張儀

寬帶中國戰(zhàn)略三步走

據(jù)工信部電信研究院總工程師，《寬帶中國戰(zhàn)略及實施方案》起草組組長余曉暉介紹，此次寬帶中國戰(zhàn)略實施總共分為三個階段：至2013年底為全面提速階段，將重點加強光纖網(wǎng)絡(luò)和3G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高寬帶網(wǎng)絡(luò)接入速率。其中，城市地區(qū)著力推進光纖化成片改造，農(nóng)村地區(qū)靈活采用有線和無線方式加快行政村寬帶接入網(wǎng)建設(shè)，提高接入速度和網(wǎng)絡(luò)使用性價比。

按照規(guī)劃，該階段目標(biāo)是到2013年底，固定寬帶用戶超過2.1億戶，城市和農(nóng)村家庭固定寬帶普及率分別達到55%和20%。3G/LTE用戶超過3.3億戶，用戶普及率達到25%。城市地區(qū)寬帶用戶中20Mbps寬帶接入能力覆蓋比例達到80%，農(nóng)村地區(qū)寬帶用戶中4Mbps寬帶接入能力覆蓋比例達到85%。

寬帶中國戰(zhàn)略對通信運營商而言是難得的歷史性機遇。今年8月，中國電信在多個城市宣布啟動第三次全國寬帶大提速，全面推廣100M寬帶，這意味著中國家庭將快步邁入“百兆新時代”。不過，宣傳和實際扔存有一定距離。就北京而言，百兆寬帶只有部分區(qū)域用戶可以申請體驗，而大多數(shù)用戶由于社區(qū)寬帶基礎(chǔ)設(shè)施條件不夠等外在因素短期內(nèi)還無法實現(xiàn)。

從2014年至2015年為第二階段推廣普及。重點在繼續(xù)推進寬帶網(wǎng)絡(luò)提速的同時，加快擴大寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍和規(guī)模，深化應(yīng)用普及。目標(biāo)是固定寬帶用戶超過2.7億戶，城市和農(nóng)村家庭固定寬帶普及率分別達到65%和30%。城市家庭寬帶接入能力基本達到20Mbps，部分發(fā)達城市達到100Mbps，農(nóng)村家庭寬帶接入能力達到4Mbps。

第三階段從2016年至2020年，為優(yōu)化升級階段。重點推進寬帶網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化和技術(shù)演進升級，寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)質(zhì)量、應(yīng)用水平和寬帶產(chǎn)業(yè)支撐能力達到世界先進水平。目標(biāo)是固定寬帶用戶達到4億戶，家庭普及率達到70%，光纖網(wǎng)絡(luò)覆蓋城市家庭。城市和農(nóng)村家庭寬帶接入能力分別達到50Mbps和12Mbps，50%的城市家庭用戶達到100Mbps，發(fā)達城市部分家庭用戶可達1Gbps。

瞄準目標(biāo)快推進

不難看出，本次“寬帶中國”《戰(zhàn)略方案》是在認真研究和充分考慮國際國內(nèi)發(fā)展形勢基礎(chǔ)上研究制定的。從國際看，寬帶搶占新一輪科技和產(chǎn)業(yè)變革制高點、塑造新時期國家發(fā)展新優(yōu)勢的戰(zhàn)略先導(dǎo)作用日趨突出，已成為各國戰(zhàn)略性基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。據(jù)有關(guān)方面統(tǒng)計，金融危機以來，發(fā)達國家和127個發(fā)展中國家發(fā)布并實施了寬帶戰(zhàn)略或相關(guān)行動計劃，以加強統(tǒng)籌規(guī)劃和戰(zhàn)略指引，力圖通過統(tǒng)籌政府和市場力量實現(xiàn)寬帶超常規(guī)發(fā)展，以搶占國際競爭制高點。

從我國的情況看，當(dāng)前正處于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，寬帶在經(jīng)濟、社會、科技發(fā)展中正發(fā)揮著越來越重要的作用。建設(shè)一個寬帶、融合、安全、泛在的信息網(wǎng)絡(luò)已成為我國未來發(fā)展的迫切需要和戰(zhàn)略選擇。

