李曉華

(中國社會科學(xué)院 工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所，北京 100836)

20世紀(jì)90年代中期以來，我國經(jīng)濟(jì)整體上告別短缺，賣方市場被買方市場所替代，供大于求成為經(jīng)濟(jì)的常態(tài)，產(chǎn)能過剩的治理也隨之成為產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的重點。由美國次貸危機(jī)引起的2008年國際金融危機(jī)是繼大蕭條之后最嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，2010年又繼以歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)，世界經(jīng)濟(jì)整體陷入低谷。受此影響，我國工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)能利用率大幅度下降，產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)出新的特點。

一、產(chǎn)能過剩的測度方法

所謂產(chǎn)能過剩 (Excess Capacity或Surplus Capacity)，是指實際產(chǎn)出數(shù)量小于設(shè)備滿負(fù)荷利用時的潛在生產(chǎn)能力而形成的生產(chǎn)能力過剩。一般用產(chǎn)能利用率或設(shè)備利用率衡量是否存在產(chǎn)能過剩及產(chǎn)能過剩的程度，該指標(biāo)等于實際產(chǎn)出與潛在產(chǎn)能之比。美聯(lián)儲每月公布一次上個月的產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)，每年的3月做年度修改。美聯(lián)儲的產(chǎn)能指數(shù)覆蓋北美行業(yè)分類系統(tǒng) (NAICS)三位數(shù)和四位數(shù)行業(yè)的89個細(xì)分行業(yè)，包括71個制造業(yè)、16個采礦業(yè)和兩個公用事業(yè)，同時又劃分成耐用品制造業(yè)、非耐用品制造業(yè)、全部制造業(yè)、采礦業(yè)和公用事業(yè)等若干組。造紙、工業(yè)化學(xué)、石油精煉、汽車等制造業(yè)以及電力、采礦等物理單元統(tǒng)計的產(chǎn)能數(shù)據(jù)，來源于美國地質(zhì)調(diào)查局 (U.S.Geological Survey)和能源部能源信息局 (Department of Energy's Energy Information Administration)等政府來源和貿(mào)易來源 (約占全部工業(yè)產(chǎn)能的25%);對于物質(zhì)產(chǎn)品數(shù)據(jù)不可得的制造產(chǎn)業(yè) (略低于全部工業(yè)產(chǎn)能的70%)，產(chǎn)能指數(shù)是基于統(tǒng)計局的工廠產(chǎn)能季度調(diào)查 (Bureau of the Census's Quarterly Survey of Plant Capacity，QSPC);一些缺乏可利用數(shù)據(jù)的采礦和石油產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)能基于產(chǎn)量最高點的趨勢 (大約占全部工業(yè)產(chǎn)能的5%)。

