姜 科

(無錫市規(guī)劃局錫東新城規(guī)劃辦公室，江蘇無錫 214105)

0 引言

在經(jīng)濟(jì)全球化、產(chǎn)業(yè)一體化、城鎮(zhèn)快速化的背景下，我國迎來了新一輪城市化浪潮。各城市為了在這一浪潮中獲得更大的發(fā)展空間，承擔(dān)更高的職能分工，不約而同的將新城開發(fā)作為提升城市能級的重要突破點(diǎn)，新城建設(shè)如火如荼。如何充分發(fā)揮城市規(guī)劃在新城建設(shè)中的引導(dǎo)作用，以科學(xué)有效的城市規(guī)劃管控方法促進(jìn)新城良性發(fā)展是新城建設(shè)面臨的重要課題。

1 新城的概念及開發(fā)模式

1.1 新城的概念

新城起源于20世紀(jì)80年代美國的“新城市主義”，其理想模式是緊湊的、功能混合的、適宜步行的鄰里。新城是相對獨(dú)立的城市社區(qū)，一般位于大城市近郊，交通便利、設(shè)施齊全、環(huán)境優(yōu)美，能分擔(dān)城市的功能，在一定程度上能解決城市無序蔓延的問題。可分為田園新城、邊緣新城、TOD新城、產(chǎn)業(yè)新城、副中心新城和行政中心新城等6種類型。

1.2 新城的開發(fā)模式

自二戰(zhàn)以來，國外的新城建設(shè)經(jīng)歷了4個(gè)階段;我國自建國以來，新城建設(shè)也經(jīng)歷了3個(gè)階段。目前，新城建設(shè)呈現(xiàn)出區(qū)域平衡發(fā)展的趨勢，一批功能性新城向城市副中心轉(zhuǎn)變。

根據(jù)人口增加和人均收入增加這兩個(gè)因素在新城建設(shè)中的重要性不同，新城發(fā)展模式可以分為兩種，即以人口增加為主的綜合型新城建設(shè)模式和以人均收入增加為主的專業(yè)化新城建設(shè)模式。各地在新城建設(shè)實(shí)踐中采用的模式有:1)以龍頭企業(yè)的“觸媒”效應(yīng)帶動新城發(fā)展的龍頭企業(yè)帶動模式;2)以行政中心的遷移帶動新城發(fā)展的行政中心輻射模式;3)以完善的配套設(shè)施建設(shè)和城市職能帶動新城發(fā)展的注重“職住平衡”模式。

1.3 新城建設(shè)中存在的問題

新城是政府以制定公共政策(產(chǎn)業(yè)政策、城市規(guī)劃等)為手段，調(diào)動各方力量，合理配置各類資源，提升城市能級，實(shí)現(xiàn)城市跨越式發(fā)展、達(dá)成城市戰(zhàn)略的功能板塊，是城市的重要功能性載體。然而，我國在新城建設(shè)過程中，存在以下問題:1)發(fā)展目標(biāo)過高，動輒要建設(shè)國際化新城;2)短視現(xiàn)象嚴(yán)重，缺乏長遠(yuǎn)規(guī)劃的有效指導(dǎo);3)千城一面，新城缺乏特色;4)發(fā)展策略空泛，難以實(shí)施;5)彈性不足，難以操作;6)管的過細(xì)、過死，新城缺乏活力。究其原因，是缺乏科學(xué)的城市規(guī)劃成果指導(dǎo)和有效的城市管控手段。因此，構(gòu)建一套符合新城發(fā)展的城市規(guī)劃編制體系勢在必行。

2 錫東新城規(guī)劃編制體系構(gòu)建探索

2.1 錫東新城概況

無錫錫東新城位于長三角滬寧城鎮(zhèn)帶中部、無錫市東部，東距上海約110 km、西距南京約190 km、南距杭州約200 km，面積125 km2，規(guī)劃為“無錫城市副中心、錫山行政文化商務(wù)中心、無錫東部高端產(chǎn)業(yè)集聚中心和長三角區(qū)域性交通樞紐”，是無錫“十二五”期間重點(diǎn)打造的五大新城之一。錫東新城包括兩大板塊:中部為高鐵商務(wù)區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè);東、西部為國家級錫山經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

