同春芬 黃 藝

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

我國(guó)海洋漁業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策導(dǎo)致的雙重困境探析
——從“過(guò)度捕撈”到“過(guò)度養(yǎng)殖”*

同春芬 黃 藝

(中國(guó)海洋大學(xué) 法政學(xué)院，山東 青島 266100)

近年來(lái)，隨著海洋資源開(kāi)發(fā)利用程度的不斷提高，海洋捕撈強(qiáng)度日漸超出海洋漁業(yè)資源的生態(tài)資源承載能力；中日、中韓和中越三個(gè)漁業(yè)協(xié)定的簽署生效及海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的實(shí)行，導(dǎo)致海洋作業(yè)漁場(chǎng)逐漸減少，海洋漁民面臨失業(yè)的鳳險(xiǎn)。在上述內(nèi)部矛盾與外部規(guī)則的雙重壓力下，我國(guó)政府開(kāi)始在沿海地區(qū)普遍實(shí)施海洋漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策，旨在減小海洋捕撈強(qiáng)度，實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)資源的可持續(xù)利用。這對(duì)于改變海洋漁業(yè)資源無(wú)償、無(wú)序、無(wú)度的開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀以及保護(hù)和增殖漁業(yè)生態(tài)資源起到較大的促進(jìn)作用，減船轉(zhuǎn)產(chǎn)效果明顯。然而，漁民棄船后大多轉(zhuǎn)向了海水養(yǎng)殖業(yè)，致使海洋漁業(yè)陷入高密度、超容量的“過(guò)度養(yǎng)殖”困境，海水養(yǎng)殖資源供需矛盾進(jìn)一步加劇，海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境日趨惡化。鑒于此，從改善漁業(yè)管理制度入手，逐步舍棄傳統(tǒng)的“投入控制”管理模式，引入“產(chǎn)出控制”管理模式，將成為有效控制捕撈和養(yǎng)殖的產(chǎn)量，進(jìn)而“雙管齊下”走出雙重困境的合理、有效選擇。

海洋漁業(yè)資源；過(guò)度捕撈；過(guò)度養(yǎng)殖；轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策；隱性困境

隨著《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的實(shí)施，《中日漁業(yè)協(xié)定》、《中韓漁業(yè)協(xié)定》和《中越北部灣漁業(yè)協(xié)定》的簽署生效以及海洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度的實(shí)行，導(dǎo)致海洋作業(yè)漁場(chǎng)明顯減少，大批漁船將要從原漁場(chǎng)撤出，漁民面臨失業(yè)的危險(xiǎn)，我國(guó)的海洋漁業(yè)政策遭遇了前所未有的外部壓力。另一方面，由于環(huán)境污染和過(guò)度捕撈，我國(guó)海洋漁業(yè)生物資源嚴(yán)重衰退，海洋捕撈業(yè)的優(yōu)勢(shì)逐漸喪失，大批捕撈漁民面臨失業(yè)的壓力。迫于雙重壓力，漁民減船轉(zhuǎn)產(chǎn)的政策隨之出臺(tái)。2002年11月12日，農(nóng)業(yè)部《關(guān)于2003-2010年海洋捕撈漁船控制制度實(shí)施意見(jiàn)》，標(biāo)志著中國(guó)海洋捕撈漁船船數(shù)和功率數(shù)從“九五”計(jì)劃期間的“總量控制”階段進(jìn)入了“總量壓減”的新階段?！拔覈?guó)將有3萬(wàn)多艘漁船從原有漁場(chǎng)撤出，30萬(wàn)漁業(yè)勞動(dòng)力面臨轉(zhuǎn)產(chǎn)，每年將損失160萬(wàn)噸漁業(yè)產(chǎn)量”。[1](P96)2003年，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部頒發(fā)《海洋捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)專項(xiàng)資金使用管理規(guī)定》，進(jìn)一步細(xì)化了我國(guó)海洋捕撈漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的政策尤其是財(cái)政方面的政策。由此，漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的一系列政策在沿海地區(qū)普遍實(shí)施，而且，政策實(shí)施的效果已經(jīng)顯現(xiàn)，捕撈產(chǎn)量呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，漁船及捕撈漁民數(shù)量有了大幅度減少。然而，海洋漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策是否從根本上扼制了“過(guò)度捕撈”？是否有效地保護(hù)了海洋漁業(yè)生態(tài)環(huán)境？本文根據(jù)2000(2011年《中國(guó)漁業(yè)年鑒》和《中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》①的相關(guān)數(shù)據(jù)，分析了海洋漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策實(shí)施的顯性效果、隱性困境及面臨政策問(wèn)題。

一、海洋漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策的顯性效果

沿海各地漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策實(shí)施近十年來(lái)取得了一定的效果，我國(guó)的漁業(yè)、漁民、漁村的狀況都發(fā)生了巨大的變化，主要體現(xiàn)在水產(chǎn)品產(chǎn)量的變化、漁船數(shù)量的變化、漁民人口及漁業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量的變化、漁民家庭收入的變化等各個(gè)方面。海洋生產(chǎn)漁船的大批量減少是最為明顯的，因?yàn)榭刂坪蜏p少漁船的數(shù)量是這一系列政策的直接作用對(duì)象，所謂的“轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)”實(shí)際上就是從“減船控船”開(kāi)始著手實(shí)施的，漁船的減少數(shù)量就是政策所要達(dá)到的具體指標(biāo)。而由此直接導(dǎo)致的其他的一系列變化就是海洋水產(chǎn)品產(chǎn)量的變化、海洋漁民人口與勞動(dòng)力的變化以及海洋漁民收入結(jié)構(gòu)的變化。這一系列變化雖然沒(méi)有直接出現(xiàn)在政策的指標(biāo)當(dāng)中，但卻是由漁船減少所直接導(dǎo)致的。在此基礎(chǔ)上，近海海岸的環(huán)境狀況、生態(tài)系統(tǒng)也將發(fā)生一系列變化。由漁船減少所導(dǎo)致的以上兩個(gè)層次的變化是否有利于海洋漁業(yè)的可持續(xù)發(fā)展則有待考察。