由于我國對產(chǎn)能數(shù)據(jù)缺乏系統(tǒng)和定期的調(diào)查，因此，很難直接用產(chǎn)能利用率指標(biāo)衡量產(chǎn)能過剩的狀況，在大多數(shù)情況下只能尋找一些替代性指標(biāo)。盡管《中國統(tǒng)計年鑒》每年都公布該年主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量和主要工業(yè)產(chǎn)品新增生產(chǎn)能力數(shù)據(jù)，但本年新增生產(chǎn)能力是指“在本年度內(nèi)按照新增生產(chǎn)能力的計算條件和標(biāo)準(zhǔn)，實際建成投入生產(chǎn)或交付使用的生產(chǎn)能力”，由于每年還有舊的生產(chǎn)能力退出，特別是國家大力淘汰落后產(chǎn)能，舊產(chǎn)能減少的規(guī)?？赡芊浅？捎^，因此無法利用新增生產(chǎn)能力來準(zhǔn)確衡量每年生產(chǎn)能力的絕對增加量。在本文中，對于全部工業(yè)/制造業(yè)的產(chǎn)能利用率，我們用全部工業(yè)/制造業(yè)固定資產(chǎn)凈值及其相對于產(chǎn)出 (用工業(yè)增加值或工業(yè)總產(chǎn)值衡量)、工業(yè)用電量的變化近似地衡量。固定資產(chǎn)凈值是能夠用于生產(chǎn)的廠房、設(shè)備和工具等固定資產(chǎn)的價值量形式，能夠近似代表設(shè)備的潛在生產(chǎn)能力;工業(yè)增加值或工業(yè)總產(chǎn)值是產(chǎn)出的價值量形式，能夠代表實際產(chǎn)出的數(shù)量;在電力消費彈性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不發(fā)生顯著變化的情況下，工業(yè)用電量能夠近似反映產(chǎn)出的多少。①李克強(qiáng)總理2007年任職遼寧省委書記時，通過耗電量、鐵路貨運量和貸款發(fā)放量三個指標(biāo)分析遼寧省的經(jīng)濟(jì)狀況。2010年末，英國Economist雜志將這三個指標(biāo)組合起來構(gòu)建了一個衡量中國經(jīng)濟(jì)狀況的指數(shù)，并稱之為“克強(qiáng)指數(shù)”(Keqiang index)，其中耗電量權(quán)重占40%。該指數(shù)與GDP走勢總體一致，但波動更為劇烈。2008年以后，國家統(tǒng)計局不再公布工業(yè)增加值的數(shù)據(jù)，由于工業(yè)增加值與工業(yè)總產(chǎn)值之比 (增加值率)在1998—2007年間 (除2004年外)都穩(wěn)定在29%上下0.3—0.8個百分點之間，因此本文采用工業(yè)總產(chǎn)值衡量工業(yè)的產(chǎn)出情況。工業(yè)總產(chǎn)值與固定資產(chǎn)凈值都要調(diào)整為不變價?；陜r格工業(yè)總產(chǎn)值=當(dāng)年價工業(yè)總產(chǎn)值/工業(yè)品出廠價格指數(shù) (基年=100)。基年價固定資產(chǎn)凈值參考陳勇和唐朱昌［1］與李小平和盧現(xiàn)祥［2］的方法:k(t)=k(0)+∑(Δk(t)/p(t))。其中，k(t)為t年調(diào)整為基年價格后的固定資產(chǎn)凈值，k(0)為基年的固定資產(chǎn)凈值;Δk(t)為t年固定資產(chǎn)凈值增加量，用相鄰兩年固定資產(chǎn)凈值的差表示;p(t)為基年=100的t年固定資產(chǎn)價格指數(shù)。對于具體工業(yè)行業(yè)的產(chǎn)能利用率，一是可以利用國家相關(guān)部門或行業(yè)協(xié)會的調(diào)查數(shù)據(jù) (盡管是不定期的，且覆蓋的行業(yè)或產(chǎn)品非常有限)，二是由于產(chǎn)能過剩意味著企業(yè)的產(chǎn)品銷售困難、開工率低、生產(chǎn)設(shè)備和人員閑置，會造成企業(yè)利潤減少、庫存增加，因此可以利用利潤總額增減、虧損面、虧損企業(yè)虧損額增速和存貨增速等經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)進(jìn)行近似的衡量。

二、后危機(jī)時代我國產(chǎn)能過剩的新特點

國際金融危機(jī)后，受全球經(jīng)濟(jì)衰退和國際市場需求不足的影響，我國工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)能利用率大幅度下降，與危機(jī)前相比，當(dāng)前的產(chǎn)能過剩呈現(xiàn)出以下新特點:

1.從潛在、階段性過剩轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H和長期性過剩

衡量產(chǎn)能過剩的產(chǎn)能利用率指標(biāo)是產(chǎn)出與生產(chǎn)能力之比，生產(chǎn)能力應(yīng)當(dāng)是在正常生產(chǎn)條件下設(shè)備滿負(fù)荷利用時所能達(dá)到的潛在產(chǎn)能或經(jīng)濟(jì)中業(yè)已形成的產(chǎn)能。我國行業(yè)主管部門以及研究者在判斷產(chǎn)能過剩時，常常把未來產(chǎn)能 (在建和擬建產(chǎn)能)納入總的生產(chǎn)能力之中，將“既有產(chǎn)能+在建、擬建產(chǎn)能”與未來的市場需求進(jìn)行比較來判斷是否存在產(chǎn)能過剩。由于未來的市場需求很難準(zhǔn)確預(yù)測，所以據(jù)此做出的產(chǎn)能過剩判斷往往是不準(zhǔn)確的。也就是說，從當(dāng)前看未來似乎存在產(chǎn)能過剩的可能，但實際上產(chǎn)能過剩并不一定會發(fā)生，這一點在鋼鐵行業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。國務(wù)院2003年發(fā)布的《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》(國辦發(fā)［2003］103號)認(rèn)為，“到2003年底，我國鋼鐵生產(chǎn)能力將達(dá)到2.5億噸，目前在建能力約0.8億噸，預(yù)計到2005年底將形成3.3億噸鋼鐵生產(chǎn)能力，已大大超過2005年市場預(yù)期需求”，“對于當(dāng)前出現(xiàn)得盲目發(fā)展現(xiàn)象，如不加以引導(dǎo)和調(diào)控，將導(dǎo)致一些品種產(chǎn)量嚴(yán)重過剩和市場過度競爭”，并提出“國家和各地原則上不再批準(zhǔn)新建鋼鐵聯(lián)合企業(yè)和獨立煉鐵廠、煉鋼廠項目”;國務(wù)院2009年發(fā)布的《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》提出鋼鐵總產(chǎn)量應(yīng)恢復(fù)到合理水平，“到2011年，粗鋼產(chǎn)量5億噸左右，表觀消費量4.5億噸左右。”但實際上，我國鋼鐵產(chǎn)量在2005年已經(jīng)達(dá)到3.8億噸，超過《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見》預(yù)測的3.3億噸產(chǎn)能，同時行業(yè)產(chǎn)品銷售率達(dá)到98.0%，并未出現(xiàn)預(yù)料中的產(chǎn)能過剩，投資和產(chǎn)能擴(kuò)張也并未因該政策的出臺而停止;2011年粗鋼產(chǎn)量達(dá)到6.9億噸，行業(yè)產(chǎn)品銷售率98.6%，產(chǎn)量和表觀消費量均大大超過《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》的預(yù)測。在國際金融危機(jī)之前這一時期，產(chǎn)能的階段性過剩可能存在，但是由于經(jīng)濟(jì)增長速度快、需求旺盛，階段性的過剩產(chǎn)能很快就被需求的快速擴(kuò)張所消化。

