■ 王 萍 副教授 李仙娥 教授（西安建筑科技大學(xué)思政院 西安 710055）

嵌入型城鄉(xiāng)一體化的內(nèi)涵

如果以特定地理空間為研究對(duì)象，以驅(qū)動(dòng)力是否來(lái)源于本區(qū)域內(nèi)部來(lái)劃分，城鄉(xiāng)一體化分為內(nèi)生模式和外生模式。依據(jù)理論，現(xiàn)實(shí)中城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐多發(fā)生在東南沿海地區(qū)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物，都是內(nèi)生型模式。外生模式界定依據(jù)是國(guó)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整，在此背景下，對(duì)于中西部地區(qū)來(lái)講，隨時(shí)可能面臨著國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，此舉相當(dāng)于在原有經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中嵌入一個(gè)新的構(gòu)成要素，從而導(dǎo)致系統(tǒng)內(nèi)原有構(gòu)成要素的變化。

嵌入型城鄉(xiāng)一體化模式是外生模式中的一種特殊類(lèi)型，指的是本地區(qū)由于落后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平限制，與外來(lái)經(jīng)濟(jì)與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)很難有效互動(dòng)和融合，嵌入一詞表示外來(lái)事物與本地事物格格不入。例如，如果這種嵌入產(chǎn)業(yè)是資本、技術(shù)密集型，對(duì)從業(yè)人員要求很高，那么該產(chǎn)業(yè)就不能和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)形成有效互動(dòng)，也不能有效解決當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。在這種模式下，不管是城市對(duì)農(nóng)村的吸引、集聚作用，還是輻射、擴(kuò)散作用都不是特別明顯，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在很長(zhǎng)一段時(shí)間里仍然存在，并有不斷強(qiáng)化趨勢(shì)。對(duì)于這種特殊模式，要從理論和實(shí)踐明確城鄉(xiāng)一體化是一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程，克服無(wú)所作為和急功近利的思想，從把握事物內(nèi)在規(guī)律入手，著眼整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)，抓住最關(guān)鍵的影響因素，改善當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)關(guān)系。嵌入型城鄉(xiāng)一體大致需要經(jīng)歷以下幾個(gè)漫長(zhǎng)階段：資源向城市聚集階段，通過(guò)消除政策、體制壁壘，引導(dǎo)農(nóng)村人口流向城市，科技、信息、資金向城市集聚；城市向鄉(xiāng)村輻射和擴(kuò)散階段，在城市高度發(fā)展期，隨著城市人口、工業(yè)、服務(wù)業(yè)從中心城區(qū)向郊區(qū)擴(kuò)散，衛(wèi)星城鎮(zhèn)興建，郊區(qū)基礎(chǔ)社會(huì)和社會(huì)服務(wù)功能不斷完善，形成“郊區(qū)化運(yùn)動(dòng)”為特征的分散性城鄉(xiāng)一體化格局；城鄉(xiāng)一體化階段，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整優(yōu)化，中心城區(qū)功能不斷擴(kuò)散，郊區(qū)衛(wèi)星城市成為都市工業(yè)和人口擴(kuò)散的基地，城鄉(xiāng)之間出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等相關(guān)要素的雙向交流，形成混合型城鄉(xiāng)一體化形式。

