□ 姚文建 李彥忠

隨著2012 年7 月國家開放大學的掛牌成立，建立有中國特色的國家開放大學制度體系也被提上了重要日程。國家開放大學也在2013 年將“制度框架”、“辦學組織體系”和“信息化”列為國家開放大學建設的三大支柱，并提出“按照新型大學建設要求，規(guī)劃和設計國家開放大學制度體系，探索形成國家開放大學面向社會，依法自主辦學、自我發(fā)展管理的體制機制，搭建國家開放大學基本制度框架”[1]。由此可見制度建設的必要性與重要性。國家開放大學作為一種在廣播電視大學系統(tǒng)上發(fā)展起來的新型大學，其制度體系的建設既要借鑒國內外現(xiàn)代大學制度的經驗，又要充分吸收廣播電視大學系統(tǒng)制度的合理內容，同時還要植根于國家開放大學辦學體系的特征。因此，對其內涵與特征進行界定和明確，并提出內容框架，成為國家開放大學制度體系建設的前提和基礎。

一、國家開放大學制度體系建設的背景

建設現(xiàn)代大學制度是中國高等教育改革的重要內容，也是政府對教育提出的明確要求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020 年)》（以下簡稱《綱要》）明確提出要“建立現(xiàn)代大學制度”，并將此作為教育體制改革的重要內容[2]。開放大學作為服務于成人繼續(xù)教育和全民終身學習的新型大學，其現(xiàn)代大學制度的建設同樣具有重要的意義。在國際上，無論是西方發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，在政府宏觀管理上，都將開放大學或開放教育機構的資金投入、組織結構、人員聘任、權益保護、測評認證與質量評估等基本要素以法律的形式固定下來，以保證和促進開放大學朝著健康、有序、可持續(xù)發(fā)展的方向發(fā)展，如英國開放大學、印度國立開放大學等。在微觀治理上，開放大學通過制定各種制度保障體系來促進辦學的規(guī)范性、行為化、標準化。如英國開放大學的質量保障體系、課程建設體系、課程組制度等促進其管理和教學水平都排在了世界前列。

國家開放大學是在廣播電視大學系統(tǒng)基礎上發(fā)展起來的新型大學，廣播電視大學系統(tǒng)在三十多年的辦學實踐中，形成了“統(tǒng)籌規(guī)劃、分級辦學、分級管理、分工協(xié)作”的三級管理體制以及與之相適應的教學、管理、學習支持服務、質量保障、資源建設等各種內部治理制度，為推進國家開放大學奠定了很好的基礎。但隨著我國教育體制的改革、地方教育資源的整合，廣播電視大學系統(tǒng)結構以及所處內外部環(huán)境的變化，其“科層管理”和“他組織”特征下的制度建設滯后的弊端也日益凸顯[3]。主要體現(xiàn)在三個方面：一是制度數(shù)量和體系覆蓋面雖然比較大，但整個制度體系不夠系統(tǒng)和規(guī)范，存在很多“盲點”，上位性制度和根本性的制度嚴重缺失或滯后，如在國家的宏觀管理上，僅有1988 年原國家教委頒布實施的《廣播電視大學管理暫行規(guī)定》；二是制度體系建設內容雖然突出了問題的主要方面，但在解決問題的具體規(guī)定和措施上不夠全面，操作過程中隨意性較大，制度之間關聯(lián)度不夠，接口也不清晰，甚至存在相互抵觸；三是缺乏彈性化管理和人性化管理以及對環(huán)境的調適能力。

因此，進行國家開放大學制度體系建設，需要基于國家開放大學的辦學定位、建設基礎以及建設要求，通過研究，探索建立起符合現(xiàn)代開放大學發(fā)展需要的治理結構，制定適應自身教學、管理和發(fā)展需要的制度體系，推進國家開放大學高效、規(guī)范地運作和可持續(xù)發(fā)展。