近年來，在各方面的共同努力下，我國寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍不斷擴大，傳輸和接入能力不斷增強，普及程度不斷提高，寬帶技術(shù)創(chuàng)新取得顯著進展，基本掌握了核心關(guān)鍵技術(shù)，初步具備涵蓋產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的支撐能力。截至2012年年底，我國光纖和3G網(wǎng)絡(luò)已覆蓋全國所有城鎮(zhèn)，87.9%的行政村通寬帶，固定寬帶家庭普及率達到32.2%，94.3%的固定寬帶用戶接入帶寬達到或超過2Mbps?？梢哉f，我國寬帶發(fā)展取得了令世人矚目的成績，當(dāng)前正處于快速發(fā)展階段?！稇?zhàn)略方案》對總體目標(biāo)和分階段的實施目標(biāo)都作了系統(tǒng)設(shè)計。其中分城鄉(xiāng)、東中西、固定無線各個層面科學(xué)設(shè)置了不同目標(biāo)，更加符合中國國情。

在總體目標(biāo)上，根據(jù)我國寬帶發(fā)展的實際情況，針對目前存在的主要問題，《戰(zhàn)略方案》圍繞寬帶覆蓋、能力提升、寬帶應(yīng)用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展四個方面，提出了我國寬帶發(fā)展2015年階段性目標(biāo)和2020年長期目標(biāo)。

到2015年，通過戰(zhàn)略實施，我國要初步建成適應(yīng)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展需要的寬帶、融合、安全、泛在的下一代國家信息基礎(chǔ)設(shè)施；固定寬帶家庭普及率達到50%，3G/LTE用戶普及率達到32.5%，行政村通寬帶比例達到95%，學(xué)校、圖書館、醫(yī)院等公益機構(gòu)基本實現(xiàn)寬帶接入。尤其是在城市和農(nóng)村家庭寬帶接入能力方面，戰(zhàn)略提出，要在2015年基本達到20Mbps和4Mbps的水平，部分發(fā)達城市要達到100Mbps。

到2020年，我國寬帶網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展水平與發(fā)達國家之間的差距大幅縮小，國民充分享受寬帶帶來的經(jīng)濟增長、服務(wù)便利和發(fā)展機遇。固定寬帶家庭普及率達到70%，3G/LTE用戶普及率達到85%，行政村通寬帶比例超過98%。在城市和農(nóng)村家庭寬帶接入能力方面，戰(zhàn)略提出要分別達到50Mbps和12Mbps，發(fā)達城市部分家庭用戶甚至可達1Gbps。

圍繞上述發(fā)展目標(biāo)，在《戰(zhàn)略方案》中還分別提出了清晰的技術(shù)路線和發(fā)展時間表，形成了實施方案。在全面提速階段（至2013年年底），我國需加強光纖網(wǎng)絡(luò)和3G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提高寬帶網(wǎng)絡(luò)接入速率，改善和提升用戶上網(wǎng)體驗。在推廣普及階段（2014年～2015年），我國需在繼續(xù)推進寬帶網(wǎng)絡(luò)提速的同時，加快擴大寬帶網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍和規(guī)模，深化應(yīng)用普及。在優(yōu)化升級階段（2016年～2020年），我國還需推進寬帶網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化和技術(shù)演進升級，努力使寬帶網(wǎng)絡(luò)服務(wù)質(zhì)量、應(yīng)用水平和寬帶產(chǎn)業(yè)支撐能力達到世界先進水平。

明確定位聚合力

所謂國家寬帶戰(zhàn)略，說到底，就是寬帶發(fā)展不是純粹的市場行為，而是事關(guān)國家利益，注入國家支持，體現(xiàn)國家意志。

將寬帶定位為戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施是全球眾多國家對通信業(yè)發(fā)展的一次重新審視、重新定位。金融危機給了世界各國重塑信息時代國家競爭力的新契機，全球先后有130個國家出臺了國家寬帶戰(zhàn)略。專家驚呼——“這是自電信市場化改革大潮以來的首次世界級集體行動?！?/p>

寬帶太重要了。它是信息社會的物質(zhì)基礎(chǔ)，就像工業(yè)社會的公路、鐵路和電氣一樣重要，而且承擔(dān)了更多的創(chuàng)新性。數(shù)據(jù)表明，寬帶普及率增加1%，就業(yè)率就上升0.2%～0.3%；在寬帶上每投入1美元，就能給全社會產(chǎn)生10倍的回報；寬帶能夠加速信息傳遞，提高社會經(jīng)濟運轉(zhuǎn)效率，幫助制造業(yè)提高5%、服務(wù)業(yè)提高10%的勞動生產(chǎn)率。這些沉甸甸的數(shù)據(jù)，定義著什么是未來的國際經(jīng)濟競爭制高點。寬帶發(fā)展滯后的直接后果是導(dǎo)致信息時代國家競爭力的下滑，失去未來。

