

[11]王金南,王 東,李云生,等.國(guó)家“十一五”重點(diǎn)流域水污染防治框架與思路 [J]. 中國(guó)水利, 2007,(22):27-30.

[12]宋國(guó)君,宋 宇,鄭 珺,等.國(guó)家級(jí)流域水環(huán)境保護(hù)總體規(guī)劃一般模式研究 [J]. 環(huán)境污染與防治, 2009,31(12):74-79.

[13]徐 敏,王 東,趙 越.我國(guó)水污染防治發(fā)展歷程回顧 [J]. 環(huán)境保護(hù), 2012,(1):63-67.

[14]李名升,張建輝,羅海江,等.“十一五”期間中國(guó)化學(xué)需氧量減排與水環(huán)境質(zhì)量變化關(guān)聯(lián)分析 [J]. 生態(tài)環(huán)境學(xué)報(bào), 2011,20(3):463-467.

[15]王金南,田仁生,吳舜澤,等.“十二五”時(shí)期污染物排放總量控制路線圖分析 [J]. 中國(guó)人口·資源與環(huán)境, 2010,20(8):70-74.

[16]GB3838-2002 地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) [S].

[17]孟 偉.中國(guó)流域水環(huán)境污染綜合防治戰(zhàn)略 [J]. 中國(guó)環(huán)境科學(xué), 2007,27(5):712-716.