董紅亞

民辦養(yǎng)老機構是指以社會力量為主投資興辦并經(jīng)營管理、為老年人提供照護服務的場所。2011年以來，筆者對約占浙江省民辦機構總數(shù)五分之一的134個民辦機構進行了問卷調查，并對該省的嵊州市、天臺縣、諸暨市、西湖區(qū)、拱墅區(qū)和溫州市區(qū)等40多家民辦機構進行實地調研。調研結果發(fā)現(xiàn)，浙江省民辦養(yǎng)老機構普遍存在主體弱勢化現(xiàn)象，并由此引發(fā)各種問題及政策矛盾。鑒于浙江省是民營經(jīng)濟大省，早在20世紀90年代就推進了社會福利社會化，鼓勵引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域，且目前民辦機構床位占比處于全國前列，因此，以浙江省為樣本進行解剖，對我國民辦養(yǎng)老機構的健康發(fā)展具有典型意義。

一、主體弱勢化是當前民辦養(yǎng)老機構的特質

所謂主體弱勢化，是指當前進入養(yǎng)老服務領域的社會力量大多為小微企業(yè)主和普通民眾，相當一部分為下崗工人，創(chuàng)辦養(yǎng)老機構多以謀生為目的，他們文化程度較低，進入之初幾乎沒有養(yǎng)老服務經(jīng)驗，掌握政策有限，資金規(guī)模小，主要靠長時間超強度勞動維持機構運營，相對于國辦養(yǎng)老機構以及其他新興行業(yè)，處于弱勢狀態(tài)。當前民辦養(yǎng)老機構主體弱勢化主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

1.民辦養(yǎng)老機構創(chuàng)辦人以普通民眾居多，創(chuàng)辦者、管理者、服務者“三合一”

浙江省民辦養(yǎng)老機構創(chuàng)辦人主要為小微企業(yè)主和普通民眾，其中下崗工人占到90%以上。他們投資創(chuàng)辦養(yǎng)老機構的目的主要是謀生，解決自身的生計問題。這些人多數(shù)過去沒有企業(yè)、事業(yè)單位的管理經(jīng)驗。從問卷涉及的134家機構的情況看，從企業(yè)管理者轉行或有管理經(jīng)歷的不到5%，即便這部分人過去大多也只是小微私營企業(yè)主，管理經(jīng)驗有限。筆者在調研時發(fā)現(xiàn)，大部分機構的創(chuàng)辦者吃住在機構，其家庭成員大多也同時吃住在機構，幫助管理或從事照護服務。創(chuàng)辦者在日常管理中往往身兼數(shù)職，既是“老板”，又是服務員，直接從事后勤、采購、修理，乃至護理服務等工作。

2.機構創(chuàng)辦人文化程度較低，相當于農(nóng)村敬老院管理者

調查顯示，在134家機構創(chuàng)辦人中高中以下文化程度占70%，初中以下文化程度占30%，有的創(chuàng)辦者甚至連自己的名字都不會寫。這一比例類似于敬老院，遠低于國辦養(yǎng)老機構。目前，浙江省市縣一級的社會福利機構主要負責人90%以上為大學本科學歷，其余也多為大專畢業(yè)。而敬老院主要在農(nóng)村，管理者大多是農(nóng)村的老支部書記或退下來的村民委員會主任，文化程度較低。浙江省民政廳社會福利和慈善事業(yè)促進處2011年《關于養(yǎng)老服務管理服務隊伍建設的調研報告》數(shù)據(jù)顯示，全省1100多家敬老院負責人60%左右為高中以下文化程度。民辦養(yǎng)老機構創(chuàng)辦人文化程度低，這在一定程度上說明民辦機構還處于發(fā)展的初級階段。另外，絕大多數(shù)創(chuàng)辦者自身基本沒有受過老年學、護理學等方面的訓練，院內(nèi)提供的護理服務主要靠平時積累的生活經(jīng)驗。

3.投資規(guī)模偏小，設施限于基本配置

民辦養(yǎng)老機構創(chuàng)辦者多以家庭或個人合股投資為主。在問卷調查的134個機構中，獨資經(jīng)營占74%，合伙經(jīng)營占26%。他們投資規(guī)模較小，一般在新建機構時進行一次性投入，投入最少的僅有15萬元，以租賃方式投入的僅為1萬元。在床位費投入方面，平均每張床位投入0.67萬元，最少的僅是0.03 萬/張，最多的為4.29 萬/張。在方式上，以租地自建和租房改建為主，占到78.3%，新建房屋的只有29家，占21.6%。另外，創(chuàng)辦者長期投資較少，除自有資金外，其資金多源于民間借貸，均有一定的債務負擔。由于機構的穩(wěn)定收入主要來自入住老人的床位費，基本沒有其他收益，機構創(chuàng)辦者無法攤低老人看護的平均成本，只能從設施的配置及人員配比中進行成本壓縮①。問卷顯示，“醫(yī)療康復室”、“圖書閱覽室”、“健身器械”等代表較高品質的設施分別只占7.5%、8.5%、9.1%，而在老年人房間內(nèi)的必備設施中，反映養(yǎng)老機構服務檔次的“空調”、“床頭呼叫器”等所占比例較低，只占12.9%、12.6%。

