◎雷愛先

（雷愛先，國土資源部土地利用管理司地用處處長/責(zé)編 劉玉霞）

生態(tài)文明是人類社會發(fā)展進(jìn)步的重要標(biāo)志，加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略選擇。土地資源是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、空間載體和構(gòu)成要素，大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，是建設(shè)生態(tài)文明的必由之路。

一、土地資源節(jié)約集約利用面臨嚴(yán)峻形勢

改革開放30年多年來，我國經(jīng)濟(jì)快速增長，成效舉世矚目，土地資源的合理利用和有效保護(hù)有力地支撐了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。但隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加快推進(jìn)，當(dāng)前和未來一個時期，土地資源節(jié)約集約利用和管理面臨的形勢十分嚴(yán)峻。

（一）適宜大規(guī)模高強(qiáng)度開發(fā)的國土空間十分有限。人多地少、可開發(fā)利用土地少是我國的基本國情，我國適宜進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度開發(fā)的陸地國土面積僅占19%左右，且空間分布上呈現(xiàn)明顯地區(qū)差異。我國人地矛盾、用地矛盾主要集中在胡煥庸線以東地區(qū)。20世紀(jì)30年代，我國著名地理學(xué)家胡煥庸提出了我國人口分布的分割線 “璦琿-騰沖線” ，即今黑龍江黑河至云南騰沖一線，通稱 “胡煥庸線”。此線與我國400毫米等雨量線、地貌分界線、文化分界線等基本重合，其西北、東南兩側(cè)的人口和國內(nèi)生產(chǎn)總值比重多年大體上保持在6%和94%，該線西北側(cè)以草原、沙漠和雪域高原為主，是我國歷史上游牧文化區(qū)，生態(tài)脆弱區(qū)域居多，不適宜大規(guī)模開發(fā)和人口集聚，只能實行生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的 “據(jù)點式”開發(fā)；東南側(cè)以平原、丘陵、低山、水網(wǎng)地貌為主，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口集聚，既是我國傳統(tǒng)農(nóng)耕文明發(fā)祥地，也是承載我國未來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的主要區(qū)域。但目前 “胡煥庸線”東南側(cè)已經(jīng)承載了大量的開發(fā)建設(shè)行為，我國東部各省的國土開發(fā)程度已經(jīng)接近或超過15%，深圳、廣州、蘇州、上海、天津、北京等城市以及珠三角、長三角和京津冀地區(qū)的國土開發(fā)程度已經(jīng)超過或接近25%，高于英國英格蘭地區(qū)，日本三大都市圈、德國斯圖加特地區(qū)等，未來可用于開發(fā)建設(shè)的國土空間非常有限，部分地區(qū)已經(jīng)達(dá)到生態(tài)控制的上限。

（二）統(tǒng)籌安排生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地的難度不斷加大。我國整體處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化同步快速發(fā)展階段。2010年全國城鎮(zhèn)化水平為49.68%，正處于30%至70%的快速增長區(qū)間，城鎮(zhèn)用地需求將持續(xù)上升。隨著東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和中西部工業(yè)化加速，各地對產(chǎn)業(yè)以及能源、物流和其他各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地需求依然強(qiáng)勁。區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展指導(dǎo)意見和綜合配套改革方案的相繼出臺，以及各類開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)發(fā)展等，都將導(dǎo)致建設(shè)用地需求上升。穩(wěn)步推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，在現(xiàn)階段也需要一定規(guī)模的新增建設(shè)用地周轉(zhuǎn)支撐。按照 《全國土地利用總體規(guī)劃 （2006-2020年）》，要保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地，到2020年，具有重要生態(tài)功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國土地面積的比例保持在75%以上。我國向國際承諾，2020年森林保有量比2005年增加4000萬公頃以上，2050年實現(xiàn)森林覆蓋率達(dá)到26%以上?！度珖菰Ｗo(hù)建設(shè)利用總體規(guī)劃》要求，到2020年，全國累計草原圍欄面積達(dá)到1.5億公頃，改良草原6000萬公頃，人工種草面積達(dá)到3000萬公頃。主要牧草品種原種繁育基地2.5萬公頃，良種繁育基地達(dá)到80萬公頃?！度珖鴿竦乇Ｗo(hù)工程規(guī)劃》提出，到2030年，全國濕地保護(hù)區(qū)要達(dá)到713個，國際重要濕地達(dá)到80個，90%以上天然濕地才能得到有效保護(hù)。完成濕地生態(tài)恢復(fù)工程140.4萬公頃，在全國范圍內(nèi)建成53個國家濕地保護(hù)與合理利用示范區(qū)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、生態(tài)改善等多方面的目標(biāo)都需要落地，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度進(jìn)一步加大。

（三）用地粗放浪費進(jìn)一步加劇土地資源供需矛盾。一是城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張，用地粗放，新城、新區(qū)建設(shè)呈現(xiàn)低密度、分散化態(tài)勢。據(jù)遙感影像對比分析，2006年至2009年，全國84個重點城市主城區(qū)建設(shè)用地規(guī)模從1.7萬平方公里擴(kuò)大到1.9萬平方公里，新城、新區(qū)等城市組團(tuán)從1萬平方公里擴(kuò)大到1.2萬平方公里。其中，有10個城市擴(kuò)張規(guī)模在35%以上。二是農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模大、布局散，效率低。村莊建設(shè)用地中，空心村、空閑用地比重達(dá)10%-15%。三是產(chǎn)業(yè)用地效率不高。2010年，全國工業(yè)產(chǎn)出率較高的上海市產(chǎn)出水平為13.4億元/平方公里，僅為上世紀(jì)八十年代紐約和東京的32.7%和14.6%。四是部分交通基礎(chǔ)設(shè)施和高校園區(qū)等過度超前超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，寬馬路、大廣場、大水景等形象工程屢禁不止。五是用地結(jié)構(gòu)不合理。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)建設(shè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整緩慢，農(nóng)村建設(shè)用地特別是農(nóng)村居民點用地并未隨人口減少而下降，1996-2008年間增長了771平方公里，導(dǎo)致農(nóng)村人均居民點用地水平不斷加大，從193平方米增長到229平方米，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村承載人口的能力差異在不斷擴(kuò)大，從1.33：1擴(kuò)大到1.71：1。