二、國家開放大學制度體系的內涵與特征

（一）國家開放大學制度體系的內涵

1.現(xiàn)代大學制度內涵

“制度”是協(xié)調和維護人們的權責關系，要求成員遵守的共同辦事規(guī)范或行為規(guī)則?！按髮W制度”就是處理大學與國家、社會以及大學內部關系的制度，并在不同的歷史時期，與不同的政治、社會相結合，衍生出了不同的發(fā)展模式。在不同的國情、不同的時代、不同的學校，大學制度建設的重點也是不同的?！艾F(xiàn)代大學制度”不是按歷史階段來劃分的，而是所依據及體現(xiàn)的大學理論、思想、觀念的價值水平。有學者認為“現(xiàn)代大學制度的核心是在政府的宏觀調控下，大學面向社會依法自主辦學，實行民主管理，建立現(xiàn)代大學制度就是要全面理解和把握大學作為法人實體和辦學主體所應具有的權力和責任”[4]；也有學者認為“現(xiàn)代大學制度的本質意義在于通過協(xié)調、規(guī)范大學組織的外部關系，以保證大學的文化地位，從而使大學更好地履行其文化傳承及文化創(chuàng)造的職責”[5]。因此，現(xiàn)代大學制度是一種大學治理的理念與制度設計，其核心是厘清大學與外部各種權力關系以及確立大學內部權力制衡機制。即在宏觀上，現(xiàn)代大學制度要明晰開放大學與政府的關系、與社會及與市場的關系；在微觀上，要處理好大學內部決策、行政與學術的權力關系[6]。

2.國家開放大學制度體系內涵

積極探索有中國特色的現(xiàn)代大學制度不僅是普通高校的試點任務，更是推進開放大學進入制度軌道、健康發(fā)展的必然選擇。國家開放大學是以現(xiàn)代信息技術為支撐、主要面向成人開展遠程開放教育的新型高等學校，同時又是由總部、分部、地方學院、學習中心、若干支持聯(lián)盟以及與聯(lián)盟成員合作建設的行業(yè)學院、企業(yè)學院組成的立體覆蓋全國城鄉(xiāng)的外部組織結構和管理辦學體系，以及內部教學、管理、質量、評價、資源共享、支持服務等內部組織系統(tǒng)[7]。因此，國家開放大學制度體系建設要考慮和兼顧國家開放大學作為“單一實體”的獨立高校和眾多成員加盟的“辦學體系”兩大特色?；诖耍P者認為，國家開放大學制度體系是指：針對國家開放大學的辦學定位和所承擔的歷史使命，在政府和教育行政部門的宏觀調控下，面向社會依法自主辦學，實施民主管理，全面落實國家開放大學作為法人實體和辦學體系所應具有的權利和責任相統(tǒng)一的管理制度體系。它反映了國家開放大學與政府和社會關系的治理模式、制度規(guī)范與行為準則，其根本目的是實現(xiàn)國家開放大學高效、規(guī)范地運作。

（二）國家開放大學制度體系特征

對于制度本身所有的特征，廣播電視大學系統(tǒng)的創(chuàng)辦者鄧小平同志曾指出“組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性”[8]。對于中國現(xiàn)代大學制度，北京師范大學原校長鐘秉林教授結合中國大學實情和制度的特征，認為中國特色的現(xiàn)代大學制度應具備普適性、時代性、效率性、法制性、多樣性等特征。其中，“普適性”是指現(xiàn)代大學制度所體現(xiàn)的大學精神應超越民族文化、政治制度、經濟社會發(fā)展水平和意識形態(tài)的界限，同時具有不受時空局限的相對穩(wěn)定性；“時代性”是指現(xiàn)代大學制度總能把握時代的特點和需求，適應并促進國家的變革；“效率性”是指現(xiàn)代大學制度必須有助于提高大學管理和運行效率；“法制性”是指將現(xiàn)代大學制度的思想、理念法制化，實現(xiàn)政府對大學的依法管理和大學依法自主辦學；“多樣性”是指現(xiàn)代大學制度的實現(xiàn)方式和表現(xiàn)方式上呈現(xiàn)多樣性特征，能夠適合大學自身發(fā)展需求，并發(fā)揮大學的創(chuàng)造性[9]。鄧小平關于制度的“四性”論斷、鐘秉林對于有中國特色現(xiàn)代大學制度的描述，對于國家開放大學制度體系建設不無借鑒和指導意義。