(一)海洋水產(chǎn)品產(chǎn)量的變化

總的來(lái)看，在實(shí)施漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策以來(lái)，海洋水產(chǎn)品的產(chǎn)量的變化呈以下特點(diǎn)(見(jiàn)圖1)：海洋捕撈水產(chǎn)品產(chǎn)量在1999年后逐年緩慢下降后持平，近幾年基本保持零增長(zhǎng)與負(fù)增長(zhǎng)；海水養(yǎng)殖水產(chǎn)品產(chǎn)量逐年上升，并持續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)；遠(yuǎn)洋漁業(yè)水產(chǎn)品產(chǎn)量在政策實(shí)施初期即2003年開(kāi)始大幅度增長(zhǎng)，近三年來(lái)逐年減少。

圖1 海洋捕撈、海水養(yǎng)殖、遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)量變化注：數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)漁業(yè)年鑒》(2000-2010年)、《中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2000-2010年)

可分三個(gè)階段來(lái)分析其變化的主要特點(diǎn)。第一階段(1986-1996年)，從海洋捕撈產(chǎn)量和海水養(yǎng)殖的產(chǎn)量變化上看，這一階段海洋捕撈產(chǎn)量、海水養(yǎng)殖產(chǎn)量和遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)量都呈現(xiàn)逐年大幅度上升的趨勢(shì)，其主要原因可以有以下兩點(diǎn)：一是隨著經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和人民生活水平的普遍提高，對(duì)于海洋水產(chǎn)的需求量不斷上升，進(jìn)而促進(jìn)了水產(chǎn)品市場(chǎng)的擴(kuò)大；另一方面是科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，使捕撈技術(shù)也不斷提高，提高了捕撈的生產(chǎn)率。

第二階段(1997-2003年)，在這一階段，海洋捕撈產(chǎn)量和遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)量基本處于零增長(zhǎng)和負(fù)增長(zhǎng)的狀態(tài)，這一階段還沒(méi)有開(kāi)始實(shí)施轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的政策，因此這一階段產(chǎn)量持平或減少并不是因?yàn)檗D(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的政策所導(dǎo)致的。海洋捕撈產(chǎn)量減少的主要原因應(yīng)該是由過(guò)量捕撈導(dǎo)致漁業(yè)資源開(kāi)始出現(xiàn)減少甚至枯竭。而遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)量持平的主要原因可能是遠(yuǎn)洋捕撈技術(shù)在這一階段并沒(méi)有較大的提高，所以產(chǎn)量沒(méi)有顯著的提升；或者是這一行業(yè)的利潤(rùn)值并不高，因此有部分遠(yuǎn)洋捕撈從業(yè)者退出了這一行業(yè)導(dǎo)致的產(chǎn)量下降。

第三階段(2003-2010年)，這一階段開(kāi)始逐步實(shí)施了漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策，雖然政策文件中的考察指標(biāo)是減船控船的數(shù)量，但是其對(duì)產(chǎn)量是有著直接的影響的。從海洋捕撈和海水養(yǎng)殖的產(chǎn)量的變化上來(lái)看，二者在轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策實(shí)施以后沒(méi)有較大幅度的變化，依然是按照原來(lái)的走勢(shì)發(fā)展。從遠(yuǎn)洋漁業(yè)產(chǎn)量上來(lái)看，2003年到2006年這一階段有一定的提升，后又降回到幾乎和原來(lái)一樣的水平。這樣的變化表明在政策實(shí)施之初，由于政策鼓勵(lì)捕撈漁業(yè)向遠(yuǎn)洋漁業(yè)的轉(zhuǎn)型，有一批人進(jìn)入此行業(yè)發(fā)展，但是經(jīng)過(guò)幾年后發(fā)現(xiàn)利潤(rùn)太少、技術(shù)不足或者其他原因又退出了遠(yuǎn)洋漁業(yè)的行業(yè)。而海水養(yǎng)殖產(chǎn)量一直是處于上升狀態(tài)，除了其行業(yè)自身發(fā)展比較穩(wěn)定的因素之外，也有轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)以方面的因素，因?yàn)橛刹稉茲O民轉(zhuǎn)為養(yǎng)殖漁民也是轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的主要路徑之一。

產(chǎn)量的變化體現(xiàn)了轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的主要方式之一就是從捕撈向養(yǎng)殖轉(zhuǎn)變。這種方式是漁業(yè)內(nèi)部的轉(zhuǎn)化方式，屬于轉(zhuǎn)產(chǎn)方式中最為便捷、最快速的一種方式，因此各沿海省、市、地區(qū)幾乎都會(huì)采取這種方式。從產(chǎn)量的變化上來(lái)看，這一措施取得了明顯的效果。而遠(yuǎn)洋漁業(yè)同樣作為轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的路徑之一似乎并沒(méi)有明顯的變化。從總體上看，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)并沒(méi)有給海洋水產(chǎn)品產(chǎn)量帶來(lái)非常明顯且較大的影響。