2008年以后，受國際金融危機(jī)和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的影響，之前階段性的、潛在的產(chǎn)能過剩轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H的和長期的過剩。從圖1可以看到，1999—2006年，我國工業(yè)固定資產(chǎn)凈值增速與工業(yè)總產(chǎn)值增速的變動基本保持一致，二者相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.8，后者的增速比前者增速高5—15個百分點。2008年我國固定資產(chǎn)凈值的增長速度由上一年的14.8%增長到19.0%，而工業(yè)總產(chǎn)值的增速卻由24.1%下降到17.1%;2009年固定資產(chǎn)凈值增速盡管下降到16.1%，但由于工業(yè)總產(chǎn)值增速也下降到14.3%，前者仍高于后者近2個百分點。2010年工業(yè)恢復(fù)增長，增速提高到20.8%，而固定資產(chǎn)凈值增速繼續(xù)下降到15.2%，前者超過后者5.6個百分點，回到危機(jī)前的水平。但2011年由于工業(yè)增速再一次大幅度下降，固定資產(chǎn)凈值增速高于工業(yè)總產(chǎn)值增速的情況也再次出現(xiàn)。2008—2011年間固定資產(chǎn)凈值和工業(yè)總產(chǎn)值增速的相對變化很可能意味著分別在2008—2009年和2011年出現(xiàn)兩次產(chǎn)能利用率的顯著下降。工業(yè)電力消費量與固定資產(chǎn)凈值的相對變化表現(xiàn)的更為明顯。從圖2可以看到，2007年之前，固定資產(chǎn)凈值增速與電力消費增速的差距較小，變化的一致性較高，但是2008年在固定資產(chǎn)凈值增速提高的同時，電力消費的增速比2007年下降近13個百分點，兩者相差達(dá)到近16個百分點，2009年兩者差距仍達(dá)11個百分點，表明工業(yè)企業(yè)明顯開工不足，產(chǎn)能利用率顯著下降。

