劉 寶

(南京市城市道路建設(shè)項目儲備中心，江蘇 南京 210029)

隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進一步推進，鎮(zhèn)村公交作為促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要舉措，近年來得到社會各界的高度關(guān)注。然而鎮(zhèn)村公交的開通運營是一個較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要實現(xiàn)“開得通、開得好、留得住”的發(fā)展目標，需要在科學(xué)規(guī)劃并結(jié)合實踐應(yīng)用的基礎(chǔ)上進行。鎮(zhèn)村公交規(guī)劃的內(nèi)容、規(guī)劃過程中的關(guān)鍵因素是開展鎮(zhèn)村公交規(guī)劃需要重點關(guān)注的問題。本文就鎮(zhèn)村公交規(guī)劃的相關(guān)理論和要點進行闡述，并結(jié)合宿遷市宿城區(qū)鎮(zhèn)村公交實際規(guī)劃實例加以說明。

1 鎮(zhèn)村公交規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容

鎮(zhèn)村公交，指以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位或者相鄰幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為片區(qū)、連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)至行政村(鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間、村與村之間)、具有公交基本特征的客運線路［1］。

鎮(zhèn)村公交的開行需要硬件和軟件2方面條件保證，其中硬件條件包括車輛、道路橋梁設(shè)施、場站設(shè)施、線網(wǎng)及其它附屬設(shè)施等;軟件條件包括運營管理、運營組織、配套政策措施等。因此，鎮(zhèn)村公交的規(guī)劃要從硬件和軟件2個方面進行，本文按硬件和軟件條件分類，對鎮(zhèn)村公交的規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃要點進行說明。

1.1 硬件條件規(guī)劃

1.1.1 線網(wǎng)規(guī)劃

線網(wǎng)規(guī)劃的內(nèi)容包括線路的類型、線路走向、線路里程、線路經(jīng)過節(jié)點等。

線網(wǎng)的規(guī)劃需要考慮3個方面的原則，分別為一體化原則、全覆蓋原則和節(jié)約化原則。其中一體化原則主要考慮在統(tǒng)籌考慮城市公交、市(縣)鎮(zhèn)班線、鎮(zhèn)村公交三級線網(wǎng)的功能和布局的基礎(chǔ)上，確定鎮(zhèn)村公交的布局方案，并做好鎮(zhèn)村公交與其它級線網(wǎng)的銜接［2－3］。全覆蓋原則主要指對區(qū)域內(nèi)城市公交、市(縣)鎮(zhèn)班線未能覆蓋的行政村實現(xiàn)全覆蓋，兼顧區(qū)域內(nèi)學(xué)校、醫(yī)院、工業(yè)園區(qū)、農(nóng)林鹽場等客流集中區(qū)。節(jié)約化原則一是以行政村為服務(wù)結(jié)點，盡可能用最少、最短的線路覆蓋最多的行政村和農(nóng)村居民人口;二是指盡可能利用既有的農(nóng)村公路，合理規(guī)劃線路走向，避免產(chǎn)生大量新的農(nóng)村公路建設(shè);三是對現(xiàn)城市公交、市鎮(zhèn)班線已經(jīng)覆蓋到的行政村，鎮(zhèn)村公交原則上不再重復(fù)覆蓋。對既有的公交線路盡可能保留，以尊重大多數(shù)人已形成的乘車習(xí)慣。

1)線路類型

從線網(wǎng)起始和經(jīng)過的節(jié)點上將線路劃分為鎮(zhèn)村線和鎮(zhèn)鎮(zhèn)線2類。鎮(zhèn)鎮(zhèn)線為連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的線路，當相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系較為密切，且較多行政村分布于相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，特別是存在某些行政村距離所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)較遠，而距離相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)較近時采用鎮(zhèn)鎮(zhèn)線;鎮(zhèn)村線為連接鎮(zhèn)與村、村與村之間的線路，主要為當行政村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)系較為密切，且不需考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的聯(lián)系時采用鎮(zhèn)村線。

從線路的布局方式上分為放射狀線和環(huán)狀線2種，如圖1所示。環(huán)狀線如圖1a)所示，適用于行政村以鎮(zhèn)區(qū)為中心大致呈扇形分布，且鎮(zhèn)區(qū)大致位于鎮(zhèn)域地理中心的情形。環(huán)狀線網(wǎng)在實際運營時通過雙向?qū)﹂_的方式，最大限度地提高線網(wǎng)的服務(wù)范圍和服務(wù)水平;放射狀線如圖1b)所示，適用于行政村沿農(nóng)村公路軸向分布，且與鎮(zhèn)區(qū)間可形成較為直接聯(lián)系的情形。放射狀線布置后形成以鎮(zhèn)區(qū)為中心的放射形公交線路。