(二)海洋漁業(yè)人口及漁業(yè)從業(yè)人員(漁業(yè)勞動(dòng)力)的變化

漁業(yè)人口并不等同于漁民，漁業(yè)人口的范圍要大于漁民，而漁民是漁業(yè)人口的主要組成部分。因此漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)所導(dǎo)致的漁民數(shù)量的變化對(duì)漁業(yè)人口的變化有很大的影響。本文所說(shuō)的漁業(yè)人口是指“依靠漁業(yè)生產(chǎn)和相關(guān)活動(dòng)維持生活的全部人口，包括實(shí)際從事漁業(yè)生產(chǎn)和相關(guān)活動(dòng)的人口及其贍(撫)養(yǎng)的人口”。[2](P120)漁業(yè)從業(yè)人員(漁業(yè)勞動(dòng)力)②是指“全社會(huì)中16歲以上，有勞動(dòng)能力，從事一定漁業(yè)勞動(dòng)并取得勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)營(yíng)收入的人員。包括漁業(yè)專業(yè)人員、漁業(yè)兼業(yè)人員和漁業(yè)臨時(shí)人員”。[2](P120)

減船控船政策最先引起的就是人口和勞動(dòng)力數(shù)量的變化(如圖2所示)，概括來(lái)說(shuō)是“先減少，后增加”的趨勢(shì)。2003年開(kāi)始實(shí)施漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策以來(lái)，海洋漁業(yè)人口逐年大幅度減少，在2006年達(dá)到最低值后，2007年開(kāi)始逐年大幅度上升。漁業(yè)人口尤其是海洋漁業(yè)人口主要的謀生工具就是漁船，漁船的減少必然會(huì)帶來(lái)大批漁業(yè)人口喪失生活來(lái)源，因此必然會(huì)導(dǎo)致一大批漁業(yè)人口被迫轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。但是，漁民的就業(yè)轉(zhuǎn)移總是雙向的?！皩?duì)于捕撈業(yè)來(lái)說(shuō)，既存在漁民的轉(zhuǎn)出問(wèn)題，也存在著外來(lái)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)入問(wèn)題。目前，對(duì)于存在大量過(guò)剩人口的中國(guó)農(nóng)業(yè)來(lái)說(shuō)，由于從事漁業(yè)的收入要明顯高于從事種植業(yè)，在比較利益的誘導(dǎo)下，農(nóng)民就存在向漁業(yè)轉(zhuǎn)移的客觀動(dòng)力?！盵3](P212)在實(shí)行轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策之前，整個(gè)海洋漁民群體的總量可以一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡的狀態(tài)，在有漁民面臨生產(chǎn)困境而轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的同時(shí)，仍有其他行業(yè)的人口(如農(nóng)民、外地務(wù)工人員)在不了解漁業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的情況下加入到漁業(yè)行業(yè)，也就是說(shuō)，人口離開(kāi)和進(jìn)入漁業(yè)的過(guò)程是同時(shí)進(jìn)行的。在實(shí)施了轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的政策之后，漁民數(shù)量在短時(shí)間內(nèi)銳減，打破了這一動(dòng)態(tài)平衡，因此呈現(xiàn)漁業(yè)人口急劇減少。隨后，因?yàn)闇p少的人口數(shù)量過(guò)多而產(chǎn)生了短缺，為了維持這一平衡就會(huì)再有一部分人加入到漁業(yè)人口當(dāng)中，這一部分人包括轉(zhuǎn)產(chǎn)之后返回的漁業(yè)人口以及其他行業(yè)新加入的漁業(yè)人口。因此，從2007年達(dá)到最低值后，海洋漁業(yè)人口開(kāi)始逐年大幅度上升。

圖2 海洋漁業(yè)人口、勞動(dòng)力變化注：數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)漁業(yè)年鑒》(2000-2010年)、《中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2000-2010年)

海洋漁業(yè)勞動(dòng)力的數(shù)量變化有以下特點(diǎn)(見(jiàn)圖2)：2003年開(kāi)始基本持平，呈現(xiàn)“零增長(zhǎng)”趨勢(shì)，2006年達(dá)到最低值，從2007年開(kāi)始逐漸大幅度上升。這與漁業(yè)人口的數(shù)量變化非常相似。2003年開(kāi)始的持平與下降主要是由于減船控船的政策所導(dǎo)致的勞動(dòng)力下降。而自2007年開(kāi)始大幅上升的原因可以從兩個(gè)方面來(lái)分析。一方面是海洋漁業(yè)人口的上升所帶動(dòng)的勞動(dòng)力數(shù)量上升；另一方面則是海洋漁業(yè)勞動(dòng)力的內(nèi)部構(gòu)成發(fā)生了變化所導(dǎo)致的綜合結(jié)果。

海洋漁業(yè)勞動(dòng)力主要由兩個(gè)方面組成：海洋漁業(yè)專業(yè)勞動(dòng)力、海洋漁業(yè)兼業(yè)或臨時(shí)勞動(dòng)力。其中的專業(yè)勞動(dòng)力則包括專業(yè)捕撈勞動(dòng)力、專業(yè)養(yǎng)殖勞動(dòng)力和其他專業(yè)勞動(dòng)力。各部分勞動(dòng)力的變化如圖3所示。

圖3 海洋漁業(yè)各類型勞動(dòng)力變化注：數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)漁業(yè)年鑒》(2000-2010年)、《中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》(2000-2010年)

