■ 李義松 教授 冉曉璇（河海大學(xué)法學(xué)院 南京 211100）

問題的提出

隨著溫室效應(yīng)和全球氣候變暖問題的日益嚴(yán)重，二氧化碳?xì)怏w的減排已經(jīng)成為一個備受矚目的世界主題。到2008年，中國的二氧化碳排放量達(dá)到65.3億噸，占世界的21.5%（石紅蓮、張子杰，2011），成為全球最大的碳排放國之一。這就意味著在世界各國積極發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的同時，我國二氧化碳?xì)怏w的減排和限排面臨著巨大的國際壓力。至2011年3月，我國清潔發(fā)展機制項目（CDM）累計核證減排量已經(jīng)突破3億噸，成為全世界最有潛力的碳排放權(quán)供應(yīng)方。然而由于我國沒有一個統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場體系及相應(yīng)的定價機制，使得我國所參與的碳交易活動常常處于被動地位。對于碳排放權(quán)交易問題，我國一直未能予以充分重視，制度上的空白在一定程度上昭示著理論研究上的不足。近幾年，我國理論界對碳排放權(quán)交易制度的研究雖然不斷增多，但對于碳排放權(quán)交易的理論基礎(chǔ)、實施方案、市場探索等問題的研究仍不夠深入，尤其缺乏對碳排放權(quán)交易制度的框架研究。因此，本文從碳排放權(quán)交易制度的理論基礎(chǔ)入手，在借鑒發(fā)達(dá)國家制度的先進(jìn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對我國的碳排放權(quán)交易制度進(jìn)行框架式分析和討論。

碳排放權(quán)交易

碳排放權(quán)交易是將二氧化碳排放權(quán)作為一種商品，市場中各經(jīng)濟(jì)主體對二氧化碳排放權(quán)進(jìn)行自由買賣，通過提供經(jīng)濟(jì)激勵，促進(jìn)全球溫室氣體減排所采取的市場機制。碳排放權(quán)交易理論可以追溯至哈丁在《公地悲劇》一文中所提出的環(huán)境問題是由于市場的負(fù)外部性而產(chǎn)生的。為了解決這一問題，經(jīng)濟(jì)學(xué)家庇古（Arthur Cecil Pigou）在分析社會凈產(chǎn)品與私人凈產(chǎn)品之間的差異時指出市場的外部性（高利紅、余耀軍，2003）。經(jīng)濟(jì)外部性亦稱外部成本、外部效應(yīng)或溢出效應(yīng)，指在社會經(jīng)濟(jì)活動中，一個經(jīng)濟(jì)主體（通常是指企業(yè)）的生產(chǎn)行為直接影響到其他經(jīng)濟(jì)主體，卻沒有給予相應(yīng)補償，從而出現(xiàn)了外部性。它又分為外部經(jīng)濟(jì)性和外部不經(jīng)濟(jì)性兩種，外部經(jīng)濟(jì)性是指經(jīng)濟(jì)主體的行為不僅給自身帶來收益，也為他人增加額外收益的情況；外部不經(jīng)濟(jì)性是指經(jīng)濟(jì)主體的行為在為自身帶來成本時，也增加了他人額外成本的情況，亦稱為負(fù)外部性。

環(huán)境問題是外部不經(jīng)濟(jì)性的典型例子，環(huán)境容量使用者的行為所產(chǎn)生的外部不經(jīng)濟(jì)性就是環(huán)境污染。環(huán)境容量使用者在由其經(jīng)濟(jì)活動受益的同時，也給環(huán)境帶來了消極影響，然而并未對環(huán)境造成的影響進(jìn)行治理，使本應(yīng)由其承擔(dān)的治污費用轉(zhuǎn)嫁給了社會和他人。

