魏銘

【摘 要】自從政府角色由“守夜人”轉向對社會和經濟發(fā)展進行管理之后，政府職能監(jiān)管一直是熱點論題。本文基于懲治地溝油活動對政府職能進行調查研究，主要圍繞著政府對地溝油監(jiān)管的現狀，具體分析了歸納在這個過程中管理缺位的表現，以及職能的缺位的影響，從而提高政府能力，深化政府職能。

【關鍵詞】政府職能；職能歸位；地溝油事件

食品安全問題直接關系國民的身體健康和社會穩(wěn)定，我國政府高度重視對食品安全的監(jiān)管。地溝油回流餐桌，嚴重威脅著國民的身體健康，侵害消費者的合法權益，政府由此出臺多項政策整治地溝油非法的利用。然而受巨額利潤的驅使，不少非法商販仍頂住壓力，利用政府各部門監(jiān)管職能的缺位，與各監(jiān)管部門打“游擊戰(zhàn)”，因此本文重點研究在這個運動中政府監(jiān)管職能的作用和失效。

一、我國政府地溝油的監(jiān)管現狀與問題

（一）我國地溝油產銷現狀

地溝油屬于餐桌廢棄物的一種，是指將下水道中的油膩漂浮物或賓館、酒樓的剩飯剩菜（通稱泔水）經過簡單加工而提煉出的油（潲水油）。受地溝油生產高利潤、低成本的驅使，在夾縫中生存的非法黑油生產廠家利用政府監(jiān)管的漏洞，或者通過與法律打擦邊球，或者通過“掛羊頭，賣狗肉”的方式，如打著生物制備油廠家的幌子，輾轉于各個“據點”進行違法生產。

（二）政府對地溝油的監(jiān)管現狀

目前我國對食品安全監(jiān)管的模式采取“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的模式，根據2004年，《 國務院關于進一步加強食品安全工作的決定 》（國發(fā)[2004]）將食品安全工作分為“種植養(yǎng)殖、生產加工、市場流通、餐飲消費”四個環(huán)節(jié)，按照四個環(huán)節(jié)分段管理、一個部門監(jiān)管一個的原則，對地溝油的治理，主要集中在生產加工、市場流通和餐飲消費環(huán)節(jié)。其中，加工生產環(huán)節(jié)是由質監(jiān)部門負責，對食用油的生產，嚴格跟蹤控制其制油原料的來源，防止地溝油乘虛而入；市場流通和餐飲消費則主要是有工商部門來負責，環(huán)保、城管、衛(wèi)生部門要聯(lián)合執(zhí)法。截至目前，對地溝油治理的完善的體系鏈條還沒有形成，部門各自為政，并存在部門利益化問題，給不法生產者提供了更多的可乘之機。

（三）監(jiān)管不利的原因分析

1.職能主體之間利益矛盾沖突，部門職責相互推諉。由于我國對食品安全監(jiān)管是以“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的方式，在具體運作中，不同的環(huán)節(jié)由不同的職能部門來負責。農業(yè)管理部門負責種植養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，質監(jiān)部門負責生產加工安全環(huán)節(jié)，工商部門負責流通環(huán)節(jié)，衛(wèi)生部門主管餐飲消費領域，商務部門負責生豬定點屠宰的監(jiān)管，食品藥品監(jiān)管部門則是進行綜合監(jiān)督。然而，細化到地溝油整治地具體項目上，各部門的職能邊界則很難有清晰的界定。地溝油的原料來源、生產、銷售以及再循環(huán)利用上，質檢、工商、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)管等不同部門分別負責不同的階段，但對于具體的怎么管，卻缺乏一個明確的規(guī)范框架，即缺少一個關于部門職權邊界、行為方式、協(xié)調方式的說明。

2.信息不對稱，信息共享缺乏。首先是政府的各個相關監(jiān)管部門之間的執(zhí)法信息缺乏共享，且由于執(zhí)法所涉及的具體環(huán)節(jié)不一樣，導致相關執(zhí)法部門在查處和進行相應的整治時由于信息不對稱，而中斷了某個打擊環(huán)節(jié)。其次，不同地區(qū)之間的監(jiān)督執(zhí)法部門信息缺乏共享。地溝油的黑加工點通常地處偏僻，多位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、城鄉(xiāng)結合部或者有的直接選址于深山之中，這些黑加工點的生產通常都是無證無牌照生產經營，無論是工商行政管理局還是質量技術監(jiān)督局都難以觸及，是他們執(zhí)法的薄弱地帶，如果沒有當地居民的及時舉報和當地街道辦等提供信息，很難會打擊到地溝油的生產加工。

3.條塊分割的行政管理體系，缺乏權威協(xié)調結構。在我國，工商部門、質監(jiān)部門、食品藥品監(jiān)督部門實行的是省以下的垂直管理體系，省以下的這幾個部門直接對省局負責，無需對當地政府負責；而衛(wèi)生、農業(yè)、商業(yè)、食品安全辦公室等實行的是雙重垂直管理體制，即在省、市、縣的對口機構直接受當地政府領導，和上一級部門只是業(yè)務指導關系。這兩種體系的不同，必然會影響到部門之間的溝通協(xié)作，不利于問題及時處理。

