○ 文／李 良

作者為中國(guó)民主建國(guó)會(huì)會(huì)員、煤層氣和非常規(guī)天然氣專家

《93號(hào)文》頒布之后，我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)迎來(lái)利好，但是也存在一些新老問題，比如可能加劇礦權(quán)糾紛、無(wú)序開采依然存在等。所以，煤層氣相關(guān)具體執(zhí)行政策的制定工作，需要“進(jìn)一步加快”。

《國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕93號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《93號(hào)文》）印發(fā)以來(lái)，煤層氣概念股曾經(jīng)連續(xù)漲停板，煤層氣產(chǎn)業(yè)一下子成為投資機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、跨國(guó)石油公司、民營(yíng)企業(yè)的關(guān)注熱點(diǎn)。感受政策利好之外，現(xiàn)實(shí)問題提示在獲得政策利好的同時(shí)，也面臨著令人揪心的新老問題。

可能加劇的礦權(quán)糾紛

由于煤炭、煤層氣勘查開發(fā)的技術(shù)和規(guī)模要求不同，各具特殊性，所以煤炭、煤層氣礦權(quán)分設(shè)是國(guó)際上礦業(yè)權(quán)設(shè)置的通行做法。這既符合資源勘查開采規(guī)律和《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，也是國(guó)務(wù)院1996年批復(fù)成立中聯(lián)煤層氣公司時(shí)明確的。截至2012年底，全國(guó)煤炭礦權(quán)面積約18萬(wàn)平方千米，按照《煤炭工業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的煤炭產(chǎn)量水平估算，可以支撐煤炭開采約100年以上。結(jié)合瓦斯治理，煤炭企業(yè)有足夠的工作區(qū)域去抽采瓦斯。2012年末，全國(guó)煤層氣礦權(quán)面積只有約5.20萬(wàn)平方千米，由于執(zhí)行“先采氣、后采煤”不堅(jiān)決等原因，2010年以來(lái)又出現(xiàn)了煤炭與煤層氣礦權(quán)重疊，重疊面積未進(jìn)行系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)。據(jù)報(bào)道，2010年底山西省礦權(quán)重疊總面積約2617.32平方千米，占全省含煤面積6.48萬(wàn)平方千米的約4.04%。

93號(hào)文出臺(tái)前，煤層氣開發(fā)投資回報(bào)和經(jīng)濟(jì)效益不被看好，在地方政府的支持下，山西省的一些煤礦企業(yè)，放著大量的非重疊區(qū)不做工作，非擠在重疊區(qū)搞礦權(quán)糾紛、搞侵權(quán)、搞違法侵占和盜采，已經(jīng)帶來(lái)嚴(yán)重后果。現(xiàn)在93號(hào)文出臺(tái)了，相繼會(huì)出臺(tái)一系列鼓勵(lì)、扶持政策。這些政策有可能大幅度提高煤層氣勘探開發(fā)的投資收益、投資回報(bào)，那些從侵害、侵占煤層氣礦權(quán)、探明儲(chǔ)量資產(chǎn)違法違規(guī)違章活動(dòng)中嘗到甜頭的煤炭企業(yè)，估計(jì)會(huì)激發(fā)出更大的侵占、侵害沖動(dòng)。如果國(guó)土資源部、省級(jí)國(guó)土資源廳、地市級(jí)國(guó)土資源廳在執(zhí)法和協(xié)調(diào)過程中稍有姑息、縱容，那么，可以預(yù)期煤層氣礦權(quán)重疊、礦權(quán)糾紛局面可能更為加劇，將上升為制約煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的頭號(hào)羈絆。當(dāng)然，要求國(guó)土資源部解決全部礦權(quán)領(lǐng)域的問題也是不現(xiàn)實(shí)的，研究總結(jié)1998年部分煤炭企業(yè)下放到省級(jí)管理以來(lái)導(dǎo)致的包括礦權(quán)重疊、地方保護(hù)在內(nèi)的各種問題，才能找到更好的解決礦權(quán)糾紛、避免侵害煤層氣礦權(quán)、構(gòu)造本質(zhì)安全煤礦的有效辦法。

依法采氣還有多遠(yuǎn)

93號(hào)文提出了依法采氣的重要思想。這一思想可以從2013年5月13日李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變動(dòng)員電視電話會(huì)議上講話中得到很好的注解。李克強(qiáng)總理指出，政府履行職能必須依靠法治。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，轉(zhuǎn)變政府職能本身就是建設(shè)法治政府的要求。國(guó)務(wù)院及各部門和地方各級(jí)人民政府要帶頭維護(hù)憲法法律權(quán)威，無(wú)論履行哪一項(xiàng)職能，從行為到程序、從內(nèi)容到形式、從決策到執(zhí)行都必須符合法律規(guī)定，讓行政權(quán)力在法律和制度的框架內(nèi)運(yùn)行。要依法規(guī)范企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人的行為，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行秩序，保障各類市場(chǎng)主體的合法權(quán)益。張德江委員長(zhǎng)曾說(shuō)過，首先要打擊違法違規(guī)違章作業(yè)，都違法了還不打，那怎么能搞好安全生產(chǎn)？6月7日，馬凱副總理在全國(guó)安全生產(chǎn)電視會(huì)上傳達(dá)了習(xí)近平的重要指示，并對(duì)貫徹落實(shí)習(xí)近平的重要指示和李克強(qiáng)的要求、切實(shí)做好安全生產(chǎn)工作進(jìn)行部署。馬凱指出，鐵腕打擊非法違法和違規(guī)違章行為，大力推進(jìn)煤礦安全治本攻堅(jiān)。