為了解決這一問題，學(xué)者們提出要將環(huán)境容量使用者經(jīng)濟(jì)活動的外部不經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化。其中，科斯（Ronald Coase）提出“非干預(yù)主義”的方案，他的觀點主要包含以下兩個方面：“在產(chǎn)權(quán)界定明確且可以自由交易的前提下，如果交易費用為零，那么，無論法律如何判決最初產(chǎn)權(quán)屬誰都不影響資源配置效率，資源配置將達(dá)到最優(yōu)。此為科斯第一定理。在存在交易費用即交易費用為正的情況下， 不同的權(quán)利界定會帶來不同效率的資源配置。此為科斯第二定理”（黃桂琴，2003）。換而言之，如果交易成本過于高昂以致于經(jīng)濟(jì)主體不能談判時，產(chǎn)權(quán)的配置情況決定著資源能否得到有效率地使用。由此可見，科斯特別強調(diào)產(chǎn)權(quán)明晰的重要性，主張在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，發(fā)揮市場機制的作用，實現(xiàn)環(huán)境資源的最優(yōu)配置。碳排放權(quán)交易就是源于科斯定理，通過明晰環(huán)境容量資源的產(chǎn)權(quán)，使其成為商品在市場上進(jìn)行交易，從而利用市場機制實現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。

構(gòu)建碳排放權(quán)交易制度的必要性

我國進(jìn)行碳排放權(quán)交易制度構(gòu)建的一個基本前提就是，構(gòu)建碳排放權(quán)交易制度對我國促進(jìn)碳?xì)怏w的減排、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)而言具有必要性。結(jié)合我國實際情況，從以下幾個方面來看，構(gòu)建碳排放權(quán)交易制度的必要性是現(xiàn)實存在的。

（一）應(yīng)對嚴(yán)峻氣候形勢，緩解碳減排壓力的基本要求

當(dāng)前，整個國際社會的氣候形勢十分嚴(yán)峻。2007年5月政府間氣候變化專門委員會（International Panel on Climate Change，Ipcc）提供的證據(jù)顯示，由人類活動引起的全球氣候變暖已是一個不爭的事實。1906-2005年來，全球平均地面溫度上升了0.74℃，全球氣候變暖不僅影響人類生存和發(fā)展，而且對全球經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對全球氣候變化，保護(hù)人類共同生存的環(huán)境，國際社會已經(jīng)開始采取共同行動以減少二氧化碳的排放。1992年，《聯(lián)合國氣候變化框架公約（UNFCCC）》在巴西里約熱內(nèi)盧舉行的地球首腦會議上通過。2005年2月，《京都議定書》由UNFCCC各成員國簽訂并正式生效，它是人類歷史上首個以法律形式限制溫室氣體排放的條約，以期實現(xiàn)抑制全球變暖的目標(biāo)?！毒┒甲h定書》中將簽約國分為附件Ⅰ（Annex I）國家和非附件Ⅰ（non-Annex I）國家，為附件Ⅰ國家制定了具有法律約束力的減排任務(wù)，即在2008-2012 年的第一階段將二氧化碳等六種溫室氣體的年平均排放量降低到 1990年水平的 5.2%，而非附件Ⅰ國家則沒有減排任務(wù)（任捷、魯煒，2009）。由于中國不屬于議定書附件Ⅰ所包含的國家，在第一階段不承擔(dān)減排義務(wù)。但隨著全球氣候問題日趨嚴(yán)重，以美國為代表的發(fā)達(dá)國家要求發(fā)展中國家參與溫室氣體減排承諾。在2009年12月召開的哥本哈根會議上，一些發(fā)達(dá)國家試圖拋棄《京都議定書》中規(guī)定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，要求發(fā)展中國家做出明確的減排承諾或開展減排行動，甚至要求發(fā)展中國家在2012年后承擔(dān)與發(fā)達(dá)國家相同的減排責(zé)任。