二、我國整治地溝油非法產銷的完善對策

1.發(fā)達國家對我國打擊地溝油的啟示與借鑒。（1）英國在食品的安全監(jiān)測方面做的很完善，在英國的農業(yè)、漁業(yè)、食品部門（即MAFF）的專項食品安全監(jiān)管工程中，以食品咨詢委員會、食品化學成分檢驗方面的食品安全指導小組和安全委員會的相關部門為中心，由十幾個細分的工作小組分別做好與自己相關的工作，并定期向食品咨詢委員會、食品化學成分檢驗方面的食品安全指導小組和安全委員會來匯報，遞交的工作結果經整理后在食品監(jiān)管論文上聯(lián)合發(fā)表。（2）德國的每一桶泔水都有“身份證”，從產出、回收到利用都有跟蹤記錄，因此任何一個環(huán)節(jié)出問題，都很快能夠查明，餐館開張前就必須購置油水分離設備，并嚴格和政府簽訂“泔水回收合同”。

2.對我國政府地溝油無縫隙治理模式的提出。目前，我國食品安全管理體制形成了四個層次的監(jiān)管網絡，即國務院——食品藥品安全協(xié)調委員會——食品藥品監(jiān)督管理部門——相關職能部門。這種橫向寬幅度、縱向多層級的格局不僅不利于監(jiān)管職能的落實，降低了管理效率，而且相關職能部門之間受部門利益化的影響，和責任落實不明確，政府在治理中存在縫隙。2010年國務院食品安全委員會設立，作為高層次議事協(xié)調機構，統(tǒng)籌、指導食品安全工作，督促食品安全事故中各部門責任的落實。然而盡管建立了兩年多，協(xié)調效果仍不顯著。因此我們可以模仿英國模式，可以由食品安全委員會打造一個網絡信息平臺，使各部門能夠信息共享。具體設計如下：（1）針對源頭廢油：構建信息可追溯制度，形成食品安全信用檔案。一是工商部門在審核通過餐館等餐飲部門以及有廢油產出的工廠安裝有廢油處理設備之后，才給頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照，有違規(guī)者，營業(yè)執(zhí)照食品一律吊銷，同時國家給餐館在這方面進行減稅補貼；二是健全舉報獎懲體系，并由各個層級的食品安全委員會建立一個信息共享平臺，在這個平臺上，工商部、質監(jiān)部、農業(yè)部、城管部等執(zhí)法信息均分開及時上傳，以給其他環(huán)節(jié)和地區(qū)執(zhí)法提供信息共享和參考。（2）針對回收加工階段：構建信息可追溯制度，形成食品安全信用檔案。一是政府各部門在整個地溝油的非法產銷鏈條中，職能缺位的一個重要方面在于地溝油黑窩點很多采取“掛羊頭，賣狗肉”的形式。因此，各部門在信息平臺搭建好的前提下，通過信息資源整合、目標整合，利用全方位的信息，來協(xié)調好各職能部門所需做的工作。二是提高生物柴油等制油行業(yè)的準入門檻，嚴格把關制油原料的提供、加工過程、制作、運輸、貯藏，以及包裝經營。同時，通過立法嚴格禁止有制造地溝油“前科”的生產者從事該行業(yè)，嚴格考核產油行業(yè)的法定代表人。并將相關載入個人在銀行的誠信記錄，限制從事過地溝油生產和銷售的不法分子進行銀行貸款。（3）針對流通環(huán)節(jié)：完善食用油的市場準入機制，做好日常督查。第一，對已有營業(yè)執(zhí)照和衛(wèi)生許可證的餐館、食堂等餐飲部門，衛(wèi)生質監(jiān)部門要做好食用油的檢查，通過各種高科技手段鑒別地溝油；一旦查出餐館使用的是地溝油，衛(wèi)生部、質監(jiān)部將信息錄入地溝油整治專項的信息平臺上，同時通知工商部門及時吊銷其執(zhí)照；公安部門介入調查，查明地溝油的來源，對于觸犯刑法的，提交檢察院依法處理。第二，對于城市、鄉(xiāng)村街頭的食品流動攤販的監(jiān)管，由于城管只管交易行為，側重于對市容的糾正，而不具體管食品的質量，對于是否使用地溝油更不會問津，且流動攤販通常沒有正規(guī)的經營執(zhí)照，因而這一環(huán)節(jié)是政府監(jiān)管的空檔，政府應該在這方面立法，明文規(guī)定各監(jiān)管部門的具體職責。（4）綜合協(xié)調，網狀執(zhí)法。一是從橫向方面，根據地溝油的生產銷售以及回流的鏈條，各部門應該在食品安全委員會的綜合協(xié)調下來更好地進行分工合作，依法履行好各自的職能，并積極與非政府機構以及企業(yè)、媒體等進行多元合作。二是從縱向方面，上下級執(zhí)法部門要做好銜接工作，不同地域也要積極配合，協(xié)同打擊地溝油的產銷網絡。

參 考 文 獻

[1]李臣，周洪星，石駿，林向陽.地溝油的特點及其危害[J].農產品加工.2010（6）

[2]陳云進.地溝油等餐廚廢棄物污染綜合治理對策研究[G].中國環(huán)境科學學會學年優(yōu)秀論文集.2011