圖1 固定資產(chǎn)凈值與工業(yè)總產(chǎn)值變化情況

圖2 固定資產(chǎn)凈值與電力消費變化情況

圖3 工業(yè)的產(chǎn)出資本比

陳勇和唐朱昌［1］、Vandena 和 Jefferson［3］以及陳詩一［4］等的研究發(fā)現(xiàn)，20世紀(jì)90年代后期以來，我國工業(yè)的資本生產(chǎn)率 (資本產(chǎn)出比的倒數(shù))呈現(xiàn)上升趨勢，而且輕工業(yè)的資本生產(chǎn)率相對于重工業(yè)提升更快。我們采用工業(yè)總產(chǎn)值與固定資產(chǎn)凈值之比衡量產(chǎn)能利用率的情況，從本文的研究目的出發(fā)，下文均簡稱為“產(chǎn)出資本比”。在圖3中，1998—2007年間我國工業(yè)的產(chǎn)出資本比不斷提高，與上述研究結(jié)論是一致的。因此，如果產(chǎn)出資本比出現(xiàn)下降，則可以認(rèn)為是產(chǎn)能利用率出現(xiàn)了下降。①雖然產(chǎn)出資本比下降可以認(rèn)為產(chǎn)能利用率出現(xiàn)下降，但產(chǎn)出資本比上升并不能判斷產(chǎn)能利用率是否提高。該比值從1998年的1.5逐年提高，到2007年達(dá)到3.0，但是2008—2009年，產(chǎn)出資本比連續(xù)下降，說明生產(chǎn)能力未獲得充分的利用。國際貨幣基金組織2012年7月發(fā)布的《2012年第四條款磋商工作人員報告》反映出的產(chǎn)能過剩情況更為嚴(yán)重，該報告顯示，國際金融危機(jī)之前我國的產(chǎn)能利用率稍低于80%，由于持續(xù)地接近國內(nèi)生產(chǎn)總值50%的投資，給經(jīng)濟(jì)體造成大量過剩產(chǎn)能，產(chǎn)能利用率如今已降至60%左右。美國工業(yè)的產(chǎn)能利用率即使在受金融危機(jī)影響最嚴(yán)重的2009年仍有66.8%，目前保持在78%以上。相比之下可見我國的產(chǎn)能過剩已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的程度。國家發(fā)改委主任張平在2012年3月十二屆全國人大一次會議的記者會上表示，化解產(chǎn)能過剩是當(dāng)前和今后一段時期調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的一個重點。

表1顯示了黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)與有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)的利潤總額增減、虧損面、虧損總額增減和存貨增長率等指標(biāo)。從中可以看到，國際金融危機(jī)以來，這兩個行業(yè)出現(xiàn)了兩次利潤減少、虧損額提高、虧損面擴(kuò)大和存貨增加的情況，一次出現(xiàn)在2008年，一次出現(xiàn)在2011年初至2012年初之間，并且呈現(xiàn)出一定的次序變動規(guī)律:存貨最先出現(xiàn)增加，接著是虧損企業(yè)虧損額提高，最后是利潤減少和虧損面擴(kuò)大 (后兩者基本同步)。到2012年底，這兩個行業(yè)仍然處于“利潤總額大幅度減少、虧損面保持高位、虧損企業(yè)虧損額快速增長”的狀態(tài)，由于存貨增加出現(xiàn)的比較早，經(jīng)過一定時期的去庫存化，存貨增長率有所回落，但總體上仍反映出這兩個行業(yè)產(chǎn)能利用率處于較低水平。

表1 兩個冶金行業(yè)的利潤、虧損和存貨指標(biāo) 單位:億元，%

一些具體行業(yè)的調(diào)查數(shù)據(jù)也反映出產(chǎn)能過剩情況的嚴(yán)重。《工業(yè)和信息化部關(guān)于抑制平板玻璃產(chǎn)能過快增長引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》指出，平板玻璃產(chǎn)業(yè)“2010年新增平板玻璃生產(chǎn)線34條，新增產(chǎn)能1.3億重量箱，全國平板玻璃產(chǎn)能已達(dá)8.9億重量箱。2010年平板玻璃產(chǎn)量6.3億重量箱，產(chǎn)能利用率已降至70%左右。目前各地尚有在建、擬建生產(chǎn)線30余條，待釋放產(chǎn)能高達(dá)1億重量箱?！薄?012年中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)運行上半年報告》［5］指出，中國鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能過剩1.6億噸以上，煉鋼產(chǎn)能利用率不足75%，水泥產(chǎn)能過剩超過3億噸，有色金屬行業(yè)產(chǎn)能利用率65%左右。光伏、風(fēng)電設(shè)備行業(yè)的產(chǎn)能利用率不到50%，尚德、賽維等光伏龍頭企業(yè)深陷破產(chǎn)危機(jī)。