上述國際形勢說明，中國作為碳排放大國，不承擔(dān)減排限排義務(wù)這一待遇在后京都時代遭受著越來越嚴(yán)重的國際壓力。因此，構(gòu)建中國的碳排放權(quán)交易機制，積極實施碳減排，為下一階段可能承擔(dān)的強制減排義務(wù)做好充分準(zhǔn)備。另一方面，中國于2002年8月批準(zhǔn)了《京都議定書》，并于哥本哈根氣候會議上承諾：到2020 年，我國單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降 40%-45%。我國應(yīng)根據(jù)承諾制定相關(guān)政策及法律，指導(dǎo)碳排放權(quán)交易實踐，這是中國作為負(fù)責(zé)任的大國對人類社會的綠色貢獻(xiàn)。

（二）發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，維護(hù)國家利益的必要舉措

氣候變化問題給世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本出路就是改變當(dāng)前粗放式、高碳化的經(jīng)濟(jì)增長模式，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，走向綠色發(fā)展。然而，在當(dāng)今世界，碳排放權(quán)交易制度作為低碳經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)制度之一，其市場及價格制定權(quán)仍掌握在以歐美為代表的發(fā)達(dá)國家手里。中國作為最大的發(fā)展中國家，是碳排放權(quán)交易初級產(chǎn)品，即：經(jīng)核準(zhǔn)的減排量（CER）的最大供應(yīng)國。我國通過CDM與發(fā)達(dá)國家進(jìn)行交易，為市場提供了大量減排項目和指標(biāo)，卻處在整個碳交易產(chǎn)業(yè)鏈的最低端。當(dāng)前，國內(nèi)企業(yè)由于找不到專門的人員和信息平臺直接到國際市場交易，只能低價將碳排放權(quán)賣給國外中介機構(gòu)。來自發(fā)達(dá)國家的買家在中國低價收購后，開發(fā)成高價的碳金融產(chǎn)品在國外CDM二級市場上流轉(zhuǎn)，國內(nèi)企業(yè)低價出售的損失就變成了他們的高額利潤。這相當(dāng)于中國為發(fā)達(dá)國家低成本實現(xiàn)了碳減排目標(biāo)的同時，還為他們提供了巨額經(jīng)濟(jì)補貼。從長期來看，如果將來中國被迫承擔(dān)較大的減排額度，碳排放權(quán)在國內(nèi)將成為稀缺資源，其價格也將水漲船高，CDM參與企業(yè)將面臨著在國際碳交易市場上高價回購碳排放權(quán)的情況，從而使國家利益蒙受巨大損失。

因此，盡快建立普遍為世界各國接受的有關(guān)碳排放權(quán)交易制度體系，用相關(guān)法律法規(guī)指導(dǎo)碳排放權(quán)實踐，通過市場機制來優(yōu)化碳容量配置，在國際碳交易市場上獲得更多話語權(quán)，無疑是當(dāng)務(wù)之急。

歐美相關(guān)制度經(jīng)驗及啟示

（一）歐盟碳排放交易制度

2003年，為更好地履行《京都議定書》規(guī)定的減排義務(wù)，歐盟與國際環(huán)境委員會達(dá)成了《歐盟溫室氣體排放交易指令》（以下簡稱《指令》），建立了世界上第一個具有公法拘束力的溫室氣體總量控制的歐盟排放權(quán)交易機制（即EU ETS）。2004年，歐盟對《指令》進(jìn)行了修改，增加了歐盟排放權(quán)交易機制與《京都議定書》的靈活機制連接的內(nèi)容，因此，該修改指令被形象地稱為“連接指令”（付璐，2009）。2008年，歐洲委員會提出了排放權(quán)交易機制指令的修改提案，其目的是完善和擴大現(xiàn)有的排放權(quán)交易機制。2009年4月頒布了“2009年交易指令”，確定了排放上限的規(guī)則，設(shè)計了公開拍賣排放份額的基本分配原則，并將一些新型產(chǎn)業(yè)（如鋁和氨等）及氧化亞氮和全氟化碳兩種氣體涵蓋在排放權(quán)交易體制之內(nèi)。