從海洋漁業(yè)勞動(dòng)力各組成部分的數(shù)量變化上來(lái)看，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策實(shí)施以來(lái)，專業(yè)捕撈勞動(dòng)力始終高于其他類型的勞動(dòng)力人數(shù)，但其變化是呈下降趨勢(shì)的。專業(yè)捕撈和兼業(yè)勞動(dòng)力的數(shù)量是呈下降的趨勢(shì)，而專業(yè)養(yǎng)殖和其他專業(yè)勞動(dòng)力的數(shù)量是呈上升的趨勢(shì)，且上升的總量要大于下降的總量，所以海洋漁業(yè)勞動(dòng)力的總量在后期呈現(xiàn)上升的趨勢(shì)。從勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的變化中同樣可以看出兩個(gè)方面的特點(diǎn)：一是捕撈勞動(dòng)力仍舊是漁業(yè)勞動(dòng)力的主要力量，由此可以推出海洋捕撈業(yè)在海洋漁業(yè)當(dāng)中仍占主導(dǎo)地位；二是由捕撈漁業(yè)向養(yǎng)殖漁業(yè)轉(zhuǎn)變是漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的最主要主要的方式。另外還體現(xiàn)出一個(gè)特點(diǎn)就是專業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量的上升和兼業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量的下降。一種情況是原來(lái)兼職從事漁業(yè)生產(chǎn)的人轉(zhuǎn)而變成專業(yè)從事漁業(yè)生產(chǎn)，另一種情況是新加入的漁業(yè)勞動(dòng)力大部分直接進(jìn)入專業(yè)漁業(yè)生產(chǎn)，而少部分兼職從事漁業(yè)生產(chǎn)。不管是那種情況，都表明了一個(gè)結(jié)論：漁業(yè)勞動(dòng)力的總量在上升，尤其體現(xiàn)在專業(yè)勞動(dòng)力、專業(yè)養(yǎng)殖勞動(dòng)力方面。

二、海洋漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策的隱性困境

從上文的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上來(lái)看，我國(guó)的漁業(yè)正處在不斷發(fā)展的過(guò)程中，尤其體現(xiàn)在養(yǎng)殖水產(chǎn)品產(chǎn)量方面。海洋漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策實(shí)施以后，海水養(yǎng)殖的發(fā)展成明顯的上升趨勢(shì)，發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，同時(shí)，海洋捕撈得到了有效的控制，這明顯達(dá)到了政策“表面”的預(yù)期效果。但是，在政策顯性效果的背后，隱藏著政策制定和實(shí)施中的問(wèn)題及其導(dǎo)致的隱性困境。

(一)“過(guò)度捕撈”和“過(guò)度養(yǎng)殖”的雙重困境

實(shí)事求是地分析，我國(guó)海洋漁業(yè)資源日益枯竭的局面并沒(méi)有明顯改善，漁業(yè)勞動(dòng)力總量也沒(méi)有明顯減少，過(guò)度捕撈、過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)仍是漁業(yè)常態(tài)，高密度超容量的海水養(yǎng)殖致使?jié)O業(yè)水域環(huán)境惡化、養(yǎng)殖自身的污染加劇、養(yǎng)殖品種種質(zhì)退化等問(wèn)題日益突出。這與當(dāng)初所確定的漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的預(yù)期目標(biāo)相比，仍有相當(dāng)大的差距。海洋漁業(yè)的“過(guò)度捕撈”問(wèn)題還沒(méi)有有效地解決，卻又帶來(lái)了“過(guò)度養(yǎng)殖”的新問(wèn)題。這樣就使海洋漁業(yè)陷入“過(guò)度捕撈”和“過(guò)度養(yǎng)殖”的雙重困境。

眾所周知，“海水養(yǎng)殖是一種嚴(yán)重依賴區(qū)域海洋資源和環(huán)境來(lái)投入產(chǎn)出的產(chǎn)業(yè)，是建立在對(duì)海洋資源直接開(kāi)發(fā)利用和對(duì)環(huán)境依賴的基礎(chǔ)上，具有很高的空間、資源、環(huán)境依賴性，其發(fā)展明顯受到特定海域資源環(huán)境容量的制約?！盵5](P1)在某種狀態(tài)下，海洋資源的供給能力與海洋環(huán)境的容納能力都是相對(duì)穩(wěn)定的，盡管人類開(kāi)發(fā)利用海洋的活動(dòng)會(huì)對(duì)海洋系統(tǒng)造成一定的壓力，但只要其強(qiáng)度在海洋可承受范圍內(nèi)，就能維持海洋系統(tǒng)的平衡和穩(wěn)定，但是，如果人類活動(dòng)的強(qiáng)度超過(guò)了海洋系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)能力，其平衡就會(huì)被打破或失衡，從而引發(fā)一系列問(wèn)題。以我國(guó)減船政策為例，該政策實(shí)施的初衷是為了壓縮過(guò)剩的漁業(yè)捕撈能力，加強(qiáng)對(duì)漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)，目標(biāo)是通過(guò)漁船收購(gòu)及漁獲努力量的減低，在漁獲能力及可利用資源之間尋求并維持一定的平衡狀態(tài)。[4](P159)但是，如果照目前的趨勢(shì)發(fā)展下去的話，不僅在海洋捕撈方面無(wú)法達(dá)到“漁獲能力和可利用資源的平衡狀態(tài)”，在海水養(yǎng)殖方面又會(huì)造成新的“不平衡狀態(tài)”。這樣兩種“不平衡狀態(tài)”共同導(dǎo)致了海洋漁業(yè)的“雙重困境”。

(二)雙重困境的政策原因

導(dǎo)致我國(guó)海洋漁業(yè)面臨捕撈和養(yǎng)殖“雙重困境”的原因是多重的，但是，轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策作為政策因素，對(duì)于“雙重困境”的形成具有不可忽視的作用。這里并不是過(guò)分強(qiáng)調(diào)政策的負(fù)面作用，退一步說(shuō)，即使沒(méi)有“雙轉(zhuǎn)”政策，海洋漁業(yè)可能也會(huì)由于資源、市場(chǎng)、勞動(dòng)力等各方面的原因陷入這種“雙重困境”，如此來(lái)說(shuō)似乎并不應(yīng)該歸咎于政策因素。但就算這一說(shuō)法合理，“雙轉(zhuǎn)”政策也從一定程度上加劇了海洋漁業(yè)陷入“雙重困境”的速度，使之更加明顯地顯現(xiàn)出來(lái)。因此，不可否認(rèn)，“雙轉(zhuǎn)”政策在海洋漁業(yè)陷入“雙重困境”的這一問(wèn)題上具有直接的因果關(guān)系。而這一因果關(guān)系，可以從政策的制定和實(shí)施兩個(gè)過(guò)程來(lái)分析。