圖1 鎮(zhèn)村公交線路布局方式

在實際規(guī)劃過程中，需要針對地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平、道路基礎(chǔ)設(shè)施條件、鎮(zhèn)村布局形式等進行優(yōu)化選擇。

2)線路里程

線路里程不宜過長或過短，主要考慮司機、乘客的感受和運營效益等因素。由于鎮(zhèn)村公交為運行在農(nóng)村地區(qū)的公共交通形式，為滿足廣大農(nóng)村居民的出行需求以及受到道路條件的限制，運行速度較低，當線路過長時，會增加司機和乘客的心理承受負擔;線路過短，將產(chǎn)生客流少、效益低的狀況。因此線路里程的設(shè)置需要有一個合理的區(qū)間，放射狀單條線路里程約為10～25 km，環(huán)狀線路里程約為15～30 km。

3)線路經(jīng)過節(jié)點

線路經(jīng)過的節(jié)點除鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村外，由于農(nóng)村地區(qū)教育資源相對集中、醫(yī)療資源相對分散，鎮(zhèn)村公交線路除滿足行政村通過需求外，還應(yīng)重點考慮學(xué)校、醫(yī)院等公共設(shè)施的覆蓋和通達問題。

1.1.2 場站規(guī)劃

鎮(zhèn)村公交運營所涉及的場站包括農(nóng)村客運站、回車場、候車亭(牌)3類。其中農(nóng)村客運站、回車場主要提供鎮(zhèn)村公交車輛的回車、夜間停放、起終點休息、車輛維修保養(yǎng)等，為公交首末站設(shè)施;候車亭(牌)為鎮(zhèn)村公交中途站設(shè)施，主要為農(nóng)村居民候車服務(wù)。

1)農(nóng)村客運站、回車場

農(nóng)村客運站、回車場的設(shè)置一般根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)重要度、鎮(zhèn)村公交停車需求、客流候車需求、用地條件等影響因素進行考慮，場地的規(guī)模一般根據(jù)場站所服務(wù)的線路、車輛數(shù)量進行計算。

2)候車亭(牌)

候車亭(牌)應(yīng)設(shè)置在鎮(zhèn)村公交線路沿途經(jīng)過的各主要客流集散點上，以經(jīng)過的行政村為主，兼顧醫(yī)院、學(xué)校、居民集中區(qū)等客流量較大的節(jié)點，具體設(shè)置需根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平和需求確定。

1.1.3 車輛規(guī)劃

1)車型的選擇

由于鎮(zhèn)村公交服務(wù)區(qū)域和服務(wù)人群的特殊性，需要配置適合道路基礎(chǔ)設(shè)施條件、并能為農(nóng)村居民提供舒適乘坐感受的車型。鎮(zhèn)村公交車型不宜過大，應(yīng)以中小型車輛為主。

2)車輛數(shù)量

車輛數(shù)量主要根據(jù)鎮(zhèn)村公交線路長度、服務(wù)水平等因素確定，1條鎮(zhèn)村公交線路應(yīng)配置的車輛數(shù)N的計算公式為

式中 l公交為鎮(zhèn)村公交線路長度，km;ν為公交車輛平均運營速度，km/h;t為首末站待發(fā)休息時間，h;f為高峰時段公交發(fā)車頻率，車次/h;β為考慮車輛因維修保養(yǎng)無法運行的富余系數(shù)。

1.1.4 道路、橋梁基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃

鎮(zhèn)村公交的開行需要道路、橋梁基礎(chǔ)設(shè)施的配套才能順利實施。道路需要提供足夠的會車寬度、良好的行車路面和良好的行車視距，因此在進行鎮(zhèn)村公交線網(wǎng)規(guī)劃時，需同步實施線路沿線農(nóng)村公路的排查調(diào)研工作，根據(jù)相關(guān)標準對農(nóng)村公路進行完善;橋梁方面，由于農(nóng)村公路橋梁設(shè)計標準較低，并經(jīng)多年使用后，危橋、險橋等不滿足鎮(zhèn)村公交通行條件的橋梁大量存在，因此，在進行鎮(zhèn)村公交線網(wǎng)規(guī)劃時，應(yīng)同步實施沿線橋梁的調(diào)研工作，并提出橋梁改造方案。

1.2 軟件條件規(guī)劃

1.2.1 運營組織

鎮(zhèn)村公交的規(guī)劃要制定合理的運營組織規(guī)劃，通過規(guī)劃實踐，以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及片區(qū)為單位進行運營組織是較為可行的方案，具體應(yīng)根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展特點、鎮(zhèn)村布局模式等進行確定。

1)一縣一公司［4］。即一個縣成立一家公司，負責縣域所有鎮(zhèn)村公交線路的經(jīng)營。由各縣(市、區(qū))獨立成立鎮(zhèn)村公交運營總公司，并在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立分公司或項目部，公交總公司負責全縣鎮(zhèn)村公交的運營管理，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)公司負責本鄉(xiāng)鎮(zhèn)或相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)間鎮(zhèn)村公交的運營管理。

