文∣本刊記者 任玉梅 圖∣本刊記者 文 媛

（責(zé)任編輯/趙俊濤）

從“國(guó)家管理”到“國(guó)家治理”

楊金海：要準(zhǔn)確理解這一目標(biāo)，首先就要深刻認(rèn)識(shí)完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度的意義。

黨的十八大指出，中國(guó)特色社會(huì)主義是道路、理論體系和制度三者的統(tǒng)一。 因此，認(rèn)識(shí)、堅(jiān)持并發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義，必須從這三個(gè)維度去努力。缺少任何一個(gè)維度，對(duì)它的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐都會(huì)陷入片面。

通俗地講，道路講的是現(xiàn)代化事業(yè)，理論講的是思路，制度講的是辦法。做任何事情，都要有思路和辦法?！兜赖陆?jīng)》中說：“治大國(guó)若烹小鮮。”烹小魚也有思路和辦法的問題。但治國(guó)理政畢竟不同于簡(jiǎn)單地做菜，其辦法是復(fù)雜而系統(tǒng)化的，這些復(fù)雜而系統(tǒng)化的辦法就是制度。

改革開放以來，我國(guó)在建立和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度方面已取得重大成就。

在經(jīng)濟(jì)制度方面，對(duì)原有社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革，逐步形成新的基本經(jīng)濟(jì)制度。在政治制度建設(shè)方面，逐步形成中國(guó)特色社會(huì)主義根本政治制度以及基本政治制度。在文化體制建設(shè)方面，形成先進(jìn)文化教育體制、公益文化發(fā)展體制和文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展體制。同時(shí)，在社會(huì)體制建設(shè)及生態(tài)保護(hù)體制建設(shè)方面也取得不少新進(jìn)展。

通過制度創(chuàng)新，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得舉世矚目的巨大成就，中國(guó)道路引發(fā)世界關(guān)注?？偨Y(jié)我國(guó)的制度創(chuàng)新可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的改革發(fā)展有四大經(jīng)驗(yàn)：包容發(fā)展、增量改革、中庸和諧和堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度彰顯出穩(wěn)定、高效、和諧、和平四大優(yōu)勢(shì)。

但與此同時(shí)也應(yīng)看到，我國(guó)在制度建設(shè)方面還存在很多問題。

目前，我國(guó)改革已進(jìn)入深水區(qū)，各種矛盾比較突出。就國(guó)內(nèi)看，我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在諸多方面的不平衡，發(fā)展差距較大，腐敗問題嚴(yán)重，信仰缺失，民生問題突出，生態(tài)環(huán)境破壞比較嚴(yán)重等。就國(guó)際看，我國(guó)的對(duì)外開放政策需要調(diào)整，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)還有待提高，國(guó)際形勢(shì)仍然比較復(fù)雜，個(gè)別西方強(qiáng)國(guó)對(duì)中國(guó)的發(fā)展不斷設(shè)置障礙。

應(yīng)對(duì)這些新挑戰(zhàn)，需要在制度上解決問題。對(duì)此，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出全面深化改革的總目標(biāo)，即“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”。

“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度”和“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，二者不可分割。前者強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新要堅(jiān)持社會(huì)主義方向，堅(jiān)持以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；后者強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新要堅(jiān)持統(tǒng)籌謀劃，協(xié)同推進(jìn)，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，真正體現(xiàn)制度體系的全面性、科學(xué)性。

楊金海：“治理”這個(gè)概念比“管理”更準(zhǔn)確、更科學(xué)。“管理”是人們一般的管人管事活動(dòng)，包括管理生產(chǎn)、生活乃至管家。其中，人為因素、習(xí)慣因素較多；“治理”則是政府的管理活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)規(guī)范性、程序性和制度性。

過去講的“管理”，主要是指上級(jí)對(duì)下級(jí)的管制；今天講的“治理”則包括各個(gè)方面的科學(xué)管理，包括法治、德治、自治、共治等，而且注重用法律、制度來規(guī)范和引導(dǎo)人們的行為。

“治理”古今中外都有，其中有很多合理的東西可以借鑒。但需要強(qiáng)調(diào)的是，我們說的“國(guó)家治理體系”有自己特定的內(nèi)容，是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、國(guó)防軍隊(duì)建設(shè)和黨的建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域的制度安排，是各個(gè)方面體制機(jī)制、法律法規(guī)的總稱?！皣?guó)家治理能力”，是指運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各個(gè)方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面的能力?！爸卫眢w系”講的是社會(huì)治理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，“治理能力”講的是治理系統(tǒng)的功能，二者不可分離?！艾F(xiàn)代化”講的是要使治理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)更加合理，功能更加高效，準(zhǔn)確講，是指實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義制度的科學(xué)化、完善化，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)治理的制度化、規(guī)范化、程序化，并將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為管理國(guó)家的效能，不斷提高黨的科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平。

如何推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域制度創(chuàng)新

楊金海：推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，基本思路是圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，更好發(fā)揮政府的作用。這標(biāo)志著我們對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中如何處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系的認(rèn)識(shí)又前進(jìn)了一大步。