2.從低端、局部性過剩轉(zhuǎn)變?yōu)楦叨?、全局性過剩

國際金融危機(jī)之前，我國的產(chǎn)能過剩主要存在于鋼鐵、水泥、有色、煤化工和平板玻璃等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，而國際金融危機(jī)之后，產(chǎn)能過剩的范圍擴(kuò)大到造船、汽車、機(jī)械以及多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等代表未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的新興高科技產(chǎn)業(yè)。2009年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》(國發(fā)〔2009〕38號)指出，“不僅鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍在盲目擴(kuò)張，電解鋁、造船、大豆壓榨等行業(yè)產(chǎn)能過剩矛盾也十分突出，風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)傾向”;2012年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議同樣指出，2012年除了鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工和造船等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能大量過剩外，氮肥、電石、氯堿、甲醇和塑料等一度熱銷的化工產(chǎn)品也因為產(chǎn)大于需而銷售困難;銅、鋁、鉛鋅冶煉等有色行業(yè)生產(chǎn)形勢低迷，產(chǎn)能過剩問題凸現(xiàn)，甚至多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)品也出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，大型鍛件也存在著產(chǎn)能過剩的隱憂。國際金融危機(jī)前產(chǎn)能顯著過剩的主要是低端產(chǎn)品，而國際金融危機(jī)后高端產(chǎn)品也出現(xiàn)過剩，甚至出現(xiàn)同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部高端產(chǎn)品賣不過低端產(chǎn)品的情況。以鋼鐵產(chǎn)業(yè)為例，提高產(chǎn)品質(zhì)量、優(yōu)化品種結(jié)構(gòu)一直是鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策所倡導(dǎo)的，板材是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向。國際金融危機(jī)后拉動我國經(jīng)濟(jì)最直接、最有效的是投資，而建筑領(lǐng)域以長材消費為主，這就造成建筑用鋼材銷售紅火，而技術(shù)含量較高的熱軋板材需求不足，價格一度低于螺紋鋼;同時由于大中型鋼鐵企業(yè)的產(chǎn)品以板材為主，而中小企業(yè)的產(chǎn)品以長材為主，造成技術(shù)水平較高的大中型企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益反而低于中小企業(yè)。

與國際金融危機(jī)之前相比，我國工業(yè)行業(yè)的產(chǎn)能過剩從局部行業(yè)、產(chǎn)品的過剩轉(zhuǎn)變?yōu)槿中赃^剩。我們計算了2002—2011年間38個兩位數(shù)工業(yè)行業(yè) (不包括“其他采礦業(yè)”)的產(chǎn)出資本比，從表2可以看到，在2007年之前，幾乎所有行業(yè)的產(chǎn)出資本比都持續(xù)提高，說明產(chǎn)能過剩在38個兩位數(shù)工業(yè)行業(yè)表現(xiàn)的并不明顯，可能只是一種在細(xì)分行業(yè)出現(xiàn)的局部現(xiàn)象。但是在2008年和2009年，38個工業(yè)行業(yè)中的大多數(shù)都出現(xiàn)了產(chǎn)出資本比的下降，“石油和天然氣開采業(yè)”、“黑色金屬礦采選業(yè)”、“有色金屬礦采選業(yè)”、“農(nóng)副食品加工業(yè)”、“石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)”、“黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)”、“有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)”、“金屬制品業(yè)”等產(chǎn)業(yè)2011年的產(chǎn)出資本比仍然沒有恢復(fù)到國際金融危機(jī)之前的水平。產(chǎn)出資本比在2008或2009年出現(xiàn)下降的行業(yè)以及2011年仍處于危機(jī)前水平的行業(yè)多數(shù)屬于重化工業(yè)行業(yè)。與2002—2007年的數(shù)據(jù)比較可以看出，出現(xiàn)產(chǎn)能過剩的行業(yè)數(shù)量明顯增加，產(chǎn)能過剩成為一種全局性的現(xiàn)象。

表2 2002—2011年38個工業(yè)行業(yè)的產(chǎn)出資本比

續(xù)表

三、后危機(jī)時代我國產(chǎn)能過剩的成因

國際金融危機(jī)后我國產(chǎn)能過剩的形成既有長期以來一直存在的深層次體制性原因，又是周期性原因和結(jié)構(gòu)性原因疊加的結(jié)果。

1.產(chǎn)能過剩的體制性原因

體制性原因是造成我國產(chǎn)能過剩深層次的也是有別于市場經(jīng)濟(jì)國家的原因。當(dāng)前的官員考核與晉升機(jī)制使得地方政府有很強(qiáng)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力。政府干預(yù)投資和經(jīng)濟(jì)增長的動力過強(qiáng)，拼資源、搶資金和投資成為地方政府的一致目標(biāo)，甚至對中央宏觀調(diào)控政策也是“上有政策，下有對策”，地方間形成惡性投資競爭，產(chǎn)業(yè)趨同嚴(yán)重，產(chǎn)能擴(kuò)張難以抑制。我國的土地、自然資源和資本等生產(chǎn)要素市場發(fā)育不健全、定價機(jī)制不合理，一方面整個國家層面的價格體系仍然壓低能源、資源等生產(chǎn)要素的價格，另一方面許多地方政府為了爭奪投資給予工業(yè)項目大量的優(yōu)惠，比如對工業(yè)用地采用政府協(xié)議低價甚至零地價轉(zhuǎn)讓，給予企業(yè)研發(fā)補(bǔ)貼、稅收減免、優(yōu)惠電價，甚至放松環(huán)境監(jiān)管。江飛濤等［6］指出，這些要素價格的扭曲不但使得大量技術(shù)水平低、工藝落后的企業(yè)能夠生存下去，而且政府的補(bǔ)貼扭曲了企業(yè)的投資行為，導(dǎo)致企業(yè)過度地投資產(chǎn)能，造成行業(yè)產(chǎn)能過剩。