2.2 錫東新城規(guī)劃編制思路

新城發(fā)展目標(biāo)明確，是城市實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的功能性載體，又好又快的發(fā)展是其最突出的任務(wù)。如鄭東新區(qū)提出了“三年出形象、五年成規(guī)模、十年建新區(qū)”的建設(shè)目標(biāo)，錫東新城提出“一年成名、三年成形、十年成城”的建設(shè)目標(biāo)。用傳統(tǒng)的城市規(guī)劃編制方法，需要3年～5年甚至更長時(shí)間才能逐步完成各項(xiàng)規(guī)劃成果的制定，這難以滿足新城建設(shè)的實(shí)際要求?；谛鲁墙ㄔO(shè)時(shí)間緊任務(wù)重的實(shí)際，因此新城的城市規(guī)劃編制工作首先要解決的問題是制定必需的法定規(guī)劃，重點(diǎn)解決“快”的問題，保障新城開發(fā)建設(shè)的合法性，有序推進(jìn)新城建設(shè);其次是編制大量具有實(shí)用價(jià)值的非法定規(guī)劃，開拓新城的發(fā)展思路，從規(guī)劃層面彰顯新城的特色，重點(diǎn)解決“好”的問題;最后是將法定和非法定規(guī)劃運(yùn)用到新城建設(shè)的實(shí)際，在實(shí)施層面落實(shí)“又好又快”的發(fā)展任務(wù)。在規(guī)劃編制工作中，還要加強(qiáng)法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃的相互校核、相互調(diào)適，不斷豐富完善新城的規(guī)劃編制成果體系。

2.3 錫東新城規(guī)劃編制體系

錫東新城按照新城建設(shè)的特點(diǎn)和發(fā)展態(tài)勢，按照構(gòu)建新城規(guī)劃編制體系的總體思路，以滿足開發(fā)控制、適度超前為原則，建立了以“片區(qū)概念規(guī)劃理清開發(fā)思路、重點(diǎn)地區(qū)城市設(shè)計(jì)組織空間形態(tài)、專項(xiàng)規(guī)劃支撐開發(fā)建設(shè)、控規(guī)及時(shí)跟進(jìn)維護(hù)”的新城城市規(guī)劃編制框架。通過3年多的工作，錫東新城完成了59項(xiàng)規(guī)劃成果的編制，新城基本構(gòu)建了結(jié)構(gòu)清晰、體系完備、成果詳實(shí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃編制體系，有效的引導(dǎo)了新城開發(fā)建設(shè)。在規(guī)劃實(shí)施過程中，還根據(jù)新城發(fā)展的實(shí)際需要，不斷優(yōu)化已有的規(guī)劃成果，為錫東新城的發(fā)展提供更加科學(xué)、更加有效的規(guī)劃支撐(見圖1)。

圖1 錫東新城規(guī)劃編制體系

3 經(jīng)驗(yàn)與探討

3.1 建立有效的管理機(jī)構(gòu)和管理團(tuán)隊(duì)

由市規(guī)劃局派出分局專門負(fù)責(zé)新城的城市規(guī)劃工作。1)滿足新城快速發(fā)展對規(guī)劃工作的需要;2)保證新城規(guī)劃工作的專業(yè)水準(zhǔn);3)在很大程度上遏制新城不切實(shí)際、盲目開發(fā)的沖動?？梢?，通過建立有效的管理機(jī)構(gòu)能有效保證新城按照既定的規(guī)劃目標(biāo)發(fā)展。

3.2 規(guī)劃編制與規(guī)劃實(shí)施的良性互動

編制規(guī)劃是為了實(shí)施規(guī)劃，只有具備可操作性的高水準(zhǔn)規(guī)劃成果才能有效的指導(dǎo)新城的開發(fā)建設(shè)。規(guī)劃成果指導(dǎo)規(guī)劃實(shí)施，規(guī)劃實(shí)施反作用于規(guī)劃編制，兩者缺一不可，不可偏廢。

3.3 法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃的相互校核

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各種利益博弈在新城隨處可見。視而不見，任其發(fā)展，不利于新城的健康發(fā)展，必須用法定規(guī)劃規(guī)范約束新城的各項(xiàng)建設(shè)活動，將新城發(fā)展納入正常軌道。另一方面，要用非法定規(guī)劃拓寬新城發(fā)展思路，為管理者提供決策參考，將其合理元素納入法定規(guī)劃。法定規(guī)劃與非法定規(guī)劃的相互校核既能實(shí)現(xiàn)新城合理有序的發(fā)展，更能實(shí)現(xiàn)新城更高水平的發(fā)展。

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