首先，從政策的制定方面來(lái)看，我國(guó)的海洋漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策制定的比較倉(cāng)促的，存在準(zhǔn)備不足的問(wèn)題。如前所述，我國(guó)沿海漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的直接誘因來(lái)自于內(nèi)外兩個(gè)方面：外部原因是三個(gè)雙邊協(xié)定的簽署實(shí)施。內(nèi)部原因是工業(yè)化和城市化導(dǎo)致的沿海傳統(tǒng)漁場(chǎng)大幅度收縮以及工業(yè)廢水和生活污水的排放使近海區(qū)域內(nèi)的海水質(zhì)量不斷下降，進(jìn)而破壞海洋生物的生存環(huán)境，導(dǎo)致近海的漁業(yè)資源不論是種類還是數(shù)量都有所下降，捕撈業(yè)面臨著“船多、海小、魚(yú)少”的突出矛盾。與此相聯(lián)系，我國(guó)沿海漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的內(nèi)部原因也有兩個(gè)方面：一是隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，捕撈技術(shù)不斷更新提高、捕撈漁船捕獲量不斷加大，使總的捕撈能力不斷上升，加快了捕撈周期，同樣造成了漁業(yè)資源的枯竭，捕撈漁民面臨前所未有的生存發(fā)展困境，具體表現(xiàn)在捕獲量不斷下降，大批大馬力漁船望洋興嘆，大部分漁民的收入和生活水平呈下降趨勢(shì)，部分漁民生活拮據(jù)窘困，亟待尋找解決途徑，捕撈漁民不得不做出理性選擇。二是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步完善，海洋漁民在沿海高速經(jīng)濟(jì)發(fā)展和繁榮中不但沒(méi)有享受社會(huì)發(fā)展的成果，反而出現(xiàn)生活與生計(jì)狀況下降的問(wèn)題，而且，漁業(yè)發(fā)展與資源生態(tài)環(huán)境之間、漁民權(quán)益保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間、現(xiàn)有漁業(yè)增長(zhǎng)方式與發(fā)展現(xiàn)代漁業(yè)要求之間矛盾突出。正是在這樣一種既有外部規(guī)則壓力又有來(lái)自內(nèi)部矛盾的“雙重壓力”下，我國(guó)政府開(kāi)始實(shí)施旨在降低海洋捕撈能力，實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)資源永續(xù)利用為目的的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策。因此，我們既可以將該政策理解為一種“環(huán)境政策”，也可以理解為一種“產(chǎn)業(yè)政策”。所以，從這一點(diǎn)來(lái)看，這一政策的最終目標(biāo)不僅要體現(xiàn)在漁業(yè)產(chǎn)業(yè)的改善方面，更要體現(xiàn)在海洋環(huán)境的改善方面。即政策目標(biāo)應(yīng)該既有“產(chǎn)業(yè)目標(biāo)”，又有“環(huán)境目標(biāo)”。

與世界漁業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問(wèn)題出現(xiàn)的比較突然，屬于典型的突發(fā)性轉(zhuǎn)產(chǎn)，并且是在常規(guī)性轉(zhuǎn)產(chǎn)還沒(méi)有充分展開(kāi)的情況下，就遭遇了突發(fā)性轉(zhuǎn)產(chǎn)。[6](P122)從這一點(diǎn)上來(lái)開(kāi)，我國(guó)的漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策在制定頒布前的準(zhǔn)備階段是比較短的，政策的頒布顯得比較倉(cāng)促。也就是說(shuō)，“雙轉(zhuǎn)”政策的準(zhǔn)備工作是不足的，缺乏長(zhǎng)期的調(diào)研、論證、試驗(yàn)、評(píng)估、公示等過(guò)程。這可以看成是政策某種程度上的“先天不足”。這種先天不足體現(xiàn)在，在政策指標(biāo)設(shè)定時(shí)基本只有“減船多少”的指標(biāo)，考察政策效果時(shí)也基本考察這一指標(biāo)。這是一種“只看眼前效果，不看長(zhǎng)遠(yuǎn)效果”的考察方式。船確實(shí)是減少了，但是漁民人口變化多少、漁業(yè)從業(yè)者變化多少、水產(chǎn)品產(chǎn)量變化多少、海域使用面積變化多少等等與海洋漁業(yè)息息相關(guān)的指標(biāo)并不在考察范圍內(nèi)。而且，這種政策也是一種“只看結(jié)果，不看過(guò)程”的考察方式。政策并不明確指出“往哪里轉(zhuǎn)”，是繼續(xù)從事漁業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)還是完全脫離水從事非漁業(yè)生產(chǎn)，是仍在海岸還是進(jìn)入內(nèi)陸發(fā)展，是按漁民自身意愿還是看地方政府意愿？這些內(nèi)容并沒(méi)有在總的“雙轉(zhuǎn)”政策中體現(xiàn)。既然這些內(nèi)容在國(guó)家總體政策中沒(méi)有具體的說(shuō)明，那么就需要地方政府的制定具體的實(shí)施細(xì)則時(shí)進(jìn)行說(shuō)明，這就給政策實(shí)施階段埋下了隱患。