但各國共同發(fā)現(xiàn)，僅僅依靠市場力量去發(fā)展寬帶遠遠不夠，為此，越來越多的國家以國家意志推動寬帶發(fā)展，希望最大程度地調(diào)動各種資源，給寬帶以最大程度的支持。這些政策中包含了直接投資、發(fā)展基金、土地政策、稅收優(yōu)惠、消費者補貼、創(chuàng)新企業(yè)激勵等豐富內(nèi)容。從國外經(jīng)驗來看，已經(jīng)出臺并實施了國家級寬帶戰(zhàn)略的國家其寬帶產(chǎn)業(yè)乃至整個國家經(jīng)濟的整體發(fā)展水平都有明顯的提升。

“寬帶中國”戰(zhàn)略及實施方案出臺后，從中央到地方，將給予寬帶前所未有的重視，會對寬帶網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)、產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展、技術(shù)和應(yīng)用創(chuàng)新、服務(wù)水平以及整個寬帶產(chǎn)業(yè)生態(tài)都帶來全方位的推動效應(yīng)。

同時也要看到，寬帶中國戰(zhàn)略只是一份綱領(lǐng)性文件，要把寬帶作為國家的戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施的定位落到實處，僅靠市場力量和電信運營企業(yè)自身的力量是不行的，還需要各部門、各地區(qū)乃至全社會的大力支持，營造全社會關(guān)心、理解、支持寬帶發(fā)展的氛圍。

不少媒體和社會輿論一度對我國寬帶接入速率的落后有頗多指責(zé)，但導(dǎo)致“落后”的原因是多方面的，能否變“落后”為“邁進”，與及時出臺國家戰(zhàn)略，以國家和全社會的力量共同推動有關(guān)。由于寬帶網(wǎng)速受制于諸多環(huán)節(jié)和因素，政府應(yīng)以多種方式鼓勵寬帶建設(shè)各相關(guān)方、寬帶產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)展開協(xié)作，一層層打通寬帶網(wǎng)絡(luò)的骨干網(wǎng)和微循環(huán)，共同提高互聯(lián)互通質(zhì)量與水平，協(xié)力提升各大網(wǎng)站的訪問速度。與此同時，新聞媒體還要就基站選址、電磁輻射、上網(wǎng)知識等方面開展科普宣傳，引導(dǎo)寬帶用戶支持身邊的寬帶設(shè)施建設(shè)，為寬帶提速發(fā)展?fàn)I造良好氛圍。

縱橫協(xié)力破障礙

“寬帶中國”戰(zhàn)略各項政策、措施的落地，有賴于部際協(xié)調(diào)機制和地方政府支撐，條塊結(jié)合、務(wù)實推進，方能避免“寬帶中國”成為空中樓閣。

“寬帶中國”戰(zhàn)略起草組組長余曉暉說，部際協(xié)調(diào)機制是寬帶發(fā)展的一個重要保障，寬帶涉及多個領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，僅靠通信業(yè)推動是不可能的。有效的部際協(xié)調(diào)機制建立后，有關(guān)寬帶的各種既有難點將有望得以緩解或根除，而依據(jù)“寬帶中國”戰(zhàn)略制定的新政策也將得以更有效地執(zhí)行，會對我國寬帶發(fā)展帶來顯著的促進作用。

“寬帶中國”戰(zhàn)略基本原則第一條即提出，要“發(fā)揮政府戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，完善政策措施。系統(tǒng)研究解決網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、內(nèi)容服務(wù)、應(yīng)用創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等環(huán)節(jié)體制機制問題，營造良好環(huán)境”。這從機制層面對涉及寬帶發(fā)展的各部委提出了落實責(zé)任。