嵌入型城鄉(xiāng)一體化的特征和政府職能

嵌入型城鄉(xiāng)一體化的特征在于短期內(nèi)很難自發(fā)走向城鄉(xiāng)一體化，基于效率和公平雙重目的，需要政府大力扶持和引導(dǎo)。從政府作用重要性角度，甚至可以將這種模式稱(chēng)為政府建構(gòu)型?，F(xiàn)實(shí)中對(duì)于政府作用發(fā)揮要持審慎態(tài)度，將其放置于“理性人”和委托代理關(guān)系理論視角下分析。在理性人方面，政府并不是一個(gè)抽象集體概念，而是由若干個(gè)具體個(gè)體組成的機(jī)構(gòu)，這些個(gè)體以自身利益最大化為目標(biāo)，有著強(qiáng)烈的為自己和家人、朋友謀私利的動(dòng)機(jī)。在公共領(lǐng)域，私利最大化并不能在邏輯上帶來(lái)公利最大化，一旦有機(jī)會(huì)，這些政府官員就會(huì)以權(quán)謀私。在委托代理關(guān)系視角下，政府官員具有實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的現(xiàn)實(shí)可能性。政府人員在履行社會(huì)管理職責(zé)中，是受廣大民眾委托的代理人，存在多重委托代理關(guān)系。在多重委托代理關(guān)系中，由于信息不對(duì)稱(chēng)、政府官員的利己動(dòng)機(jī)、廣大民眾維權(quán)意識(shí)不強(qiáng)以及參與民主參與渠道不暢等各種原因，政府非常容易偏離公眾意愿行事。因此，必須從體制機(jī)制上強(qiáng)化對(duì)政府的監(jiān)督和約束，通過(guò)擴(kuò)大人民民主、改革政治體制等方式促使其依法行政、科學(xué)行政、民主行政。

政府作用發(fā)揮需遵循以下原則：第一，整體性原則。政府必須從經(jīng)濟(jì)社會(huì)整體利益出發(fā)，避免以經(jīng)濟(jì)發(fā)展代替一切，在利用資本的同時(shí)，要制約資本，要關(guān)心人民疾苦，尤其是弱勢(shì)群體的生存與發(fā)展。第二，可持續(xù)發(fā)展原則。政府要從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的角度提供制度，培育和監(jiān)管市場(chǎng)，消除不利于生產(chǎn)要素有效配置的體制機(jī)制，培育良好的市場(chǎng)環(huán)境。第三，公平性原則。政府在促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要擔(dān)當(dāng)起促進(jìn)社會(huì)公平正義的責(zé)任，大力促進(jìn)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。政府要大力提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)，在具體公共產(chǎn)品的提供上，既要注重促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有形產(chǎn)品，例如公路、機(jī)場(chǎng)的建設(shè)，更要注重著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的教育、社會(huì)保障、衛(wèi)生事業(yè)等。

政府在嵌入型城鄉(xiāng)一體化中的作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：初期配合城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，做好拆遷安置工作，切實(shí)維護(hù)當(dāng)?shù)厥У卮迕竦慕?jīng)濟(jì)利益，確保社會(huì)穩(wěn)定和公平，并提供適當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好城鄉(xiāng)一體化的長(zhǎng)遠(yuǎn)統(tǒng)籌規(guī)劃；著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，并根據(jù)當(dāng)?shù)卣?cái)力，加快城鄉(xiāng)一體勞動(dòng)就業(yè)制度和社會(huì)保障體系建設(shè)，并逐步消除影響城鄉(xiāng)資源合理流動(dòng)和優(yōu)化配置的體制機(jī)制；大力推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)事業(yè)，促進(jìn)科學(xué)、教育、衛(wèi)生等事業(yè)的發(fā)展，提高人力資本優(yōu)勢(shì)；通過(guò)各種政策支持，積極鼓勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育農(nóng)村的自我發(fā)展力量；加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，提高官員綜合素質(zhì)等。

嵌入型城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品提供的實(shí)證分析

對(duì)于嵌入型城鄉(xiāng)一體化而言，目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，由政府提供公共產(chǎn)品是一個(gè)必須環(huán)節(jié)。在財(cái)力有限的條件下，正確界定城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)的先后次序就顯得尤為重要，這種確定需要理論和實(shí)踐的相互結(jié)合和印證。在實(shí)證方面，需要將村民當(dāng)作理性人進(jìn)行全面深入的社會(huì)調(diào)研。

文章以西安航天科技產(chǎn)業(yè)基地為例，該基地于2006年成立，2008年正式更名為西安國(guó)家民用航天產(chǎn)業(yè)基地（簡(jiǎn)稱(chēng)航天基地）。2009年以來(lái)，圍繞五年建成500億航天產(chǎn)業(yè)新城的目標(biāo)，正在加快航天基地建設(shè)。由于項(xiàng)目規(guī)劃區(qū)域現(xiàn)為農(nóng)村，其主要利益群體為拆遷范圍內(nèi)的農(nóng)村居民。本地區(qū)如何從農(nóng)村轉(zhuǎn)變?yōu)楦咚疁?zhǔn)的城市，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展、拆遷補(bǔ)償、區(qū)域交通、就業(yè)社保、環(huán)境改善、生活水平提高和新的未來(lái)發(fā)展前景等方面都面臨著新的挑戰(zhàn)。