其次，從政策時(shí)實(shí)施角度來(lái)看，不管是政策實(shí)施的主體還是客體，都從自身利益考慮，使政策實(shí)施偏離了原來(lái)的方向?！半p轉(zhuǎn)政策”在實(shí)施過(guò)程中主要涉及的群體就是地方政府和漁民，而這兩個(gè)群體各自都有對(duì)“雙轉(zhuǎn)”的想法。地方政府的想法是對(duì)上的，即要完成上級(jí)下達(dá)的政策任務(wù)、在限期內(nèi)做到各項(xiàng)政策指標(biāo)的達(dá)標(biāo)，甚至“超標(biāo)”或“超額完成任務(wù)”。因此，地方政府不會(huì)把漁民生活、海洋環(huán)境作為政策實(shí)施過(guò)程的最主要考慮的因素，主要考慮的因素是達(dá)標(biāo)的數(shù)量和達(dá)標(biāo)的時(shí)間。而對(duì)漁民尤其是海洋捕撈漁民來(lái)說(shuō)，資源枯竭的客觀現(xiàn)實(shí)迫使他們?cè)谥饔^上其實(shí)是接受轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)的。但是，他們從自身的利益出發(fā)會(huì)考慮到“雙轉(zhuǎn)”的成本問(wèn)題、對(duì)傳統(tǒng)的傳承問(wèn)題、自身技能的問(wèn)題、后續(xù)發(fā)展的問(wèn)題、面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、情感依賴等等各種問(wèn)題。有些漁民在考慮這些問(wèn)題的時(shí)候很可能就會(huì)從內(nèi)心上不支持“雙轉(zhuǎn)”政策，或者盡管接受了也不愿意和原來(lái)相差太遠(yuǎn)。

綜合上述各種影響因素，無(wú)論是對(duì)于政府，還是對(duì)于漁民而言，減船轉(zhuǎn)產(chǎn)最直接、最容易、最快捷、最方便的方式就是轉(zhuǎn)向海水養(yǎng)殖。而對(duì)于大規(guī)模地發(fā)展海水養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)缺少科學(xué)的規(guī)劃、論證和準(zhǔn)備，因而出現(xiàn)海水養(yǎng)殖產(chǎn)量直線上升的勢(shì)頭。這直接導(dǎo)致了不可避免的隱患，即大批漁民從捕撈業(yè)轉(zhuǎn)移到養(yǎng)殖業(yè)以后對(duì)海水養(yǎng)殖資源的需求急劇增加，但是，海水養(yǎng)殖的資源供給并不是無(wú)限的，這就形成了強(qiáng)烈的供需矛盾。而且，由于比較利益驅(qū)動(dòng)，海洋其他產(chǎn)業(yè)占用海水養(yǎng)殖海域成為普遍現(xiàn)象，大量的沿海灘涂被用于興建碼頭、臨海工業(yè)園和旅游岸線等，更加加劇了這種供需矛盾。綜上所述，政策制定和政策實(shí)施兩個(gè)階段的目標(biāo)都沒(méi)有體現(xiàn)最初“產(chǎn)業(yè)目標(biāo)”和“環(huán)境目標(biāo)”，因此難免就使政策結(jié)果偏離了初衷，最終導(dǎo)致“雙重困境”發(fā)生。

三、走出雙重困境的政策及制度選擇

如前所述，“過(guò)度捕撈”所反映出來(lái)的是捕撈能力與漁業(yè)資源自然再生能力不相對(duì)稱的矛盾，在“過(guò)度捕撈背后掩藏著漁業(yè)問(wèn)題的根源——漁業(yè)資源的共有財(cái)產(chǎn)特性及自由準(zhǔn)入制度，這是導(dǎo)致一切漁業(yè)問(wèn)題的總源頭。因此，不能孤立的看待和處理轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)問(wèn)題，不能把漁民的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)看作是一個(gè)簡(jiǎn)單的減船和轉(zhuǎn)人的問(wèn)題，相反，它具有相當(dāng)?shù)膭?dòng)態(tài)復(fù)雜性，是一個(gè)系統(tǒng)性難題?！盵4](P160)因此，不論是減船還是減人，也不論是轉(zhuǎn)向海水養(yǎng)殖業(yè)、遠(yuǎn)洋捕撈業(yè)、水產(chǎn)加工業(yè)以及休閑漁業(yè)或者其他涉海行業(yè)，都必須著眼于漁業(yè)問(wèn)題的根源，絕不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳，治標(biāo)不治本，更不能只顧及到轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策是否順利執(zhí)行、減船的數(shù)量是否順利達(dá)標(biāo)，卻忽視了大批轉(zhuǎn)移到養(yǎng)殖業(yè)的漁民未來(lái)的發(fā)展以及給養(yǎng)殖海域造成的負(fù)面影響。一句話，要從根本上解決漁業(yè)資源過(guò)度利用與海洋漁業(yè)環(huán)境污染問(wèn)題，必須依靠漁業(yè)政策和制度的創(chuàng)新，改變不合理的漁業(yè)發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源的永續(xù)利用和漁業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