EU ETS覆蓋27個成員國，《指令》不能直接對成員國產(chǎn)生效力，成員國須根據(jù)該指令的內(nèi)容制定相關(guān)的國內(nèi)法使之生效。根據(jù)指令的規(guī)定，每個成員國必須按照附件三的規(guī)定，提交國家分配計劃（National Allocation plan，簡稱 NAP），規(guī)定排放權(quán)的分配數(shù)量與方式（韓良，2010）。分配計劃包括該國在某一階段內(nèi)所需分配的配額總量及分配額在該國境內(nèi)的分配方法等。分配計劃通過審核后，各成員國的相關(guān)企業(yè)會得到相應(yīng)的碳排放配額。每個企業(yè)在分得排放配額后，或者通過技術(shù)改進(jìn)等減少排放量，出售多余的排放配額；或者以從市場購買額外的排放配額的方式增加排放量。在規(guī)定期間內(nèi)，企業(yè)只能排放與所擁有排放配額相等的碳?xì)怏w量。EU ETS還設(shè)計出嚴(yán)格的超標(biāo)懲罰制度，如果企業(yè)實際排放的碳?xì)怏w超過排放配額，企業(yè)將受到嚴(yán)厲懲罰。

（二）美國碳排放權(quán)交易制度

美國是最早創(chuàng)立排放交易制度的國家，發(fā)展較為全面，在排污權(quán)交易中進(jìn)行實踐并取得巨大成功，美國通過的《1963年清潔空氣法》及其修正案（1900年）是一部直接涉及排放權(quán)交易的法案。該法案通過采取鼓勵企業(yè)參與市場買賣二氧化硫排放權(quán)的方式，初步建立了二氧化硫排放權(quán)交易制度，從而達(dá)到有效防止酸雨的目的。事實上，《京都議定書》所采用的一些基于市場減排限排溫室氣體的交易機制，甚至包括強制性的減排任務(wù)以及補充性靈活機制，很大程度上借鑒了美國排污權(quán)交易制度。雖然《清潔空氣法》并未將二氧化碳?xì)w入污染物范圍，但美國應(yīng)對氣候變化的行動在法律頒布、政策實施等多個層面都有所突破。2007年4月，美國聯(lián)邦最高法院對“馬薩諸塞州等訴環(huán)境保護(hù)署”一案做出最終判決，認(rèn)為二氧化碳等溫室氣體應(yīng)受到美國《清潔空氣法》的規(guī)范，這對于具有判例法傳統(tǒng)的美國來說，意義深遠(yuǎn)。2009年12月，美國環(huán)境保護(hù)署進(jìn)一步做出裁定：把包括二氧化碳在內(nèi)的溫室氣體納入《清凈空氣法案》管制，這無疑奠定了碳排放權(quán)交易制度的法源基礎(chǔ) 。在立法方面，僅2007年美國國會引入的涉及氣候變化法案就有七項之多。之后較為重要的提案有：《利伯曼-沃納氣候安全法案》、《丁格爾-布歇爾法案》、《2009年美國清潔能源與安全法》、《2010年美國能源法》、《美國電力法案》。這些法案表明美國在應(yīng)對氣候變化上邁向聯(lián)邦立法。

同時，美國建立了全球第一個也是北美地區(qū)唯一的一個由企業(yè)發(fā)起，以溫室氣體排放為主的合法交易平臺，即美國芝加哥氣候交易所（CCX）。CCX交易的氣體包括了《京都議定書》所規(guī)定的包括二氧化碳在內(nèi)的 6 種氣體。CCX要求所注冊的會員自愿做出減排承諾，并通過減排或購買補償項目的減排量實現(xiàn)減排目標(biāo)，具體分為兩個階段：第一階段（2003-2006年），每年在基準(zhǔn)排放水平基礎(chǔ)上減少 1%的排放量；第二階段（2007-2010年），所有會員將實現(xiàn)基準(zhǔn)排放水平基礎(chǔ)上減少6%的排放量。會員的排放基準(zhǔn)線是基于其過往排放量的平均值等所制定。同時，允許那些已經(jīng)超額完成減排義務(wù)的會員國，將自己多余的減排份額有償?shù)剞D(zhuǎn)讓給無法達(dá)到減排目標(biāo)的國家。CCX用市場經(jīng)濟(jì)模式推動全球碳減排，對我國探索碳排放權(quán)交易市場的建立提供了許多可借鑒的經(jīng)驗。