國家開放大學作為獨立的成人高等教育辦學實體，與普通高校不同的是，開放大學是一所開放性的、運用現(xiàn)代信息技術開展遠程教育的大學。它的教育對象主要是在職從業(yè)人員，在專業(yè)和課程設置、教學資源、教學模式以及教學手段上要適應在職從業(yè)人員學習的特點，并針對遠程學習者多元化的特點，提供基于多種媒體進行教學（包括面授）的多樣化的教與學模式[10]。這就要求國家開放大學在內部管理上，需要建立教學、管理、質量、評價、資源共享、支持服務等內部制度系統(tǒng)。但由于國家開放大學在外部結構上，是由總部、分部、地方學院、學習中心、若干支持聯(lián)盟以及與聯(lián)盟成員合作建設的行業(yè)學院、企業(yè)學院等組成，因此具有較強的社會參與度，還需要建立基于利益分配與責任義務相平衡的管理體制與運行機制。

國家開放大學內部管理體制與外部聯(lián)盟體制特征，決定了國家開放大學辦學體系不同于科層管理的廣播電視大學系統(tǒng)“他組織”，而是具有自我管理和調整功能的“能動的自組織”，并具有整體性、動態(tài)開放性、協(xié)同性、競爭性、不平衡性、變異性等特征[11]。筆者認為，國家開放大學制度體系既具有一般意義上的現(xiàn)代大學制度特征，同時也具有自身作為“能動的自組織”和復雜辦學體系所具有的特征，并呈現(xiàn)出二者有機融合的特征（見圖1）。國家開放大學制度建立在國家開放大學自身辦學體系之上，具有典型的體系特征，且各個具體特征之間互相聯(lián)絡、互相影響和促進；同時，與所處的內外部體制與環(huán)境互動，一方面，內外部體制與環(huán)境干預和影響制度體制的內容和走向，另一方面制度體系又具有能動性，主動適應其要求進行自我變革與調整。綜上所述，國家開放大學制度體系特征如下：

圖1 國家開放大學制度體系特征

1.整體性與協(xié)調性

國家開放大學作為立體覆蓋全國的辦學組織體系，要從體系的整體上和發(fā)展的全局、全過程確定制度建設的內容，使之具有一定的現(xiàn)實性和全面性，成為保障一個部門或一個單位整體工作正常實施的有力措施，不能出現(xiàn)空白點；同時，各個具體制度之間體現(xiàn)出協(xié)調性，共同形成一套科學規(guī)范、特色鮮明、結構合理、相互銜接、不斷優(yōu)化的國家開放大學制度體系，與中國特色現(xiàn)代大學制度的“法制性”特征內在要求相一致。

2.長期性與穩(wěn)定性

國家開放大學制度在一定時期內必須具有可行性和相對的穩(wěn)定性，以確保其精神內核能長久存續(xù)。同時，它的建立和廢止都必須經過一定的行政程序，不能朝令夕改，因事物的局部變化而使制度走形，失去指導性和約束力，使人們無所適從。其長期性與穩(wěn)定性特征也與中國特色現(xiàn)代大學制度的“普適性”相吻合，最大限度地保留和傳承在長期歷史演變中形成的并被國際認可的西方大學精神。

3.創(chuàng)新性與自我完善性

國家開放大學作為新生事物和復雜的、能動的自組織系統(tǒng)，能積極主動地適應內外部環(huán)境的變化和要求，其制度建設應具有創(chuàng)新性和自我完善性，要緊跟時代步伐，不斷更新教學及其管理觀念，及時借鑒、吸收國內外教學管理制度建設的先進經驗，系統(tǒng)總結中央電大制度設計的成效與問題，緊密結合國家開放大學建設運行中的新情況與新問題，不斷進行自我完善和制度創(chuàng)新，及時研究與制定體現(xiàn)開放大學精神、適應教育教學改革需要、權衡各方利益和訴求的新規(guī)章、新制度。創(chuàng)新性與自我完善性也體現(xiàn)出中國特色現(xiàn)代大學制度的“時代性”特征。

4.豐富性與漸進性

這是上述特點必然引申出來或者必然要求的一個特點，也是國家開放大學建設任務的艱巨性和辦學體系復雜性所決定的。推進國家開放大學辦學體系及其制度建設是一項系統(tǒng)工程，既要解決長期以來系統(tǒng)建設存在的諸多矛盾和問題，又要推進開放大學管理體制和運行機制的改革創(chuàng)新，滿足各層級不同的訴求和發(fā)展的需要，制度建設的實現(xiàn)方式和表現(xiàn)方式必然呈現(xiàn)豐富性和漸進性，并與國家開放大學的發(fā)展目標和辦學規(guī)模、現(xiàn)狀相一致。其要求與中國特色現(xiàn)代大學制度的“多樣性”特征相同。