(一)實(shí)施產(chǎn)出控制的ITQs漁業(yè)管理制度，有效解決“過(guò)度捕撈”問(wèn)題

從漁業(yè)管理模式上來(lái)看，目前主要有兩種控制捕撈的方式：一種是從投入方面進(jìn)行控制，比如控制漁船數(shù)量、減少大馬力漁船的使用、漁船報(bào)廢等等；另一種則是從產(chǎn)出方面進(jìn)行控制，也就是控制所獲得的某種水產(chǎn)品的數(shù)量。我國(guó)目前采取的就是以“投入控制”為主的減船政策。但是，隨著海洋漁業(yè)資源日漸枯竭，這種傳統(tǒng)的漁業(yè)管理所采用的“投入控制”的方法難以有效遏制過(guò)度捕撈的增長(zhǎng)。比較而言，“產(chǎn)出控制”則是直接從產(chǎn)出量上控制捕撈產(chǎn)品的數(shù)量，是從根本上解決過(guò)度捕撈的一種管理模式。目前普遍應(yīng)用的“產(chǎn)出控制”類型的漁業(yè)管理制度主要有總可捕量(Total Allowable Catch,TAC)制度、個(gè)體配額(Individual Quota，IQ)制度、個(gè)別可轉(zhuǎn)讓配額(Individual Transferable Quota system,ITQs)③制度等等。其中個(gè)別可轉(zhuǎn)讓配額制度是目前西方國(guó)家應(yīng)用最為廣泛的一種漁業(yè)管理制度?！霸撝贫仁紫劝芽偪刹读?TACs)劃分成較小的單元，然后把它們分配給個(gè)別漁業(yè)生產(chǎn)單位，包括個(gè)別漁民、個(gè)別漁船、個(gè)別捕撈公司、個(gè)別漁村或其他各種組織，并允許個(gè)別漁業(yè)生產(chǎn)單位在法律許可的范圍內(nèi)自由買賣、租出或租用配額，其目的是使配額所有者能夠更加靈活地安排捕撈作業(yè)活動(dòng)。”[7]該制度把某一品種水產(chǎn)品的總可捕量確定下來(lái)作為一個(gè)固定值，這樣就嚴(yán)格地限制了捕撈的總量，無(wú)論這一總量如何分配個(gè)別漁民、漁船、漁村、公司等等，其總和都是固定的。這種方式非常有效地控制了“過(guò)度捕撈”的問(wèn)題。同時(shí)，將捕撈配額作為一種所有權(quán)劃歸給各個(gè)漁業(yè)生產(chǎn)單位，并且允許個(gè)別情況下的轉(zhuǎn)讓資格，這樣就將捕撈行為本身市場(chǎng)化了，在遵循市場(chǎng)規(guī)律的前提下各個(gè)捕撈單位會(huì)根據(jù)供求關(guān)系自動(dòng)調(diào)整配額大小，也就是根據(jù)實(shí)際情況買入或賣出配額。在市場(chǎng)規(guī)律的有效調(diào)節(jié)下，不僅捕撈總量得到了有效控制，漁民的捕撈活動(dòng)也會(huì)更加有序。同時(shí)，這種方式也能有效促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)。因?yàn)?，“相比政府以前的投入控制式漁業(yè)管理，漁民在退出漁業(yè)的過(guò)程中，因?yàn)榕漕~是有價(jià)值的，漁民完全可以通過(guò)轉(zhuǎn)讓或出租配額，獲得數(shù)量可觀的資金，為轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)提供一定的資金保證。另一方面，漁民的退出不需要與政府討價(jià)還價(jià)，也不依賴其他漁民的策略選擇，完全是一種市場(chǎng)行為，因此獲得了極大的自主性?！盵4](P165)ITQs在西方國(guó)家的實(shí)踐證明其在控制海洋捕撈方面是一種有效的管理制度，加之我國(guó)傳統(tǒng)的“投入控制”式的漁業(yè)管理方式已經(jīng)顯現(xiàn)了其固有的局限性，因此，我國(guó)有必要借鑒這種有效的漁業(yè)管理模式，并在個(gè)別漁區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)后再大范圍推廣。

(二)科學(xué)確定養(yǎng)殖負(fù)荷優(yōu)化養(yǎng)殖模式，有效控制“過(guò)度養(yǎng)殖”問(wèn)題

借鑒海洋捕撈的控制方法，海水養(yǎng)殖也可以采取“產(chǎn)出控制”的方式進(jìn)行管理。也就是確定一個(gè)總的養(yǎng)殖量，進(jìn)而控制養(yǎng)殖的規(guī)模。與海洋捕撈的總捕撈量不同的是，總養(yǎng)殖量的控制可以從很多方面入手，比如對(duì)養(yǎng)殖要素投入量的控制，因?yàn)椤叭萘肯拗茮Q定了海水養(yǎng)殖生產(chǎn)規(guī)模不是可以無(wú)限擴(kuò)大的。根據(jù)海域環(huán)境的容納量確定海水養(yǎng)殖的最優(yōu)要素投入量，獲得可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)最大產(chǎn)量，這是確保海水養(yǎng)殖可持續(xù)發(fā)展的基本條件?！盵8](P150)還比如，對(duì)總可養(yǎng)殖面積的控制也可以有效控制養(yǎng)殖規(guī)模?！案鶕?jù)海水資源的可供開(kāi)采量，特別是當(dāng)前的海水資源量所能承載的養(yǎng)殖規(guī)模、養(yǎng)殖產(chǎn)量，并考慮養(yǎng)殖技術(shù)條件和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素，在一定時(shí)期內(nèi)(1年或2年)，在特定的海岸帶地理區(qū)域設(shè)定具體養(yǎng)殖品種所能養(yǎng)殖的面積的最大值。這種管理措施主要是針對(duì)養(yǎng)殖單位的養(yǎng)殖面積直接進(jìn)行控制?！盵9]還可以對(duì)投放苗種的數(shù)量、密度進(jìn)行控制，對(duì)養(yǎng)殖網(wǎng)箱的設(shè)置安排進(jìn)行合理規(guī)劃，改進(jìn)落后的、粗放式、“小農(nóng)式”的養(yǎng)殖模式[8](P30)等?？傊?，不管是從哪一個(gè)方面進(jìn)行控制，都要保證養(yǎng)殖量在養(yǎng)殖海域的承受范圍之內(nèi)，絕對(duì)不能超過(guò)海域的養(yǎng)殖負(fù)荷，這樣才能有效控制“過(guò)度養(yǎng)殖”的問(wèn)題。但是，這些控制管理模式除了必要的調(diào)查觀測(cè)技術(shù)之外，更重要的是需要制度的支持，因此，在漁業(yè)政策法規(guī)中應(yīng)進(jìn)一步明析海水養(yǎng)殖所有權(quán)、產(chǎn)權(quán)的實(shí)際范圍，控制養(yǎng)殖許可證的發(fā)放，明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的品種和規(guī)模。同時(shí)還要加大監(jiān)管力度，嚴(yán)格控制養(yǎng)殖數(shù)量，定期檢查及時(shí)調(diào)整，進(jìn)而保證養(yǎng)殖業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