為了解基地城鄉(xiāng)現(xiàn)狀和基地內(nèi)村民對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的態(tài)度及需求，對(duì)基地內(nèi)的高望堆村、韓家灣村、東兆余村、棗園村、羊村、西北村、四府井村、東四府村等村進(jìn)行抽樣調(diào)查研究，共發(fā)送300份問(wèn)卷，回收288份，有效率為96%。被調(diào)查對(duì)象中男性占62%，女性占38%；50%文化程度為初中及以下，高中占37%，大學(xué)及以上占13%。

（一）基地內(nèi)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯

通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基地內(nèi)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)較為嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在航天產(chǎn)業(yè)基地內(nèi)的企業(yè)大多為高科技企業(yè)，技術(shù)含量高、商品附加值大、使用現(xiàn)代化的生產(chǎn)方式，并或多或少帶有軍事和保密性質(zhì)，員工基本接受過(guò)高等教育，收入高；從基地內(nèi)農(nóng)村的角度講，村民依然貧窮，恩格爾系數(shù)大于百分之四十的有近一半，家庭收入中傳統(tǒng)的經(jīng)營(yíng)性收入占59.5%，工資收入為38.5%，財(cái)產(chǎn)性收入和其他收入較少，村民受教育程度普遍偏低，缺乏經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的人力資本和物質(zhì)資本。

（二）村民對(duì)教育的重視超過(guò)一切其他因素

交通、通訊、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、居住環(huán)境、村民素質(zhì)等諸多因素既是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)深化的原因，更是二元結(jié)構(gòu)深化的結(jié)果，二者互相影響，互相強(qiáng)化。由圖1可知，農(nóng)村對(duì)當(dāng)下自身素質(zhì)低下作為現(xiàn)狀最為可以接受，但對(duì)于子孫后代將來(lái)的素質(zhì)低下不能接受，認(rèn)為教育是導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距最大的因素。其次才是養(yǎng)老、醫(yī)療、交通、通訊等因素，對(duì)硬件的關(guān)注度并沒(méi)有想象中的那么重視，更多是一些關(guān)注自身及人力資本的一些因素。這就要求基地在城鄉(xiāng)一體化工作中，不僅要抓基礎(chǔ)設(shè)施等硬件工作，更要大力發(fā)展社會(huì)事業(yè)，尤其是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育的均等化，讓農(nóng)村孩子能夠受到良好教育。

（三）村民對(duì)公共服務(wù)的需求超過(guò)戶(hù)籍制度改革

在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的關(guān)鍵因素當(dāng)中（見(jiàn)圖2），由高到低順序依次為：提高教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，提供道路、水利等基礎(chǔ)設(shè)施，國(guó)家政策的引導(dǎo)，政府項(xiàng)目資金的支持等。由此可見(jiàn)，村民對(duì)教育、醫(yī)療的需求超出理論分析的結(jié)論，而對(duì)戶(hù)籍制度改革的需要并不像想象中那么迫切。同時(shí)，村民對(duì)發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)有一定期望，而在后面的調(diào)查數(shù)據(jù)中卻發(fā)現(xiàn)在發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在實(shí)踐中由于思想、觀念、基層政治等情況的約束并不可行，二者形成矛盾，可能的解釋是期望源于其它發(fā)達(dá)地區(qū)的一些成功案例，但實(shí)踐本身卻是立足于本土實(shí)情，由此形成理想與現(xiàn)實(shí)的背離。