改革開放以來，我們?cè)谔幚碚褪袌?chǎng)關(guān)系方面不斷進(jìn)步。起初是實(shí)行黨政分開，后來推進(jìn)政企分開，現(xiàn)在進(jìn)一步講政市分開，即行政運(yùn)行與市場(chǎng)運(yùn)行要分開。要深化改革，前兩個(gè)環(huán)節(jié)的工作要繼續(xù)做，但重點(diǎn)是做第三環(huán)節(jié)工作。具體來說，應(yīng)做好六個(gè)方面的工作。

一是完善基本經(jīng)濟(jì)制度，即完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的制度。其關(guān)鍵是解決好國(guó)有經(jīng)濟(jì)與非公經(jīng)濟(jì)的關(guān)系問題，內(nèi)容包括完善產(chǎn)權(quán)制度，保證各種經(jīng)濟(jì)平等使用生產(chǎn)資料、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)；發(fā)展混合經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)國(guó)有資本、集體資本、非公資本相互融合；深化國(guó)企改革，使其布局更合理、運(yùn)行更符合市場(chǎng)原則、內(nèi)部治理更科學(xué)、用人和薪酬待遇更合理；鼓勵(lì)非公經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決市場(chǎng)準(zhǔn)入難、融資渠道窄、賦稅重、權(quán)益小、監(jiān)管缺位等問題。

二是完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系?，F(xiàn)代市場(chǎng)體系的總特征，是統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序、市場(chǎng)決定資源配置、買賣公平自由。建立的原則，是賣者自主經(jīng)營(yíng)，買者自由選擇，要素自由流動(dòng)，交換平等公平。

要完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，就必須建立公開透明的市場(chǎng)規(guī)則和監(jiān)管制度；建立統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制以及由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制；重點(diǎn)完善土地市場(chǎng)、金融市場(chǎng)、科技創(chuàng)新市場(chǎng)等。

三是轉(zhuǎn)變政府職能，使政府不再直接干預(yù)市場(chǎng)的具體運(yùn)行，更不能與民爭(zhēng)利。政府主要職能是進(jìn)行宏觀調(diào)控，保持經(jīng)濟(jì)總量平衡和穩(wěn)定發(fā)展，優(yōu)化重大經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局，避免或減緩經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)，防范金融風(fēng)險(xiǎn)乃至經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

轉(zhuǎn)變政府職能的辦法，是建立健全宏觀調(diào)控體系，包括制定國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，以此引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；完善財(cái)政、貨幣、投融資政策，以此為手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)；完善市場(chǎng)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管體系，保證市場(chǎng)健康運(yùn)行；完善公共服務(wù)體系，加大政府服務(wù)社會(huì)的功能；完善發(fā)展成果考核評(píng)價(jià)體系，保證經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

四是深化財(cái)稅體制改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。通過財(cái)政制度改革，優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安。改革1994年以來實(shí)行的分稅制，明確事權(quán)、改革稅制、透明預(yù)算、提高效率，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。

深化財(cái)稅體制改革的辦法，是改進(jìn)預(yù)算管理制度，把財(cái)政計(jì)劃管理改為預(yù)算管理，由過去的重點(diǎn)審核每年的財(cái)政平衡、赤字規(guī)模，轉(zhuǎn)向重點(diǎn)看支出預(yù)算和政策拓展，建立跨年度的預(yù)算平衡機(jī)制；完善稅收制度，包括完善增值稅、消費(fèi)稅、個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、稅收優(yōu)惠等制度；同時(shí)，理順中央和地方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系。

五是健全城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的發(fā)展格局，以解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題。具體辦法是構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，鼓勵(lì)家庭、集體、合作社、企業(yè)經(jīng)營(yíng)，特別是土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，特別是承包土地和宅基地使用權(quán)、收益權(quán)；維護(hù)城鄉(xiāng)平等交換和公共資源均衡配置，保障農(nóng)民同工同酬、分享土地收益、存貸款權(quán)益，推動(dòng)公共服務(wù)均等化；完善城鎮(zhèn)化體制機(jī)制，協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)關(guān)系，解決好農(nóng)業(yè)人口市民化問題，加快戶籍制度改革。

六是完善對(duì)外開放體制機(jī)制，適應(yīng)我國(guó)對(duì)外開放的新形勢(shì)。從起初的引進(jìn)來發(fā)展到現(xiàn)在的走出去，進(jìn)一步深化改革，不但在國(guó)內(nèi)發(fā)展，而且要參與和引領(lǐng)世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展，培育國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，掌握國(guó)際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的話語(yǔ)權(quán)。其辦法是深化改革引進(jìn)外資的體制機(jī)制，放寬投資準(zhǔn)入，推進(jìn)金融、能源、教育、文化、醫(yī)療等服務(wù)業(yè)有序開放；擴(kuò)大對(duì)外投資，允許企業(yè)或個(gè)人對(duì)外投資，允許對(duì)外開展工程和勞務(wù)合作、金融合作等；加快自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，形成高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)；擴(kuò)大內(nèi)陸延邊開放，形成全方位開放新格局。

在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時(shí)，還要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、國(guó)防軍隊(duì)建設(shè)和黨的建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域的治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?？傊?，通過進(jìn)一步全面深化改革，為全面建成小康社會(huì)，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)提供科學(xué)的制度保障。