史可

兩年前，記者曾經(jīng)探訪過正在建設(shè)中的天津濱海新區(qū)中心商務(wù)區(qū)的核心區(qū)之一——位于塘沽的響螺灣地區(qū)。汽車駛過橫跨海河的海門大橋之后，映入眼簾的是被施工塔架圍繞的一座座尚未完工的建筑。一路之上幾乎不見行人和車輛，即使那些已經(jīng)建設(shè)完成的寫字樓宇也難覓進出的人影。

“兩年后基本還是這樣的情形，那里還是一座未發(fā)展起來的空城?！碧旖虻囊晃环康禺a(chǎn)中介對記者如此表示。而這一區(qū)域目前已經(jīng)開發(fā)五年有余了。

響螺灣地區(qū)只是目前眾多的城市新區(qū)建設(shè)的一個縮影。近幾年，我國一些地方打著推進城鎮(zhèn)化建設(shè)等各種旗號紛紛建設(shè)新區(qū)新城，并且有愈演愈烈之勢。

有調(diào)查機構(gòu)曾經(jīng)對我國12個省份的城市新區(qū)展開了調(diào)查，結(jié)果顯示這12個省份的300個地級及以上的城市中提出新城新區(qū)建設(shè)的有278個，占到了90%以上。有的城市甚至規(guī)劃了多個新城或者新區(qū)，例如貴陽就提出建設(shè)三個新區(qū)、五個新城，規(guī)劃建設(shè)總面積達1267平方公里。而貴陽市建成區(qū)面積僅162平方公里，也就是說新區(qū)新城的面積相當于近8個貴陽老城區(qū)。

新區(qū)新城的開發(fā)建設(shè)必然根植于土地之上。根據(jù)國土資源部數(shù)據(jù)顯示，近十年來，全國住宅用地供應(yīng)年均增長率為城鎮(zhèn)人口增長率的3倍。一方面要嚴守18億畝耕地紅線，一方面又進行大面積的土地開發(fā)建設(shè)，令人不禁發(fā)問這些建設(shè)用地從何而來？

人造土地

在華北渤海灣西側(cè)一個在建的某工業(yè)園區(qū)里，我國最大規(guī)模的填海造地工程已經(jīng)進行了有十個年頭。10年下來一個原本在漲潮時只有4平方公里的沙島已經(jīng)通過填海造陸工程擁有了超過230平方公里的土地。

在我國西北內(nèi)陸的蘭州，近期一個廣受爭議的大規(guī)模“移山造地”工程因為環(huán)保問題被當?shù)卣o急叫停。這本是蘭州新城的規(guī)劃建設(shè)項目之一，一年前蘭州市政府和太平洋建設(shè)宣布合作進行此項土地開發(fā)?！肮湃擞薰惠呑有列量嗫嘁屏艘蛔剑窖蠼ㄔO(shè)人爭取用6個月時間移700多座山，約160平方公里，這才是真正意義上的‘移山造城啊！”太平洋建設(shè)首席顧問嚴介和當時的豪言壯志如今卻化為了泡影。

這一東、一西兩地的新區(qū)建設(shè)采取的是依據(jù)地勢進行人為制造的土地開發(fā)形式——依山的移山、靠海的填海。其中，移山造地因?qū)Νh(huán)境破壞比較大，在我國尚不多見，更多的是用地緊張的前提下的無奈之舉。而填海造地在我國的海岸沿線卻異常活躍。

前兩年一個北京的攝影師曾經(jīng)沿著海岸線拍攝中國海岸線上的燈塔，看著自己的攝影作品他感慨道：“從遼寧營口、到秦皇島、曹妃甸、天津濱海新區(qū)一直到最南邊的海南島，中國到處都在填海。”

從2003年延續(xù)至今，各海岸省份都在以興建工業(yè)開發(fā)區(qū)、濱海旅游區(qū)等的名義紛紛布局海岸線。有數(shù)據(jù)顯示，在“十五”期間，全國每年填海造陸總面積已近300平方公里，“十一五”期間則計劃每年新增出700平方公里的土地，相當于一個新加坡。

除了移山造地、填海造地等人工造地之外，常見的地方政府開發(fā)利用土地的形式還包括：對于征用農(nóng)用地；對于閑置荒地、淺海灘涂、舊城進行改造等等形式。

根據(jù)2011年度全國的土地統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國建設(shè)用地凈增945.1萬畝，其中，依法批準835.3萬畝，未批先建172.5萬畝，變?yōu)槠渌玫販p少62.7萬畝。另根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年12月31日，全國耕地保有量為18.2476億畝，已經(jīng)逼近18億畝耕地紅線。

經(jīng)營土地

我國的新區(qū)建設(shè)的普遍特點是投資金額巨大，規(guī)劃建設(shè)速度快，有著明確的功能定位和發(fā)展口號，例如打造一軸多帶兩中心、建設(shè)綠色生態(tài)城、東方曼哈頓等等。但是與急速上沖的新區(qū)建設(shè)概念形成巨大發(fā)差的是大片的土地被粗放利用甚至被浪費，部分已建成或在建的新區(qū)爛尾泡沫工程叢生，甚至存在政企合謀囤地等諸多問題。

記者發(fā)現(xiàn)在新城的開發(fā)建設(shè)過程中地方政府對于土地的依賴呈現(xiàn)出“冰火兩重天”的態(tài)勢。一方面有些地方政府過度依賴土地財政，各地新區(qū)建設(shè)地王頻現(xiàn)，從“十一五”時期我國的土地出讓成交價款的對比上可見一斑?！笆晃濉睍r期地方財政總收入中土地出讓成交總價款占比從2006年的38.9%，增長到2010年的65.9%，土地出讓成交總價款累計超過7萬億，這表明地方政府對土地收入的依賴越來越大。