基于全球氣候變暖的事實及發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的趨勢，歐盟和美國相繼通過立法和相關(guān)政策的頒布，加快對碳排放權(quán)交易市場的完善，以期實現(xiàn)碳減排來應(yīng)對氣候變化的威脅，但其更深層次的目的是爭奪世界經(jīng)濟(jì)控制權(quán)和國際規(guī)則主導(dǎo)權(quán)。

我國碳排放權(quán)交易制度框架構(gòu)建

構(gòu)建碳排放權(quán)交易制度是一個復(fù)雜而龐大的工程，絕非一朝一夕就能完成。我國在建立碳排放權(quán)交易制度的過程中，應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗，并結(jié)合我國的具體國情，從以下幾個方面進(jìn)行框架構(gòu)建：

（一）碳排放總量控制

碳排放權(quán)交易的管理模式主要有絕對控制與相對控制兩種。我國應(yīng)當(dāng)借鑒歐盟碳排放權(quán)交易機制，采取絕對控制的管理模式。具體而言：首先由國家根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域大氣質(zhì)量的考慮，通過科學(xué)分析，設(shè)定一個時期全國性的碳排放總量，碳排放權(quán)交易機制調(diào)控范圍內(nèi)所有企業(yè)在規(guī)定期間內(nèi)的最大排放量應(yīng)控制在該排放總量內(nèi)。然后各省級環(huán)境主管部門再根據(jù)各自的實際情況把碳排放量分派到縣市，直至排放污染物的企事業(yè)單位。從制度上來說，現(xiàn)有的環(huán)境法律及制度體系中沒有統(tǒng)一的關(guān)于總量控制的規(guī)定，僅僅是在一些政策中有所體現(xiàn)，因此，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法律中對碳排放總量進(jìn)行原則規(guī)定，為碳排放權(quán)交易等制度的總量限制的政策實施提供法律依據(jù)。

（二）碳排放權(quán)初始分配

為實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，國家對其擁有的碳容量資源在各碳排放者之間進(jìn)行分配的方式就是碳排放權(quán)初始分配。在解決了碳排放總量控制的問題后，交易制度運行的核心就成為如何公平地對碳排放權(quán)進(jìn)行分配。目前世界各國碳排放權(quán)的初始分配主要有無償分配與拍賣分配兩種類型，而選擇何種分配方式是一個兩難的問題。無償分配的標(biāo)準(zhǔn)是基于企業(yè)的歷史排放量或者其他歷史參數(shù)，采用此種分配方式可以減少行業(yè)和企業(yè)的反對，大大增強碳減排實施的可行性。但無償取得方式也存在很大弊端，由于無償取得碳排放權(quán)的成本極低，企業(yè)用無償取得的碳排放權(quán)進(jìn)行交易，實際上是零成本獲利。同時，無償取得碳排放權(quán)的分配方式使其他生產(chǎn)者和碳排放人在同等條件下失去無償獲得這一資源的機會，有失公平。而拍賣分配利用市場機制分配碳排放配額，更為公平、高效，不僅符合“污染者付費”的原則，也獎勵了那些提前實施減排措施的企業(yè)。其弊端是可能導(dǎo)致大企業(yè)進(jìn)行市場操縱，囤積居奇，損害小企業(yè)的利益。綜上所述，根據(jù)我國的實際情況，可以在碳排放交易制度建立運行之初采取無償分配方式為主，逐步過渡至拍賣取得。這樣既推動了碳排放權(quán)交易的發(fā)展，又體現(xiàn)了資源有價的市場經(jīng)濟(jì)觀念，最終通過市場交易實現(xiàn)環(huán)境資源的優(yōu)化配置。