優(yōu)點是:有利于吸引有實力的客運企業(yè)參與鎮(zhèn)村公交經(jīng)營，保證全縣鎮(zhèn)村公交服務(wù)的水平和統(tǒng)一性;有利于全縣鎮(zhèn)村公交發(fā)展的快速整體推進。缺點是:需地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大力配合，協(xié)調(diào)工作量較大;縣級政府在財政補貼方面壓力較大，難以確定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分擔份額。

2)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)一公司。即一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立一家公司，負責該鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)所有鎮(zhèn)村公交線路的經(jīng)營。發(fā)展責任主體為各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別成立鎮(zhèn)村公交公司，分別負責運營本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的鎮(zhèn)村公交。

優(yōu)點是:有利于調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的積極性，調(diào)配各種資源支持鎮(zhèn)村公交的發(fā)展;有利于確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政補貼機制。缺點是:各鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視程度、財力及經(jīng)營管理水平參差不齊，難以保證全縣鎮(zhèn)村公交的服務(wù)水平和服務(wù)的統(tǒng)一性;線網(wǎng)布局形式較單一，跨鎮(zhèn)線路難以組織;經(jīng)營主體多、小、弱，不利于鎮(zhèn)村公交經(jīng)營服務(wù)水平的提高。

3)一片區(qū)一公司［5］。即將全縣劃為若干個片區(qū)，每片區(qū)成立一家公司，負責該片區(qū)內(nèi)所有鎮(zhèn)村公交線路的經(jīng)營。原城鎮(zhèn)公交(班線)運營主體承擔鎮(zhèn)村公交運營，并實行客運資源打包經(jīng)營的方式，按公交運營要求進行運營。

優(yōu)點是:有利于將鎮(zhèn)村公交發(fā)展和農(nóng)村客運分線、分片經(jīng)營的實際情況結(jié)合起來;可以解決部分跨鎮(zhèn)線路的經(jīng)營問題。缺點是:此種方式為權(quán)宜之計，不符合城鄉(xiāng)客運一體化的發(fā)展趨勢;鎮(zhèn)村公交經(jīng)營服務(wù)水平不統(tǒng)一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極性不高、財稅補貼難以確定。

1.2.2 運營管理

鎮(zhèn)村公交的規(guī)劃需確定運營管理的總體要求，如經(jīng)營主體的要求、從業(yè)人員的要求、運營服務(wù)標準要求、車輛外觀及性能要求等，在統(tǒng)一的運營管理要求下進行健康運營，才能實現(xiàn)鎮(zhèn)村公交的發(fā)展。

1.2.3 配套政策措施

鎮(zhèn)村公交發(fā)展是一個復(fù)雜的綜合體系，除了硬件條件和自身的運營組織、運營管理要求外，組織體系的保障、政策層面的關(guān)注、發(fā)展資金的籌措、用地設(shè)施的控制、科技的保障等都需要通過建立一套完整的鎮(zhèn)村公交發(fā)展保障體系進行落實。因此，在進行鎮(zhèn)村公交規(guī)劃時，需要針對地區(qū)發(fā)展特色和發(fā)展要求，有針對性地提出符合鎮(zhèn)村公交發(fā)展要求的相應(yīng)保障措施。

2 鎮(zhèn)村公交規(guī)劃實踐

以江蘇省宿遷市宿城區(qū)鎮(zhèn)村公交實際規(guī)劃為例，對鎮(zhèn)村公交規(guī)劃的實際操作進行說明。

宿城區(qū)為宿遷市的主城區(qū)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)已融入城市總體用地規(guī)劃中，外圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟條件相對較好，初步具備開通鎮(zhèn)村公交的條件。

2.1 硬件規(guī)劃

2.1.1 線網(wǎng)規(guī)劃

針對宿城區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)村布局特點和經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點，同時考慮城市公交、城鎮(zhèn)班車現(xiàn)狀和規(guī)劃，在統(tǒng)籌考慮三級客運線網(wǎng)的基礎(chǔ)上，對各鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)村公交線路進行規(guī)劃，共規(guī)劃21條線路，其中鎮(zhèn)鎮(zhèn)線7條、鎮(zhèn)村線14條、環(huán)狀線10條、放射狀線11條，線路平均長度14 km。共覆蓋180個行政村、250個集中居住點、18個中小學(xué)以及15個醫(yī)療衛(wèi)生院，收到了良好的社會效益。

2.1.2 場站規(guī)劃

共設(shè)置回車場12個、中途站站亭40對、中途站站牌82對，基本覆蓋了所有行政村和主要節(jié)點，為廣大農(nóng)村居民的出行提供了優(yōu)質(zhì)的候車條件，對提高鎮(zhèn)村公交服務(wù)水平有重要作用。

