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        政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)探路

        2013-11-07 02:37:36朱靜
        新理財(cái)·政府理財(cái) 2013年10期
        關(guān)鍵詞:公共服務(wù)政府服務(wù)

        朱靜

        在國(guó)務(wù)院公布《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以后,地方在探索政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐中,有了指導(dǎo)方向。其實(shí)近年來(lái),一些地方對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的工作有了不少的探索和嘗試,只是在一些細(xì)節(jié)和主體界定中比較模糊。如果僅從《指導(dǎo)意見(jiàn)》來(lái)看,并不能給出一個(gè)適用于全國(guó)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

        因此,要想在大規(guī)模的政府購(gòu)買(mǎi)潮來(lái)臨之前做好應(yīng)對(duì),還需要解決一些實(shí)際問(wèn)題。

        為此,記者采訪到中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授呂芳,她曾專門(mén)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)行過(guò)深度研究。

        現(xiàn)狀不容樂(lè)觀

        《新理財(cái)》:您好,請(qǐng)問(wèn)中國(guó)最早的政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是在什么時(shí)候?我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的現(xiàn)狀是怎樣的?

        呂芳:中國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)的最早實(shí)踐始于近20年前。1995 年,上海浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局、浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展基金會(huì)、上?;浇糖嗄陼?huì)和羅山街道辦事處委托上海青年會(huì)管理“羅山市民會(huì)館”。羅山會(huì)館是一個(gè)集社區(qū)教育、社區(qū)文化、救助服務(wù)、體育健身、衛(wèi)生保健等社區(qū)功能為一體的市民休閑和社會(huì)交往場(chǎng)所。這是中國(guó)最早的地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐。

        對(duì)于各地方政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的實(shí)踐活動(dòng),我總結(jié)歸納了一下,大致呈現(xiàn)出這幾個(gè)特點(diǎn):第一,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的分布領(lǐng)域較少,主要分布在新興公共服務(wù)領(lǐng)域;第二,購(gòu)買(mǎi)服務(wù)可以分為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目和購(gòu)買(mǎi)崗位兩種形式。我國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)大多為購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目,少數(shù)是購(gòu)買(mǎi)社工崗位。購(gòu)買(mǎi)服務(wù)大多是實(shí)行契約式合同管理,少數(shù)采取憑單制。第三,購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金來(lái)源主要是財(cái)政專項(xiàng)資金和福彩公益金,也有部分地方政府只支出場(chǎng)地和管理運(yùn)行費(fèi)用;第四,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)大多為依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)或獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi),獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的只是極少數(shù)。承接公共服務(wù)的社會(huì)組織大多是政府下屬的事業(yè)單位、群眾團(tuán)體,只有少數(shù)是自下而上的社會(huì)組織。因此,這種購(gòu)買(mǎi)服務(wù)易導(dǎo)致社會(huì)組織在資金上依賴于政府部門(mén),其活動(dòng)也受制于政府部門(mén),缺乏獨(dú)立性。

        《新理財(cái)》:現(xiàn)階段,政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所呈現(xiàn)的特點(diǎn)是什么?

        呂芳:目前我國(guó)的政府采購(gòu)內(nèi)容呈現(xiàn)出“三高三低”的特點(diǎn):一是政府采購(gòu)中,購(gòu)買(mǎi)貨物和工程的比例高,購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的比例低;二是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中,購(gòu)買(mǎi)面向政府的行政后勤和輔助性服務(wù)的比例高,而購(gòu)買(mǎi)面對(duì)社會(huì)和公眾的純公益性公共服務(wù)的比例低;三、在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的過(guò)程中,購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、扶貧服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)等比例高,而購(gòu)買(mǎi)教育文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、防災(zāi)減災(zāi)、科學(xué)研究等傳統(tǒng)公共服務(wù)的比例低。個(gè)別地區(qū)在城市管理、治安巡邏等領(lǐng)域?qū)嵤┓?wù)外包,實(shí)施過(guò)程中引發(fā)了許多爭(zhēng)議。

        實(shí)踐中的爭(zhēng)議

        《新理財(cái)》:在我國(guó)各地方政府外包服務(wù)的實(shí)踐過(guò)程中,也出現(xiàn)了一些爭(zhēng)議性問(wèn)題,這表明,我國(guó)對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一些基本理論問(wèn)題沒(méi)有厘清。公共服務(wù)外包到底適用于哪些領(lǐng)域?哪些服務(wù)可以外包,哪些服務(wù)不可以外包?