2.產(chǎn)能過剩的周期性原因

周勁和付保宗［7］提出，周期性產(chǎn)能過剩是隨著宏觀經(jīng)濟(jì)波動而在經(jīng)濟(jì)的衰退期形成的產(chǎn)能過剩。2002年開始，我國進(jìn)入經(jīng)濟(jì)周期的上升階段，2002—2007年間，工業(yè)固定資產(chǎn)投資增速均在20%以上。由于經(jīng)濟(jì)增長速度快，投資、消費和出口需求均比較旺盛，產(chǎn)能過剩的問題并不明顯。但是固定資產(chǎn)投資的快速增長形成了產(chǎn)能的快速擴(kuò)張，當(dāng)2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)都陷入衰退，市場需求大幅度萎縮。我國經(jīng)濟(jì)增長速度從2007年的14.2%下降到2008年的9.6%，2009年進(jìn)一步下降到9.2%，這是1990年以來GDP增速的最大跌幅，2009年工業(yè)增速也比2007年低6.2個百分點。作為我國主要出口市場的歐美發(fā)達(dá)國家的衰退尤為嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)增速至今仍沒有恢復(fù)到危機(jī)之前的水平。我國制成品已在國際市場中占有較高份額，2011年我國制成品出口額占世界的15.4%，機(jī)械和運輸設(shè)備占到15.7%(其中辦公和通訊設(shè)備占到29.6%)，紡織、服裝分別占到32.2%和37.3%。如此高的國際市場占有率再加上發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)衰退使出口很難再有大幅度增長。同時，面對經(jīng)濟(jì)衰退，發(fā)達(dá)國家的貿(mào)易保護(hù)主義重新抬頭，進(jìn)一步加劇了我國商品出口的困難。例如，國外市場萎縮兼之美國、歐盟先后對我國光伏電池及組件進(jìn)行“雙反”調(diào)查和制裁，造成高度依賴國外市場的光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。2008年我國出口增長速度僅為7.3%，遠(yuǎn)低于危機(jī)前30%左右的增速，2009年則出現(xiàn)深度的負(fù)增長 (－18.3%)，在2010年恢復(fù)性的增長后，2011年出口增速又回落至15.2%。

從國內(nèi)需求來看，消費和投資分別在2009年與2011年的產(chǎn)能過剩中發(fā)揮著重要的作用，如表3所示。在不考慮價格變化影響的前提下，2009年，城鎮(zhèn)家庭平均每人年消費性支出與農(nóng)村家庭平均每人年消費性支出增速分別從12.5%和13.6%下降到9.1%;由于國家推出的4萬億元應(yīng)對國際金融危機(jī)的計劃，2009和2010年的全社會固定資產(chǎn)投資增速保持在與危機(jī)前接近甚至更快的水平。到2011年，城鄉(xiāng)居民消費支出增速保持在相對較高的水平，但是由于4萬億元投資計劃的結(jié)束，投資需求大幅度下降，全社會固定資產(chǎn)投資增速從23.8%下降到12.0%，其中建筑安裝工程投資從23.5%下降到16.8%，設(shè)備工器具購置投資從21.3%下降到5.6%。由于2010年之前的固定資產(chǎn)投資保持在較高水平形成了大量產(chǎn)能，隨著2010年投資增速下降從而對投資品需求的減少，造成投資品行業(yè)的產(chǎn)能利用率下降。

表3 2008—2011年我國消費、投資與出口增速 單位:%

經(jīng)濟(jì)周期對產(chǎn)能過剩的影響可以說是世界性的。從美聯(lián)儲公布的美國工業(yè)產(chǎn)能利用率情況，如表4所示，可以看到，受國際金融危機(jī)影響最嚴(yán)重的2009年也是美國產(chǎn)能利用率最低的時期，2009年工業(yè)產(chǎn)能利用率僅為66.8%，不但低于1972—2012年間的平均水平，也低于1990—1991年低點的78.8%。隨著美國經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)，產(chǎn)能利用率也有很大的提升，到2012年底已恢復(fù)到接近80%的水平。