二、加強(qiáng)土地節(jié)約集約利用的對策思路

我國正處于加快發(fā)展工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵時期，處于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要時期。在全面推進(jìn)社會主義生態(tài)文明建設(shè)的總體要求下，必須正確認(rèn)識我國土地資源基本國情，統(tǒng)籌安排經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)各類各業(yè)用地空間，全面形成節(jié)約集約用地的整體機(jī)制。面對基本國情不可改變、發(fā)展階段不可逾越、生態(tài)文明必須推進(jìn)的現(xiàn)實情況，要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展占地與生態(tài)文明建設(shè)用地需求，必須實施節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，實行最嚴(yán)格的節(jié)約集約用地制度，大力推進(jìn)節(jié)約集約用地。

（一）樹立節(jié)約集約用地的新理念。推行節(jié)約集約用地，首先要樹立新觀念、新理念，改變地大物博、取之不盡的國情認(rèn)知，改變事不關(guān)己、我行我素的行為取向，改變土地利用乃派生需求導(dǎo)致、要發(fā)展得靠新地盤的慣性思維，通過廣泛宣傳、土地制度改革和管理創(chuàng)新，促使全社會在以下方面達(dá)成共識：一是“地力之生物有大數(shù)，人力之成物有大限，取之有度，用之有節(jié)，則常足；取之無度，用之不節(jié)，則常不足”，“強(qiáng)本而節(jié)用，則天不能貧”，特殊的人口和資源國情不允許我們走美國式的資源高消耗、空間蔓延的發(fā)展道路；二是牢固樹立土地資源利用整體觀、節(jié)約觀、效益觀和協(xié)同觀，將節(jié)地、挖潛、調(diào)結(jié)構(gòu)的思想貫穿社會生產(chǎn)、建設(shè)、流通、消費的各個方面，推動建設(shè)用地由外延粗放利用向內(nèi)涵集約利用轉(zhuǎn)變；三是推動土地資源管理方式改革創(chuàng)新，力求由偏重數(shù)量管理向數(shù)量質(zhì)量生態(tài)綜合管理轉(zhuǎn)變，由單純的土地資源管理向資源資產(chǎn)資本三位一體管理轉(zhuǎn)變，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的不斷轉(zhuǎn)變。

（二）明確節(jié)約集約用地的總體思路。加強(qiáng)土地資源節(jié)約集約利用和管理，必須正確認(rèn)識我國特殊土地資源國情和特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段，牢固樹立資源危機(jī)意識，秉承統(tǒng)籌安排和節(jié)約集約原則，全面建設(shè)節(jié)地型社會。在總體思路上，必須堅持當(dāng)前與長遠(yuǎn)相結(jié)合，在各類建設(shè)少占地、不占或少占耕地、保護(hù)基礎(chǔ)性生態(tài)用地的前提下，提供經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展必需的建設(shè)用地。堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理配置，完善國土空間開發(fā)布局，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)、生態(tài)用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化。加快資源利用方式轉(zhuǎn)變，堅持經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，不斷提高土地利用效率、利用效益和生態(tài)契合度。

（三）完善節(jié)約集約利用土地新機(jī)制。加快推進(jìn) 《土地管理法》等法律修改，完善配套法規(guī)和政策，從法律層面對 “規(guī)劃管控、計劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場配置、政策鼓勵、監(jiān)測監(jiān)管、考核評價、共同責(zé)任”的節(jié)約集約用地基本制度進(jìn)行明確規(guī)定，使土地資源節(jié)約集約利用和管理各項工作有法可依。以土地利用總體規(guī)劃統(tǒng)籌各區(qū)域、各業(yè)發(fā)展用地，科學(xué)確定各類用地總量及空間布局。逐步形成覆蓋城鄉(xiāng)和各類產(chǎn)業(yè)行業(yè)的建設(shè)用地使用標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格建設(shè)項目用地標(biāo)準(zhǔn)控制。實行有利于鼓勵節(jié)地技術(shù)創(chuàng)新和推廣的用地政策。健全統(tǒng)一開放競爭有序的現(xiàn)代土地市場體系，充分發(fā)揮市場配置土地資源的基礎(chǔ)作用。加大土地利用監(jiān)測監(jiān)管和信息公開力度。進(jìn)一步完善土地節(jié)約集約利用考核體系，拓展考核成果的應(yīng)用領(lǐng)域，形成節(jié)約集約用地的激勵約束機(jī)制。

（四）構(gòu)建節(jié)約優(yōu)先的共同責(zé)任機(jī)制。節(jié)約集約用地是一個系統(tǒng)工程，涉及主體多、環(huán)節(jié)多、部門多，需要社會力量廣泛參與政府的領(lǐng)導(dǎo)是關(guān)鍵。因此，有必要將各級黨委政府作為當(dāng)?shù)赝七M(jìn)節(jié)約集約用地的第一責(zé)任人，建立健全 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動”的國土資源節(jié)約集約利用新格局。