（三）碳排放權(quán)交易市場的建立

我國目前還沒有建立起成熟的碳排放權(quán)交易市場，只有完善碳交易市場的交易規(guī)則，才能激活碳交易市場體系，提高碳容量資源配置的效率。因此，想要碳排放權(quán)交易制度真正發(fā)揮功效，必須制定相關(guān)規(guī)定，具體從以下幾方面著手：

第一，建立全國性的碳排放權(quán)交易平臺。在發(fā)揮現(xiàn)有的排放權(quán)交易所、CDM技術(shù)服務(wù)中心等機構(gòu)構(gòu)建碳排放權(quán)信息平臺和交易平臺作用的基礎(chǔ)上，以區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件為依托，實現(xiàn)具有權(quán)威性、全國性的碳排放交易平臺。只有建立有地區(qū)代表性的區(qū)域性交易平臺和統(tǒng)一的國家性交易平臺，才能通過整合資源，發(fā)揮市場交易機制的最大作用。

第二，選擇建立現(xiàn)貨交易為基礎(chǔ)、期貨交易為主的碳排放權(quán)交易體系。由于碳排放量具有信息透明度低、地域分散性強等特點，導(dǎo)致現(xiàn)貨價格變動頻繁，不能形成真實有效地反映某一時期的碳排放份額的供求關(guān)系。而碳排放權(quán)期貨交易所特有的規(guī)避風(fēng)險、價格發(fā)現(xiàn)功能則有利于彌補我國市場經(jīng)濟(jì)體制的不足。因此，我國可以在碳排放權(quán)現(xiàn)貨市場不斷發(fā)展并初具規(guī)模的基礎(chǔ)上，建立以碳排放權(quán)現(xiàn)貨交易為基礎(chǔ)、期貨交易為主的交易體系。

第三，完善與碳排放權(quán)交易市場相關(guān)的金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)，即《京都議定書》中所提到的“碳金融”。。“碳金融”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅活躍了整個碳排放權(quán)交易市場，而且有效減少企業(yè)進(jìn)行碳排放權(quán)交易的成本，增加其實際收益。

（四）碳排放權(quán)交易監(jiān)管機制

市場機制雖然通過利益刺激、競爭激勵實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和資源的合理配置，但仍擺脫不了盲目性和滯后性。因此，碳排放權(quán)交易決不能離開政府的有效監(jiān)督和適度的行政管理，政府在碳排放權(quán)交易的過程中應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起以下職責(zé)：

第一，建立全面的申報登記制度。需要取得可轉(zhuǎn)讓排放許可證的單位或個人，必須首先向所在地的環(huán)境保護(hù)部門申報登記自己所擁有的溫室氣體排放設(shè)施、處理手段以及在正常作業(yè)條件下排放氣體的數(shù)量和濃度，并提供有關(guān)技術(shù)資料（白洋，2010）。申報登記為環(huán)保部門對該地區(qū)碳交易的監(jiān)督管理提供了客觀依據(jù)。

第二，健全政府監(jiān)督機制。在碳排放權(quán)交易中，政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對碳排放權(quán)交易雙方履約的真實性、持續(xù)性和有效性進(jìn)行監(jiān)督，禁止非法交易或幕后操縱；同時要規(guī)范碳排放權(quán)交易市場秩序，對不正當(dāng)競爭行為予以規(guī)制處罰并且要進(jìn)行信息公開，以期對相關(guān)企業(yè)和個人起到警示作用；還必須定期或不定期地巡回抽查交易企業(yè)的環(huán)保設(shè)施與碳排放情況，監(jiān)督交易合同履行。

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