在外部規(guī)則與內(nèi)部矛盾的雙重壓力下，為了走出已經(jīng)存在的海洋漁業(yè)“過(guò)度捕撈”的困境，我國(guó)實(shí)施了旨在降低海洋捕撈能力，實(shí)現(xiàn)海洋漁業(yè)資源永續(xù)利用為目的的轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)政策。政策實(shí)施近10年后，在并沒(méi)有完全走出“過(guò)度捕撈”的困境情況下，海洋漁業(yè)又陷入“過(guò)度養(yǎng)殖”的困境，海水養(yǎng)殖資源供需矛盾加劇，海水養(yǎng)殖區(qū)生態(tài)環(huán)境日趨惡化。在“雙重困境”的壓力之下，如不盡快采取有效的措施進(jìn)行政策調(diào)整，海洋漁業(yè)將出現(xiàn)更為嚴(yán)重的危機(jī)。因此，要在“過(guò)度捕撈”和“過(guò)度養(yǎng)殖”兩個(gè)方面“雙管齊下”，實(shí)施以可持續(xù)發(fā)展為理念的漁業(yè)管理制度，實(shí)現(xiàn)海洋捕撈資源和海水養(yǎng)殖資源的永續(xù)利用，進(jìn)而保證漁民生活的穩(wěn)步提高。

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[9] 徐忠,史君英.海水養(yǎng)殖的總可養(yǎng)殖面積制度(TAF)探析[J].中國(guó)漁業(yè)經(jīng)濟(jì),2010,(4):86-91.

注釋：

① 本文所用數(shù)據(jù)全部由中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社2000年-2011年出版的《中國(guó)漁業(yè)年鑒》和《中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》的相關(guān)數(shù)據(jù)整理統(tǒng)計(jì)得出。其中《中國(guó)漁業(yè)年鑒》為2000年～2011年出版，其中數(shù)據(jù)涉及范圍為1999年～2010年；《中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》為2001年～2008年以及2010、2011年出版，數(shù)據(jù)涉及范圍為2000年～2010年。特殊說(shuō)明：2000年-2008年的《中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)均為當(dāng)年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2010、2011年的《中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》以正式出版年份為標(biāo)序，但其中數(shù)據(jù)分別為2009、2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，特此說(shuō)明。

② 在2000年-2007年的《中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中，此項(xiàng)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)稱為“漁業(yè)勞動(dòng)力”，在2008年之后的《中國(guó)漁業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中則稱為“漁業(yè)從業(yè)人員”。因此，筆者認(rèn)為此兩項(xiàng)為同一個(gè)統(tǒng)計(jì)量，做統(tǒng)一處理。

③ 1976年，冰島率先在鱈魚(yú)漁業(yè)中采用ITQs制度，1984年開(kāi)始普遍采用該制度。新西蘭、澳大利亞和加拿大等多個(gè)國(guó)家也都先后使用了該制度。本注釋的解釋摘自：楊正勇.個(gè)體可轉(zhuǎn)讓配額制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的文獻(xiàn)述評(píng)[J].中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)2006(1): 40-45.

AnalysisoftheDilemmaCausedbythePolicyofMarineFisheryChangeinProductionandIndustry——From “Over-Fishing” to “Over-Aquaculture”

Tong Chunfen, Huang Yi

(School of Law and Political Science, Ocean University of China, Qingdao 266100, China)

In recent years, with the increasing exploitation of marine resources, ocean fishing has exceeded the capacity of resources.Together with the signature of three fishery agreements with Japan, South Korea and Vietnam, and Marine Exclusive Economic Zone system implemented, coastal fisheries have been decreasing and fishermen face the risk of unemployment.Due to the internal and external pressures, the government began to implement the policy of transferring fishermen to other industries, which was aimed at reducing overfishing and making sustainable use of marine fishery resources.This policy has a great effect on not only changing the free, disordered and excessive exploitation of, but also protecting and proliferating, fishery resources.However, most fishermen turn to mariculture after abandoning their ships, which causes marine fishery to be in a state of over-aquaculture.To step out of the dilemma, the government should improve the fishery management system, and gradually abandon the traditional “input control” management model with introduction of the “output control” management model so as to put both fishing and aquaculture under an effective control.

marine fishery resources; over-fishing; over-aquaculture; policy of changing production and industry; hidden trouble

C913.3

A

1672-335X(2013)02-0001-07

責(zé)任編輯：鞠德峰

2012-10-26

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)海洋漁業(yè)轉(zhuǎn)型的運(yùn)行機(jī)制研究”(10BGL080)階段性研究成果

同春芬(1963- )，女，陜西渭南人，中國(guó)海洋大學(xué)法政學(xué)院教授，博士，主要從事農(nóng)村社會(huì)學(xué)、海洋漁業(yè)政策研究。