三、國家開放大學制度體系建設的主要內容與框架構建

（一）國家開放大學制度體系建設的主要內容

按照制度性質和范圍，學校制度總體可分為根本制度、基本制度與具體規(guī)章制度三個基本層次。根本制度是同學校發(fā)展的一定階段相適應的指導性方針和基本活動規(guī)定，如學校章程?；局贫仁菍W校的具體組織機構，如學院、教務管理、學習支持服務、督導評估制度等。具體規(guī)章制度是各種合作組織和具體工作部門規(guī)定的行為模式和辦事程序規(guī)則，如考試制度、學位管理制度等。按照制度內容橫縱方向，又可以分為“內容類制度”和“管控類制度”。其中，“內容類制度”主要是具體業(yè)務內容模塊梳理，“管控類制度”主要是指制度管理程序。針對國家開放大學制度內容，參照制度性質、范圍和內容的分類辦法，結合國家開放大學制度特征，在橫向上主要分為大學治理類、基礎管理類、業(yè)務管理類、職能管理類、監(jiān)督控制類、黨群工作制度類等，如圖2；在縱向上分為學校治理制度、學校基礎管理制度、業(yè)務流程制度、操作規(guī)范等，如圖3。

圖2 國家開放大學制度體系的橫向層次

圖3 國家開放大學制度體系的縱向層次

通過對國家開放大學的各個管理環(huán)節(jié)和部門從橫、縱層次的細化、量化、標準化、流程化、協(xié)同化，讓學校的戰(zhàn)略和目標有效貫徹到每一個日常教學和管理環(huán)節(jié)，使每一項工作都有制度、有標準、有流程、有監(jiān)督；使每一個戰(zhàn)略決策都分解成具體的、明確的發(fā)展措施，改變傳統(tǒng)的、粗放的、籠統(tǒng)的、模糊的管理，將會提高學校的工作效率，降低管理成本，增強凝聚力，提升核心競爭力，從而形成開放大學獨特的辦學品牌，促進學校的內涵發(fā)展。

（二）國家開放大學制度體系的框架構建

基于國家開放大學建設基礎、歷史任務、功能定位、發(fā)展戰(zhàn)略，國家開放大學制度體系的框架應是以《國家開放大學章程》為核心和根本，以國家開放大學治理結構及體制機制為主干，以教學管理與教學運行制度為樹枝，以業(yè)務規(guī)范、操作程序、崗位職責描述為枝葉的樹形框架體系（見圖4）：

圖4 國家開放大學制度體系建設樹形框架體系

1.《國家開放大學章程》是國家開放大學制度體系建設的核心和根本內容

《國家開放大學章程》是國家開放大學現(xiàn)代大學制度體系的核心，是國家開放大學教育教學活動的根本性指導文件，也是制定各項制度、管理辦法的基石，是國家開放大學的“根本大法”，對整個辦學體系具有約束力。制定《國家開放大學章程》，要根據《高等教育法》和教育部《高等學校章程制定暫行辦法》，以教育部批準的《國家開放大學建設方案》為主要依據，借鑒境外開放大學章程的有益成分，同時著重總結和升華立足廣播電視大學系統(tǒng)這一實際，探索現(xiàn)代遠程大學精神，進行制度改革和創(chuàng)新的理論與實踐。要堅持以人為本的核心理念，力爭體現(xiàn)學校的辦學理念和特色、學校發(fā)展目標和戰(zhàn)略，規(guī)范校內各種關系，明晰領導體制、治理結構、管理模式等，規(guī)定教職員工的權利和義務、學生的權利和義務，向世界展示中國特色國家開放大學制度。

2.創(chuàng)新治理結構是國家開放大學制度體系建設的基本內容

治理結構的設計與創(chuàng)新，是國家開放大學現(xiàn)代大學制度體系建設的基干，包括研究設計保證國家開放大學現(xiàn)代大學制度體系建設與規(guī)范運作機制、管控體系以及面向社會依法自主辦學、自我發(fā)展、民主管理的體制機制。在組織結構上，國家開放大學總部依托中央廣播電視大學組建，設立由顧問委員會、理事會、校務委員會、咨詢委員會、學術委員會、質量保證委員會組成的頂層管理機構以及相關職能部門；創(chuàng)建以“理事會”為核心的領導體制，吸收國家開放大學總部、分部、地方學院與學習中心以及教育部、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）教育行政部門、合作辦學單位、教師、學生、畢業(yè)生和專家學者的代表參與國家開放大學的管理與決策。通過民主決策，改進工作作風，加強內涵建設，提高工作效率，不斷提升對整個辦學體系的綜合協(xié)調能力和服務能力。