此前，各部委在寬帶發(fā)展中達成了許多共識，也發(fā)布了一些推進寬帶發(fā)展的規(guī)定、意見等，但一直缺乏有效機制進行保障。早在2010年3月17日，七部委就發(fā)布了《關(guān)于推進光纖寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的意見》，然而現(xiàn)實中，相關(guān)政策就是不能落地和執(zhí)行。今年年初，據(jù)相關(guān)專家表示，“寬帶中國”戰(zhàn)略方案一拖再拖的主要原因是一些部委對如何扶持寬帶發(fā)展、出臺何種政策有分歧。

“地方各級人民政府要將寬帶發(fā)展納入地區(qū)經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合實際適度超前部署，加大資金投入和政策支持力度，避免重復(fù)建設(shè)，推進本地區(qū)寬帶快速健康發(fā)展?！薄皩拵е袊睉?zhàn)略中的此項政策切中了寬帶在各地發(fā)展的要害，意味著寬帶在地方政府將獲得更大程度的重視和資源支撐。余曉暉說，我國一直以來實行地方施政考核制度，隨著“寬帶中國”戰(zhàn)略的發(fā)布和實施，寬帶有望成為地方政府考核的一個重要指標(biāo)。國家此次振臂一呼，預(yù)計地方政府會積極響應(yīng)，在政策、資源上給予很大程度支持，這對寬帶產(chǎn)業(yè)的影響不言而喻。

今年以來，不少地方政府將工信部等八部委聯(lián)合推出的“寬帶中國2013專項行動”納入地方為民辦實事項目，并在稅收、土地等方面給予優(yōu)惠支持。但由于沒有中央到地方的政策傳遞以及地方政府各部門間的支撐配合，寬帶發(fā)展在市場規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施使用，以及公共設(shè)施的進入、用地及其賠付中仍然存在諸多障礙。

普遍服務(wù)靠機制

可以看到，“寬帶戰(zhàn)略”能否按進度實現(xiàn)的關(guān)鍵在于中西部和農(nóng)村地區(qū)的寬帶普及。我國發(fā)達地區(qū)的寬帶普及已經(jīng)頗有成效，而在中西部和農(nóng)村地區(qū)，長期的巨資投入和不成比例的回報使得寬帶普及困難重重。雖然國有電信企業(yè)正在努力承擔(dān)起寬帶普及的重任，但不容忽視的是，國有電信企業(yè)也要接受盈利考核。我國中西部地區(qū)的寬帶發(fā)展始終處于入不敷出的境況，明顯違背市場化規(guī)律，急需一個健康、長效的補償機制來調(diào)整。“戰(zhàn)略”明確通過普遍服務(wù)補償機制推動農(nóng)村地區(qū)寬帶普及，可以說是針對我國寬帶發(fā)展開出的一劑良方。

目前，全球約有130個國家出臺了國家級寬帶戰(zhàn)略，多數(shù)國家均聚焦兩大重點，一是提升速率，二是寬帶普及。率先推出寬帶戰(zhàn)略的一批國家已經(jīng)摸索了四五年，很多國家在推進農(nóng)村寬帶網(wǎng)絡(luò)普及方面出臺了重磅措施。從既有經(jīng)驗來看，三種模式可為我國借鑒。

建立專項普遍服務(wù)基金。設(shè)立專門的寬帶普遍服務(wù)基金，為運營商提供必要的補貼，可保證寬帶在偏遠地區(qū)的普及，很多國家都采用了這一做法。在嚴格的KPI考核下，國內(nèi)三大運營商都面臨巨大的盈利壓力。為保證完成收入和利潤指標(biāo)，投入和回報極不成比例的農(nóng)村地區(qū)必然會受到運營商的冷落。而完全市場化運作的私營服務(wù)商則以逐利為原則，農(nóng)村地區(qū)同樣不會吸引他們的興趣。為此，要從根本上解決農(nóng)村寬帶普及問題，設(shè)立專項基金是首選方案。

地方政府提供資金扶持。“寬帶中國”戰(zhàn)略特別提到，“地方各級人民政府要將寬帶發(fā)展納入地區(qū)經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，加強組織領(lǐng)導(dǎo)，結(jié)合實際適度超前部署，加大資金投入和政策支持力度”。這意味著寬帶補償機制可能在地方政府層面有所突破。這也是很多國家采取的做法。但同中央級專項基金相比，地方級的資金扶持力度相對較弱，如若出現(xiàn)執(zhí)行不到位情況，農(nóng)村地區(qū)將依然是國家寬帶計劃中的難中之難。