另一方面一些新城區(qū)為了實現(xiàn)超前開發(fā)，土地出讓價格卻實惠得近乎于“零地價”。例如，上文中提到的位于華北渤海灣西側(cè)的某工業(yè)園區(qū)最初為了招商引資曾經(jīng)低價甚至免費出讓土地以招徠產(chǎn)業(yè)落戶，再通過財稅彌補土地價差，形成資金良性運行。據(jù)一位知情人士介紹，因為最初的吹砂填海造地的成本非常高，后期已經(jīng)飆升到30萬/畝，而其工業(yè)用地的出讓價一般僅在20萬/畝，這意味著其土地出讓尚不能保本。因此只能依賴投資客來驅(qū)動其土地運營，而事實上其產(chǎn)業(yè)落地的速度一直非常緩慢，目前的土地利用率尚不足1/5，資金壓力非常大。

“在新城的建設(shè)規(guī)劃中，地方政府的期望無非就是依靠土地出讓金增加財政收入、依靠提升區(qū)域形象出政績，開發(fā)商的訴求是利益回報和品牌效應(yīng)。但無論怎樣，最重要的是要保證對土地進行合理統(tǒng)籌規(guī)劃和集約利用并且要符合市場規(guī)律的運營。”一位從事土地運營研究專家如此分析道。

土地運營案例

渤海灣西側(cè)的工業(yè)園區(qū)近鄰天津濱海新區(qū)中央商務(wù)區(qū)的響螺灣區(qū)域也同樣采取通過投資拉動其土地運營的模式。響螺灣區(qū)域的土地集中放量是在2007年，那一年的9月11日，響螺灣商務(wù)區(qū)和與其隔海河相望的“于家堡金融區(qū)”以及“泰達MSD”一道被天津市政府規(guī)劃為天津濱海新區(qū)的中心商務(wù)區(qū)。

“因為不涉及太多征地補償?shù)膯栴}，政府將響螺灣區(qū)域的閑置荒地、淺海灘涂等土地整理之后便在土地一級市場掛牌招標出讓?！钡禺a(chǎn)顧問機構(gòu)合富輝煌天津市場部經(jīng)理王雅川對記者介紹稱，建設(shè)之初響螺灣的拿地價非常便宜，當?shù)貐^(qū)政府為了吸納投資者只是象征性的從開發(fā)企業(yè)手中收取了土地出讓金，之后再將這些土地出讓金全部投入到支持項目建設(shè)或項目配套方面?！罢f白了，就是政府做好土地一級平整之后，以‘零地價的形式拿出這些土地以供開發(fā)企業(yè)開發(fā)。政府通過企業(yè)入駐之后的納稅收入以獲得盈利?！?/p>

“隨后，響螺灣區(qū)域的招商政策逐步有了調(diào)整，但對于開發(fā)企業(yè)來講仍然是足夠優(yōu)惠的。具體來說：2006年6月前簽訂投資合同的項目，政府收取的土地出讓金全部用于支持項目建設(shè)或項目配套；2006年底之前簽約，80%用于支持項目建設(shè)或項目配套；2007年底前簽約，50%用于支持項目建設(shè)或項目配套；配套工程費用總計400元/平方米，2006年減免50%，2007年減免30%。”王雅川介紹稱。

記者查閱天津土地交易中心的網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，2007年響螺灣商務(wù)區(qū)成交的土地出讓價格大都在3000元/平方米左右，約合200萬元/畝。以中鋼國際控股為例，2007年1月25日中鋼以8765萬元的成交價拿下了現(xiàn)今的中鋼國際廣場地塊，土地出讓面積為26666.7平方米，折合下來其土地出讓價格僅為3286元/平方米。而按照上述說法這些土地出讓金有一半不會落入?yún)^(qū)政府的口袋而是輔助項目建設(shè)。土地出讓政策如此之優(yōu)惠，無怪時任天津市經(jīng)協(xié)辦綜合處處長郭忠霞在當時表示，“要的人很多，地已經(jīng)不夠分了?！?/p>

一時之間，這片567萬平方米的土地上云集了包括富力、碧桂園、五礦置業(yè)等在內(nèi)的眾多的知名開發(fā)企業(yè)。短短的五年之內(nèi)區(qū)域內(nèi)的全部38個商務(wù)項目一起啟動，各個地塊的產(chǎn)品形式、產(chǎn)品比例都被區(qū)政府整齊劃一的規(guī)劃成完全一致的。而政府一刀切的做法對基礎(chǔ)設(shè)施、市場需求容量、居住與商業(yè)配套帶來極大的考驗。很快響螺灣規(guī)劃的弊端便暴露出來，據(jù)了解目前的封盤或停工的項目已經(jīng)多達30%。

而前文中提到的天津中鋼國際廣場項目在拿地之后曾經(jīng)高調(diào)宣布其將建設(shè)成天津濱海新區(qū)中央商務(wù)區(qū)的地標建筑，打造出“北京有鳥巢、天津有蜂巢”的效果。但是卻在花了2個億挖了個地基之后便停工兩年了，最新傳出的消息是因其耗資過大，中鋼有意愿引入合作企業(yè)聯(lián)合開發(fā)。

“響螺灣問題的根源就在其開發(fā)過程中求‘城心切，區(qū)政府缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，違背了市場和城市發(fā)展的規(guī)律超前開發(fā)所致?！蓖跹糯ㄈ绱朔治龅馈?/p>