        呂芳:購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中,爭(zhēng)議性問(wèn)題比較多,典型的有“西鄉(xiāng)模式”和“邵東模式”。

        這些案例的特殊之處在于,政府購(gòu)買(mǎi)的不是公共服務(wù),而是城市管理、治安巡邏、國(guó)有土地巡查管理等社會(huì)管理事宜。而政府的職能既包括“公共服務(wù)”,也包括“社會(huì)管理”,即使是同樣一種職能,也可以分為核心職能與邊緣性職能,也可以細(xì)分為若干組成部分。例如,治安管理可以分為內(nèi)部通訊、預(yù)防性巡邏、交通控制、停車(chē)場(chǎng)管理、拖走違章停放的車(chē)輛、看守所的管理、警察的培訓(xùn)、警車(chē)和維修保養(yǎng)等性質(zhì)完全不同的組成部分,有的需要政府直接生產(chǎn),有的可以采購(gòu),這些不同性質(zhì)的服務(wù)需要精細(xì)化地分類,并通過(guò)不同的制度安排來(lái)生產(chǎn),采用不同的方式來(lái)提供。

        《新理財(cái)》:公共服務(wù)外包真得能夠節(jié)約財(cái)政資金和提高效率嗎?

        呂芳:對(duì)于企業(yè)而言,選擇是由企業(yè)組織生產(chǎn)還是外包給其他企業(yè)生產(chǎn),主要考慮的是交易成本的問(wèn)題,哪種生產(chǎn)方式能夠減少交易成本,就選擇哪種方式生產(chǎn)。但是,政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù),除了公共產(chǎn)品本身的特性之外,還要考慮公平等問(wèn)題,即除了效率之外,還要兼顧公平等問(wèn)題。例如,英國(guó)民營(yíng)化后的鐵路縮減了三分之一左右的線路,相對(duì)偏僻地方的居民就無(wú)法享受到鐵路帶來(lái)的服務(wù)。這對(duì)于他們而言是非常不公平的。因此,一項(xiàng)公共服務(wù),是否由政府直接生產(chǎn)還是由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù),既要考慮交易成本(比如說(shuō),服務(wù)是否可以易于測(cè)量,服務(wù)是一次提供還是多次提供等)的問(wèn)題,也要考慮公眾的滿意度、公平等問(wèn)題。

        即使選擇了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù),現(xiàn)實(shí)中是否就能夠節(jié)約財(cái)政資金,還取決于市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。一般而言,規(guī)模越大的生產(chǎn)商、越是勞動(dòng)密集型部門(mén)、供應(yīng)商之間的競(jìng)爭(zhēng)越激烈,合同外包的成本就越小。比如,國(guó)外有一些研究表明,在同一地方政府的不同社區(qū)中,居民固體垃圾收集分別由政府部門(mén)內(nèi)部生產(chǎn)或社會(huì)組織服務(wù)外包,結(jié)果是服務(wù)外包的成本要低于政府內(nèi)部生產(chǎn);此外,競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)機(jī)制下的生產(chǎn)成本要低于仍然由原來(lái)的供應(yīng)商繼續(xù)生產(chǎn)的成本。目前,國(guó)內(nèi)類似的實(shí)證研究還比較少見(jiàn)。

        政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的前提是社會(huì)組織能夠高效率地提供高質(zhì)量的服務(wù)。只有在競(jìng)爭(zhēng)充分的前提下,政府服務(wù)外包才能有效節(jié)約成本?,F(xiàn)在國(guó)內(nèi)的地方政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)大多是非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。原因在于社會(huì)組織不但數(shù)量少,而且許多社會(huì)組織不具備承接政府大規(guī)模的公共服務(wù)的能力。如果社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力不強(qiáng),公共服務(wù)的提供者之間還沒(méi)有形成一個(gè)良性競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境,那么外包的公共服務(wù)容易被一些社會(huì)組織壟斷,因此,公眾無(wú)法通過(guò)社會(huì)組織間的競(jìng)爭(zhēng)得到質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的服務(wù)。那么,隨之而來(lái)的問(wèn)題是,在這種情況下,是否仍然需要推行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)?在我國(guó)建設(shè)“服務(wù)型政府”的過(guò)程中,由于政府資源有限,福利多元化是我國(guó)政府迫不得已的選擇。因此,從“政府直接提供”到“社會(huì)志愿提供”這個(gè)譜系中的任何一種公共服務(wù)供給方式,只要能解決中國(guó)某一部分人的公共服務(wù)供給的問(wèn)題,就值得倡導(dǎo)。各地方政府通過(guò)向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移職能、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、資金補(bǔ)貼、培育孵化等政策支持社會(huì)組織發(fā)展,這些實(shí)踐都值得鼓勵(lì)。社會(huì)組織在這些專項(xiàng)政策的支持下,將會(huì)得到更多資源和更大發(fā)展空間,數(shù)量增加,能力提高。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)培育社會(huì)組織,這是改變“弱社會(huì)”的主要途徑之一。