充分利用現(xiàn)有優(yōu)惠政策。戰(zhàn)略提到要加大對寬帶產(chǎn)業(yè)的財稅支持，充分利用中央各類專項資金，支持農(nóng)村和老少邊窮地區(qū)寬帶網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，并提及將寬帶納入《西部地區(qū)鼓勵類產(chǎn)業(yè)目錄》，并輔以營改增政策、考核機制等手段推進中西部寬帶的加速普及。目前看來，政策優(yōu)惠應(yīng)被定位為促進寬帶普及的輔助手段。

建設(shè)難題將破解

近日國務(wù)院發(fā)布的“寬帶中國”戰(zhàn)略中，有關(guān)寬帶建設(shè)的內(nèi)容占了相當(dāng)大的篇幅。其中，規(guī)范建設(shè)秩序作為一項重要的政策措施被明確提出，這表明國家高度重視寬帶建設(shè)環(huán)節(jié)存在的問題，并加大了對建設(shè)環(huán)節(jié)的治理力度。

“寬帶中國”戰(zhàn)略特別提到，“地方各級人民政府要將寬帶發(fā)展納入地區(qū)經(jīng)濟社會和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃”，“按照城鄉(xiāng)規(guī)劃法、土地管理法和城市通信工程規(guī)劃規(guī)范等法律法規(guī)和規(guī)范規(guī)定，將寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)納入各地城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃”，“做好寬帶網(wǎng)絡(luò)與高速公路、鐵路、機場等交通設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)的銜接”。寬帶建設(shè)被納入地方規(guī)劃后，建設(shè)中遇到的一系列問題也許會迎刃而解。地方規(guī)劃應(yīng)給寬帶網(wǎng)絡(luò)設(shè)施預(yù)留位置，政府也會更大程度地重視與支持寬帶建設(shè)，相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與配合也會更加順暢。

另外，駐地網(wǎng)建設(shè)一直是寬帶建設(shè)中的老大難問題?！皩拵е袊睉?zhàn)略明確提出，“規(guī)劃用地紅線內(nèi)的通信管道等通信設(shè)施與住宅區(qū)、住宅建筑同步建設(shè)，并預(yù)先鋪設(shè)入戶光纖，預(yù)留設(shè)備間，所需投資納入相應(yīng)建設(shè)項目概算”，“要切實執(zhí)行住宅小區(qū)和住宅建筑寬帶網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的工程設(shè)計、施工及驗收規(guī)范”。而今年4月1日起實施的由住建部、工信部聯(lián)合編制發(fā)布的光纖到戶兩項國家標(biāo)準，也對這些問題作了強制性規(guī)范，相信這些政策、規(guī)范、標(biāo)準的實施將為寬帶建設(shè)掃清障礙。

“寬帶中國”戰(zhàn)略還提出，“對因征地拆遷、城鄉(xiāng)建設(shè)等造成的光纜、管道、基站、機房等寬帶網(wǎng)絡(luò)設(shè)施遷移和毀損，嚴格按照有關(guān)標(biāo)準予以補償?！苯陙?，城市拆遷、新城區(qū)建設(shè)，使大量現(xiàn)有的傳輸線路在遷改中損毀，運營商不僅得不到相應(yīng)的補償，而且要投入大量的物資新建寬帶網(wǎng)絡(luò)，還面臨高額的市政賠補費。這類問題解決好了，能有效增強企業(yè)建設(shè)寬帶的積極性。

共建共享，是寬帶建設(shè)中繞不過的話題，因為它是建設(shè)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會的具體體現(xiàn)，也完全符合信息通信業(yè)低碳高效的特征。在“寬帶中國”戰(zhàn)略的政策措施中，“深化網(wǎng)絡(luò)設(shè)施共建共享”是“規(guī)范建設(shè)秩序”的一項重要內(nèi)容。戰(zhàn)略提出，在城市地下管線規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃中，統(tǒng)籌安排通信工程綜合管道網(wǎng)和相關(guān)設(shè)施，加強寬帶網(wǎng)絡(luò)設(shè)施與城市其他通信管線、居住區(qū)、公共建筑等管線的協(xié)調(diào)。深化光纜、管道、基站等電信基礎(chǔ)設(shè)施的共建共享，創(chuàng)新合作模式，探索應(yīng)用新技術(shù)，促進資源節(jié)約。