2.1.3 車輛規(guī)劃

根據(jù)宿城區(qū)的道路條件、鎮(zhèn)村布局特點和經(jīng)濟發(fā)展水平，推薦采用長6 m、寬2.2 m、高1.8 m的車型。宿城區(qū)共配置車輛65輛。

2.1.4 道路、橋梁建設(shè)規(guī)劃

宿城區(qū)鎮(zhèn)村公交運行線路上，新建鄉(xiāng)村道路2 km，擴建鄉(xiāng)村道路126 km，修建錯車道197條，道路路面維修437.5 km2;改造危橋43座。

2.2 軟件規(guī)劃

2.2.1 運營組織

結(jié)合宿城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展特點和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展特征，經(jīng)與當?shù)叵嚓P(guān)部門充分溝通，確定宿城區(qū)采用“一片區(qū)一公司”的運營組織模式。

2.2.2 運營管理

宿城區(qū)鎮(zhèn)村公交運營應(yīng)符合以下要求:

1)鎮(zhèn)村公交應(yīng)實行公司化經(jīng)營，禁止掛靠承包經(jīng)營，經(jīng)營公司應(yīng)與駕駛員簽訂勞動合同。鎮(zhèn)村公交從業(yè)人員培訓(xùn)、考核、持證率達100%。

2)鎮(zhèn)村公交應(yīng)符合“五定四統(tǒng)一”(定線路、定班次、定時間、定站點、定票價，統(tǒng)一排班、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一結(jié)算)的服務(wù)標準;運行線路覆蓋鎮(zhèn)域范圍內(nèi)所有行政村，實行低票價制度;服務(wù)質(zhì)量考核達到優(yōu)良標準，旅客滿意度達到90%以上。

2.2.3 配套政策措施

1)機制保障

為保障鎮(zhèn)村公交的順利運營并可持續(xù)發(fā)展，建議宿城區(qū)政府成立鎮(zhèn)村公交管理辦公室，辦公室設(shè)置在區(qū)交通局，由區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)任辦公室主任，區(qū)交通局分管領(lǐng)導(dǎo)任副主任，區(qū)交通運輸管理所統(tǒng)籌承擔鎮(zhèn)村公交的管理、運營、協(xié)調(diào)、組織工作;各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公交管理辦公室，受區(qū)鎮(zhèn)村公交管理辦公室統(tǒng)一管理，負責各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公交的管理運營、協(xié)調(diào)組織等工作，具體由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)運管所實施，形成由上至下，由區(qū)政府、鎮(zhèn)政府兩級政府領(lǐng)導(dǎo)，由區(qū)交通局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)運管所兩級管理機構(gòu)實施管理的鎮(zhèn)村公交管理組織機構(gòu)，保障鎮(zhèn)村公交的良好運營。具體組織架構(gòu)可參照圖2執(zhí)行。

2)基礎(chǔ)設(shè)施保障

鎮(zhèn)村公交的通行需要相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套，如道路、橋梁、車站、站牌等，在鎮(zhèn)村公交開通前，需確保配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到位，同時形成鎮(zhèn)村公交配套基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護機制，保障配套基礎(chǔ)設(shè)施的可持續(xù)使用。

3)資金保障

考慮到鎮(zhèn)村公交的公益性，區(qū)政府應(yīng)出臺城鄉(xiāng)客運或鎮(zhèn)村公交的發(fā)展扶持政策，區(qū)級財政全額承擔車輛增加(或更新)補貼、經(jīng)營性虧損補貼、政策性虧損補償?shù)?，確保每年資金投入情況良好。

4)土地保障

由于公交車輛需要停車、回車、保養(yǎng)、維修等作業(yè)，建議各鎮(zhèn)政府在停車場、回車場用地上給予支持，將停車場、回車場用地納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地發(fā)展規(guī)劃，保障鎮(zhèn)村公交的正常運營。

圖2 宿城區(qū)鎮(zhèn)村公交管理組織框架圖

3 結(jié)語

1)闡述鎮(zhèn)村公交的規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃要點、關(guān)鍵問題及推薦方案，為其它地區(qū)鎮(zhèn)村公交規(guī)劃的開展提供一定的參考。

2)宿遷市宿城區(qū)鎮(zhèn)村公交的規(guī)劃實際證明了所闡述的鎮(zhèn)村公交規(guī)劃理論的可行性。

3)鎮(zhèn)村公交的開通運營是一個較為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要在運營實踐中對相關(guān)規(guī)劃理論和要點進行進一步調(diào)整和優(yōu)化，同時對于鎮(zhèn)村公交開通運營后能夠產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益的測算以及如何科學(xué)合理地制定票制、票價等問題仍需進行進一步的研究和探討。

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