        缺乏保障

        《新理財(cái)》:盡管政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是大勢(shì)所趨,但為什么政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)還是不盡如人意?老百姓還是不買(mǎi)賬?

        呂芳:在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中,至少有三個(gè)主體,政府、公眾和社會(huì)力量,政府對(duì)公眾是一種長(zhǎng)線責(zé)任,而政府和社會(huì)力量是一種契約關(guān)系,社會(huì)力量對(duì)公眾是一種短線責(zé)任。老百姓不滿意,不是因?yàn)檎?gòu)買(mǎi)服務(wù)本身,而是對(duì)社會(huì)力量提供的服務(wù)不滿意。我國(guó)處于一個(gè)全面低福利向福利國(guó)家轉(zhuǎn)變的過(guò)程中,以前“單位制”下單位提供的福利逐漸消減,而政府供給的服務(wù)覆蓋面少,又不完善。因此,一方面,要通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等培育社會(huì)組織,提高其供給服務(wù)的能力,形成公共服務(wù)的“合作生產(chǎn)”,另一方面,則要提高政府的合同管理能力,加強(qiáng)政府對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)流程的監(jiān)管。

        《新理財(cái)》:地方政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí),會(huì)不會(huì)滋生權(quán)力尋租的空間?

        呂芳:如果政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程沒(méi)有一個(gè)完善的監(jiān)管程序,如果政府缺乏合同管理的能力,那么政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)就和政府采購(gòu)工程、貨物一樣,都可能會(huì)滋生權(quán)力尋租的空間。

        因此,就要重視政府在采購(gòu)服務(wù)中的規(guī)范與監(jiān)管作用。一、完善立法,為公共服務(wù)的合同外包提供政策保障。當(dāng)前,我國(guó)政府采購(gòu)社會(huì)組織公共服務(wù)面臨法律上的困境。與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相關(guān)的法律是《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》,但是,落實(shí)《政府采購(gòu)法》時(shí)具體操作所依據(jù)的是財(cái)政部的《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)管理辦法》以及財(cái)政部國(guó)庫(kù)司印發(fā)的《政府采購(gòu)品目分類表》,而其采購(gòu)品目并沒(méi)有把面向社會(huì)和公眾提供的公共服務(wù)列入其中。因此,政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)無(wú)法以現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》作為直接依據(jù)。這導(dǎo)致多數(shù)地區(qū)的購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)沒(méi)有明確的制度依據(jù),政府采購(gòu)社會(huì)組織服務(wù)的支出也面臨財(cái)政政策限制,沒(méi)有普遍列入財(cái)政預(yù)算。二、加強(qiáng)政府的監(jiān)管。

        《新理財(cái)》:如何能夠讓政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)更加規(guī)范?

        呂芳:購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)政府而言是一個(gè)挑戰(zhàn),全面挑戰(zhàn)著政府的合同管理能力。在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之前,政府需要對(duì)當(dāng)?shù)毓姾蜕鐣?huì)需求進(jìn)行分析與預(yù)測(cè)、政府要有采購(gòu)的規(guī)劃、市場(chǎng)分析和預(yù)測(cè),要為合同管理確立預(yù)算,要建立起社會(huì)組織承接項(xiàng)目的資質(zhì)評(píng)估機(jī)制。在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí),要建立起規(guī)范、透明、公平的招投標(biāo)機(jī)制。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中建立起監(jiān)督和跟蹤機(jī)制。購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目完成后要有透明規(guī)范的績(jī)效評(píng)估和審計(jì)機(jī)制,對(duì)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)進(jìn)行評(píng)估,對(duì)資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督。

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