（四）農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)時(shí)機(jī)不成熟

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)屬于公有制，若能有效運(yùn)行，可以在提高效率的同時(shí)促進(jìn)社會(huì)公平，但如同對(duì)公有制的理論分析一樣，這種所有制安排是否能夠?qū)嵭?，還得參照當(dāng)?shù)鼐唧w情況。經(jīng)調(diào)查，該地村民對(duì)集體經(jīng)濟(jì)充滿(mǎn)擔(dān)憂(yōu)，主要表現(xiàn)為，54.7%的人對(duì)村干部貪污不放心，29.1%的人擔(dān)心經(jīng)營(yíng)虧損，18.2%擔(dān)心村民不齊心。由此可見(jiàn)，這種擔(dān)憂(yōu)既包括對(duì)基層政治的不滿(mǎn)意，也包括對(duì)自身素質(zhì)和經(jīng)營(yíng)能力的不自信。具體到對(duì)村委會(huì)工作的滿(mǎn)意度，如圖3所示。

圖1 城鄉(xiāng)差距因素

圖2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)鍵因素

圖3 對(duì)村委會(huì)工作的滿(mǎn)意度

（五）促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、引進(jìn)資本并大力發(fā)展城市農(nóng)業(yè)

通過(guò)以上分析可知，當(dāng)前在基地農(nóng)村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)由于諸多原因，時(shí)機(jī)并不成熟，因此必須在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，積極引進(jìn)資本和高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理人才來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。那么該如何選擇產(chǎn)業(yè)？基地內(nèi)的產(chǎn)業(yè)絕大多數(shù)為航天類(lèi)產(chǎn)業(yè)，資本密集、技術(shù)含量高、或多或少帶有軍事或保密性質(zhì)，從產(chǎn)業(yè)自身的角度來(lái)講，對(duì)農(nóng)村資源的拉動(dòng)、吸引作用，或輻射、擴(kuò)散作用都不強(qiáng)，很難在產(chǎn)業(yè)基地本身產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。但另一方面，作為一個(gè)現(xiàn)代化生產(chǎn)和高度城市化的基地，本身對(duì)第三產(chǎn)業(yè)和城市農(nóng)業(yè)產(chǎn)生極大需求。城市農(nóng)業(yè)是在城市和城市群輻射區(qū)域利用城市優(yōu)勢(shì)，滿(mǎn)足城市多層次需要，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，融生產(chǎn)性、生活性、生態(tài)性為一體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。城市農(nóng)業(yè)具有五個(gè)顯著特征：第一，城市農(nóng)業(yè)是城鄉(xiāng)融合化的農(nóng)業(yè)；第二，城市農(nóng)業(yè)是布局區(qū)域化的農(nóng)業(yè)；第三，城市農(nóng)業(yè)是經(jīng)營(yíng)集約化的農(nóng)業(yè)；第四，城市農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)融合化的農(nóng)業(yè)；第五，城市農(nóng)業(yè)是功能多樣化的農(nóng)業(yè)。具體內(nèi)容有現(xiàn)代設(shè)施農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等，以滿(mǎn)足城市居民生存、生活、消費(fèi)需求（金國(guó)峰，2007）。

從以上分析可以看出，西安國(guó)家民用航天基地一體化模式屬于典型的嵌入型城鄉(xiāng)一體化模式。政府應(yīng)以科學(xué)的歷史觀和價(jià)值觀為指導(dǎo)，明確確立“以工促農(nóng)、以城促鄉(xiāng)”的基本方針，探索形成城鄉(xiāng)一體化的長(zhǎng)效機(jī)制。在具體政策上，應(yīng)充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，通過(guò)有效的社會(huì)公共服務(wù)，為城鄉(xiāng)一體化營(yíng)造和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)發(fā)展，為城鄉(xiāng)一體化尋求可持續(xù)發(fā)展動(dòng)力。具體措施為以下五個(gè)方面：第一，加快城鄉(xiāng)一體勞動(dòng)就業(yè)制度和社會(huì)保障體系建設(shè)；第二，加快城鄉(xiāng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，尤其是教育的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)教育的均等化；第三，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；第四，加快城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，形成城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展能力；第五，加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，提高官員綜合素質(zhì)。

金國(guó)峰.城鄉(xiāng)一體化與城市農(nóng)業(yè)的相關(guān)性[J].求索，2007（1）