3.教學管理與教學運行制度是國家開放大學制度體系建設的中心

基于辦學體系及職能和結構的縱向制度體系、職能部門橫向管理制度體系是國家開放大學現(xiàn)代大學制度體系框架的樹枝，其中心內容便是建設教學管理與教學運行制度。在國家開放大學建設初期，以“平穩(wěn)過渡、有機銜接、協(xié)調運作”為指導思想，研究和完善廣播電視大學系統(tǒng)教學管理制度體系，探索建立與國家開放大學辦學體系管理體制與運行機制相適應的教學管理新模式和新型管理制度體系。建立隨時注冊、隨時選課、隨時考試的教學管理制度；改革專業(yè)和課程建設機制，建立專業(yè)和課程共建共享機制；制定人才培養(yǎng)質量標準，建立和完善以標準體系、運行體系和監(jiān)控體系為核心的教育教學質量保證體系，強化全員辦學體系質量意識，總部、分部、地方學院和學習中心各司其職、各負其責、協(xié)調運作，確保教育教學質量保證體系各環(huán)節(jié)的有效落實，共同完成人才培養(yǎng)過程，確保人才培養(yǎng)質量。注重教學內涵建設，處理好擴大規(guī)模與保證質量的關系，解決好開放辦學和質量控制的矛盾；采取有效機制，確保體系內部各層級的人、財、物能夠集中用于保證和提高教育教學質量。

4.業(yè)務規(guī)范、部門職責與操作程序等管理細則是國家開放大學制度體系建設的樹葉與末端

此部分制度主要是在以上三個梯次制度的基礎上，在國家開放大學組織架構設計完畢后，進一步細化為可操作的程序性文件，包括職責說明、管理手冊、程序文件、工作手冊、管理記錄等，目的是科學合理地明確分工和協(xié)作、界定責任與義務，為學校的整體運作建立協(xié)調機制，同時也是學校進行精細化管理的需要和具體體現(xiàn)。

四、結語

建設中國特色的國家開放大學制度體系是一個復雜的系統(tǒng)工程。在國家開放大學全面啟動建設之際，本文只是對其建設背景進行梳理，對其內涵、特征與建設框架進行了初步的界定和設計，以期為國家開放大學制度體系建設及順利推進做一些基礎性的探索。對國家開放大學現(xiàn)代大學制度體系的建設模型、建設原則、推進策略、保證其規(guī)范運作的體制與機制以及國家教育政策和政府對國家開放大學的治理等等一系列問題，還均需要進行專題研究和深入探討，并在實踐中加以推進解決。

[1]國家開放大學.關于印發(fā)《國家開放大學2013 年工作要點》的通知（國開辦〔2013〕3號）[Z].

[2]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于開展國家教育體制改革試點的通知（國辦發(fā)〔2010〕48號）[Z].

[3][11]姚文建.自組織理論下的國家開放大學辦學體系建設探索[J].中國遠程教育，2013（5）：28-33.

[4]袁貴仁.建立現(xiàn)代大學制度推進高教改革和發(fā)展[J].中國高等教育，2000，（3）：21-23.

[5]張應強.制度創(chuàng)新與我國建設世界一流大學[J].現(xiàn)代大學教育，2001，（4）：3-6.

[6]崔延強，吳葉林.我國開放大學治理困境與現(xiàn)代大學制度推進[J].現(xiàn)代遠程教育研究，2011，（6）：9-13.

[7]國家開放大學.國家開放大學建設方案[M].北京：中央廣播電視大學出版社，2012.

[8]百度百科：黨和國家領導制度的改革[DB/OL].百度網，[2013-03-26].http://baike.baidu.com/view/652693.htm.

[9]鐘秉林，趙應生，洪煜.中國特色現(xiàn)代大學制度建設——目標、特征、內容及推進策略[J].北京師范大學學報，2011，（4）：5-11.

[10]于云秀.開放大學的內涵與體制機制創(chuàng)新[J].中國遠程教育，2011，（5）：27-29.