表4 美國工業(yè)產(chǎn)能利用率變化情況

3.產(chǎn)能過剩的結(jié)構(gòu)性原因

與周期性原因相比，結(jié)構(gòu)性失衡是造成我國當(dāng)前產(chǎn)能過剩的長期性因素。一是投資消費比例失衡。2007年以來，我國消費率一直低于50%，其中居民消費占全部消費的72%—73%之間。由于消費率明顯偏低，特別是居民消費支出增長乏力，造成經(jīng)濟(jì)對投資的依賴過大。2008和2009年應(yīng)對國際金融危機(jī)的4萬億元刺激政策雖然使2010年經(jīng)濟(jì)增速恢復(fù)到10.4%的兩位數(shù)增長，但是也埋下了產(chǎn)能過剩的隱患。固定資產(chǎn)投資完成額月度累計同比增速已從2009年的30%以上下降到2012年3月以來的20%水平，其中建筑業(yè)投資總額月度累計同比增速已從前兩年40%以上下降到20%左右，而2009年以來，城鎮(zhèn)家庭人均消費性支出增速僅為10%左右。我國經(jīng)濟(jì)增長高度依賴于投資，由于最終消費和出口不振，當(dāng)投資增速下降時就會使產(chǎn)能過剩凸顯。二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以勞動密集型產(chǎn)業(yè)和價值鏈的低端環(huán)節(jié)為主，國際競爭力主要依靠低成本優(yōu)勢，同時要進(jìn)口大量的先進(jìn)設(shè)備、關(guān)鍵零部件等高端產(chǎn)品。如《關(guān)于抑制產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)平板玻璃行業(yè)健康發(fā)展的意見》指出，我國普通浮法平板玻璃嚴(yán)重供大于求，而平板顯示、光伏發(fā)電等高檔品種仍需進(jìn)口，國內(nèi)玻璃深加工率不足30%，顯著低于世界平均55%的水平。然而自2000年以來，我國的勞動力成本提高很快，2004年勞動力的小時平均成本已經(jīng)超過印度、印尼和菲律賓，2009年超過泰國和墨西哥。勞動力成本的快速提高兼之人民幣持續(xù)升值、土地和商務(wù)成本上漲、環(huán)境保護(hù)日趨嚴(yán)格，我國的低成本優(yōu)勢正逐步削弱，但新的競爭優(yōu)勢尚未形成，造成大量投資擠壓在低端制造領(lǐng)域，形成市場的過度競爭和產(chǎn)能過剩。三是我國經(jīng)濟(jì)增長速度出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性下降。劉世錦［8］指出，按照發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，經(jīng)濟(jì)增長率通常在人均GDP達(dá)到11 000美元左右下臺階，從高速增長階段過渡到中速增長階段，增長率下降幅度約為30%—40%，我國增速下臺階的窗口期大約在2015年左右。劉世錦等［9］的研究發(fā)現(xiàn)，我國各省份增長速度下臺階的大致時間，北京、上海、廣東、浙江和江蘇在2005年左右，天津、山東、福建和遼寧在2010年左右，中、西部地區(qū)省份的增長速度下臺階要到2010年甚至2020年以后。張平［10］認(rèn)為，我國經(jīng)濟(jì)增長速度從2007年的14.2%下降到2012年的7.8%，是結(jié)構(gòu)性的而非周期性的經(jīng)濟(jì)增長減速，2011—2020年我國年增長速度實質(zhì)性地要降到8%以下。林毅夫等［11］認(rèn)為，對行業(yè)發(fā)展前景一致看好的共同預(yù)期以及企業(yè)間的協(xié)調(diào)困難是造成產(chǎn)能過剩的重要原因。在國際金融危機(jī)發(fā)生時，無論是政府還是大多數(shù)企業(yè)都沒有認(rèn)識到經(jīng)濟(jì)增長速度結(jié)構(gòu)性變化的拐點已經(jīng)到來。中央政府雖然提出“保增長，調(diào)結(jié)構(gòu)”，但顯然“保增長”優(yōu)先于“調(diào)結(jié)構(gòu)”，并將保持8%的經(jīng)濟(jì)增長率(“保八”)作為宏觀經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)。由于政府和企業(yè)對未來經(jīng)濟(jì)增速預(yù)期的偏差，導(dǎo)致應(yīng)對國際金融危機(jī)的政策用力過猛，造成投資規(guī)模超過未來市場的需求，成為當(dāng)前產(chǎn)能過剩的重要原因。