但是，有些問題93號(hào)文恐怕也解決不了。某公司在多種場(chǎng)合宣稱，其煤層氣礦權(quán)面積僅占該省登記礦權(quán)面積的0.32%，但是煤層氣產(chǎn)量達(dá)到14.15億立方米，占全國(guó)抽采總量的55%以上，并以此批評(píng)其他企業(yè)進(jìn)展慢。乍一看該公司煤層氣開發(fā)極端先進(jìn)，但熟悉情況的人都知道，他們沒有說(shuō)明這些產(chǎn)量都從哪些礦權(quán)人的煤層氣區(qū)塊中采出的，也沒有交待有多少產(chǎn)量是通過侵權(quán)等手段強(qiáng)采、盜采的。這種行為已經(jīng)被仿效、學(xué)習(xí)。如果不能很快恢復(fù)法律秩序、構(gòu)建已發(fā)采礦和依法采氣的局面，遏制部分煤炭企業(yè)肆無(wú)忌憚的侵害、侵占煤層氣礦權(quán)人的煤層氣資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)現(xiàn)象與趨勢(shì)，全國(guó)煤層氣開采將逐步陷入無(wú)序、混亂局面，不僅加快煤層氣開發(fā)利用目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而且最終導(dǎo)致煤礦安全生產(chǎn)的隱患仍將增加。

政策思想：需要進(jìn)一步解放

93號(hào)文在很多方面都實(shí)現(xiàn)了突破，但仍存在解放思想不徹底的問題，不能不引起各種擔(dān)心。

未涉及煤層氣所得稅減免。煤層氣所得稅曾實(shí)行的“兩免三減半”在所得稅改革后取消了，產(chǎn)業(yè)內(nèi)外長(zhǎng)期以來(lái)呼吁減免或部分減免煤層氣產(chǎn)業(yè)所得稅，但93號(hào)文沒有談到煤層氣企業(yè)所得稅減免問題；對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼部分免稅這個(gè)內(nèi)容，還增加長(zhǎng)長(zhǎng)的、拗口的前置條件的定語(yǔ)。這個(gè)前置條件和定語(yǔ)，很可能導(dǎo)致這項(xiàng)政策在實(shí)施過程中遇阻或干脆落空。我們的鄰國(guó)印度在鼓勵(lì)煤層氣發(fā)展的所得稅政策上思想要解放得多。印度鼓勵(lì)煤層氣開發(fā)利用的政策規(guī)定，從商業(yè)投產(chǎn)之日起，7年內(nèi)免征所得稅。此外，還有煤層氣所得稅征管上存在的“雙軌制”，93號(hào)文也沒有涉及。

財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)還處于各種猜測(cè)階段。煤層氣財(cái)政補(bǔ)貼現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)是0.20元/立方米，93號(hào)文之后到底提高到多高水平？目前流傳較多的0.6元/立方米、0.8元/立方米等說(shuō)法，都屬于議論風(fēng)聲，只有等到財(cái)政部的文件出臺(tái)才能最終確定。

臨時(shí)征地的土地使用稅減免問題。財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局文件曾明確“煤層氣是非常規(guī)天然氣，煤層氣是指賦存于煤層及其圍巖中與煤炭資源伴生的非常規(guī)天然氣”（財(cái)稅[2007]16號(hào)），也就是說(shuō)煤層氣是天然氣，而且比天然氣開發(fā)利用難度還大一些?，F(xiàn)行政策允許石油天然氣臨時(shí)征地減免土地使用稅政策卻不適用于煤層氣。從落實(shí)93號(hào)文精神上看，特別需要進(jìn)一步解放思想，一并解決這個(gè)問題。

具體政策需進(jìn)一步加快

93號(hào)文已經(jīng)對(duì)煤層氣（煤礦瓦斯）行業(yè)產(chǎn)生了巨大的鼓舞。但是，它是一個(gè)原則性、方向性文件，體現(xiàn)的主要是政策性、框架性、規(guī)劃性，要真正發(fā)揮推動(dòng)作用還需要相關(guān)部門、委員會(huì)和地方政府及主管部門創(chuàng)造性地出臺(tái)具體的財(cái)政、稅收、價(jià)格、資源管理、科技等扶持政策。雖然可以無(wú)懸念地預(yù)期這些政策早晚會(huì)出臺(tái)，但是真正到了落實(shí)的時(shí)候，很多困難都會(huì)被提出來(lái)。這些被提出的困難都是影響具體扶持政策出臺(tái)的因素。發(fā)展煤層氣要及早，出臺(tái)政策也需要及早，這能是煤層氣產(chǎn)業(yè)對(duì)學(xué)習(xí)、落實(shí)93號(hào)文中最突出的愿望。套用一下93號(hào)文的關(guān)鍵詞，煤層氣相關(guān)具體執(zhí)行政策的制定工作，需要“進(jìn)一步加快”。