四、治理產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)政策

面對國際金融危機(jī)后嚴(yán)峻的產(chǎn)能過剩形勢，國務(wù)院以及有關(guān)部委密集出臺了以《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見的通知》(國發(fā)〔2009〕38號)為代表的一系列治理產(chǎn)能過剩的政策。這些政策仍然偏重行政性的強(qiáng)制手段，依靠市場機(jī)制對產(chǎn)能過剩發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的措施較少，并且缺少必要的實施細(xì)則，實施主體不清、責(zé)任人不明，使實際操作中的效果大打折扣。我們認(rèn)為，治理產(chǎn)能過剩，根本上還是要轉(zhuǎn)變單純以GDP增長為導(dǎo)向的政績觀、理順扭曲的生產(chǎn)要素價格體制，使市場機(jī)制能夠充分發(fā)揮作用。針對當(dāng)前的產(chǎn)能過剩問題，產(chǎn)業(yè)政策可從以下幾個方面加以完善:

第一，建立產(chǎn)能利用率定期發(fā)布制度。學(xué)習(xí)美國聯(lián)邦儲備委員會的經(jīng)驗，由工業(yè)和信息化部、國家統(tǒng)計局承擔(dān)建立我國產(chǎn)能利用率定期發(fā)布制度的職能，按月定期發(fā)布主要工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能、產(chǎn)量和產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)，以此作為一種市場信號，引導(dǎo)企業(yè)的投資行為。產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)初期可依托國有大型企業(yè)特別是中央企業(yè)，逐步擴(kuò)大到重點工業(yè)企業(yè)，最終可覆蓋全部國有及規(guī)模以上非國有工業(yè)企業(yè)。

第二，優(yōu)化淘汰落后產(chǎn)能政策。以生產(chǎn)規(guī)模作為淘汰落后產(chǎn)能的主要標(biāo)準(zhǔn)造成落后產(chǎn)能企業(yè)將改建、擴(kuò)建作為應(yīng)對之策，在落后產(chǎn)能淘汰的同時形成產(chǎn)能的增加，可能加劇產(chǎn)能過剩。李曉華［12］提出，治理產(chǎn)能過剩一方面要摒棄“唯規(guī)模論”，將能耗、水耗、污染物排放、安全生產(chǎn)、產(chǎn)品質(zhì)量而不是裝備規(guī)模作為市場準(zhǔn)入和淘汰落后產(chǎn)能的主要標(biāo)準(zhǔn);另一方面更要利用經(jīng)濟(jì)下行和產(chǎn)能過剩的契機(jī)，讓市場機(jī)制將不具備競爭力的落后產(chǎn)能淘汰出局。

第三，提高制造業(yè)的精致化水平。我國一些存在產(chǎn)能過剩的行業(yè)在國內(nèi)企業(yè)開工不足的同時仍然大量進(jìn)口國外產(chǎn)品，其根本原因在于產(chǎn)品的精致化程度不高，市場競爭力較差。解決此類行業(yè)產(chǎn)能過剩的關(guān)鍵就是要提高精致生產(chǎn)的水平，通過實施“對標(biāo)”戰(zhàn)略，將傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)做強(qiáng)做精，提升產(chǎn)品的檔次和附加價值，培育一大批能夠占據(jù)產(chǎn)業(yè)高地的隱形冠軍，在提高產(chǎn)品國際競爭力的同時，也實現(xiàn)對進(jìn)口關(guān)鍵零部件、先進(jìn)裝備等產(chǎn)品的國內(nèi)替代。

第四，鼓勵過剩產(chǎn)能向國外轉(zhuǎn)移。向國外轉(zhuǎn)移過剩生產(chǎn)能力，一是可以規(guī)避貿(mào)易壁壘、減輕貿(mào)易摩擦，二是可以使因國內(nèi)成本上漲而喪失競爭力的企業(yè)持續(xù)發(fā)展，三是可以通過在海外建廠所需資本品的出口消化國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的過剩產(chǎn)能。因此，應(yīng)在項目審批、外匯使用和出口關(guān)稅等方面提供支持，鼓勵那些在國內(nèi)喪失競爭力、貿(mào)易摩擦嚴(yán)重以及對投資品需求規(guī)模大的產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)的企業(yè)向國外進(jìn)行直接投資。

第五，加大對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的支持力度。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)代表著市場需求和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向，光伏、風(fēng)電等產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)的產(chǎn)能過剩是產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期的不成熟性 (價格高、質(zhì)量不穩(wěn)定)與全球性經(jīng)濟(jì)衰退疊加的結(jié)果。應(yīng)通過加大應(yīng)用示范性項目建設(shè)、政府采購、消費品對消費者的直接補(bǔ)貼以及投資品對企業(yè)用戶的國產(chǎn)首臺 (套)裝備風(fēng)險補(bǔ)償?shù)却胧谙^剩產(chǎn)能的同時，幫助企業(yè)渡過難關(guān)，也能使產(chǎn)業(yè)的核心能力得到保護(hù)和延續(xù)。

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