4.家族式機構占比高，利薄勞動強度大

在134份問卷中，對于“民辦養(yǎng)老機構工作人員中家屬成員關系情況”問題，回答有家屬成員的有119份，占全部問卷總數(shù)的88.81%。在這119份樣本中，平均家屬成員數(shù)近2個，其中44.5%為夫妻關系，22.7%為父母子女關系，32.8%的是親屬關系。這表明民辦養(yǎng)老機構呈現(xiàn)家族式運營的狀態(tài)。另外，問卷顯示，夫妻子女吃住在機構的情況占67%。這就意味著，民辦機構的創(chuàng)辦者及其家屬成員24小時處于工作狀態(tài)中。他們用自己替代員工，用自己長時間的勞動，來減少養(yǎng)老機構管護人員的工資獎金等剛性支出，以求獲得更多利潤。也正是這一超強度的勞動，使民辦養(yǎng)老機構得以維持和發(fā)展。這也是這些民辦養(yǎng)老機構贏利的主要途徑和秘密所在。

5.服務不夠規(guī)范，專業(yè)化程度低

從調查情況看，大部分機構沒有根據(jù)服務對象不同的身體狀況進行分類，欠缺由此提供的分類服務。有的機構盡管有分區(qū)服務，但并沒有配置專業(yè)服務人員。反映在收費上，只有50%左右的機構分類收取護理費、住宿費、餐飲費等，其余為綜合收費。在工作人員上，工作人員和老人配比較低，在134個機構中平均每個機構只有17人，不少機構僅有6人。在服務質量上，盡管護理人員和半失能老人比達到了0.62，護理人員和完全失能老人比達到了0.93，但護理人員業(yè)務素質較低，直接影響了民辦養(yǎng)老機構的服務質量及其改善。對嵊州市的調研結果顯示，機構護理人員以家庭成員、親戚及周邊50歲以上的農(nóng)村家庭婦女為主(占80%以上)②。在護理員參訓方面，情況也不甚理想，特別是取得中級以上資格的護理人員少。在134個機構中，只有70名護理員接受過培訓，獲得中級以上資格的護理員僅有12人。

6.經(jīng)營管理方式粗放，運營較為困難

目前，民辦養(yǎng)老機構都是封閉辦院，主要局限于院內(nèi)服務，管理方式較為傳統(tǒng)，多數(shù)機構基本的成本核算制度都沒有建立起來，更缺乏系統(tǒng)的籌資理念。除了個別上規(guī)模機構外，大多數(shù)民辦養(yǎng)老機構都沒有實行嚴格的預算管理，普遍存在經(jīng)營困難。2010年，浙江省工商登記中執(zhí)行企業(yè)單位財務會計制度的養(yǎng)老機構，其營利利潤為負443.6萬元，而全國為92.7萬元;民政部門登記和執(zhí)行非營利組織單位會計制度的，結余部分也不多(見表1)。這和全國老齡辦民辦養(yǎng)老服務機構基本狀況調查研究課題組在2010年公布的《全國民辦養(yǎng)老服務機構基本狀況調查報告》的結論相近，即民辦養(yǎng)老服務機構資金周轉總體情況很不樂觀，近一半面臨資金周轉困難。

表1 2010年全國和浙江省收養(yǎng)性社會服務機構財務情況表 單位:萬元

二、主體弱勢化和現(xiàn)有政策、認知的內(nèi)在沖突分析

1.政策設計和“主體弱勢化”現(xiàn)實的沖突

我國現(xiàn)行政策把民辦機構分為營利性、非營利性兩類。前者到工商部門登記為企業(yè)，沒有明確的優(yōu)惠扶持政策，按章納稅后，可以有分紅等相應的權益。后者到民政部門登記為民辦非企業(yè)單位(以下簡稱為民非機構)，作為從事非營利性社會服務活動的社會組織，享有國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠和省級以下政府提供的床位補貼、用地劃撥、規(guī)費減免等。

根據(jù)國務院《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等法規(guī)的規(guī)定，登記為民非機構后，創(chuàng)辦者投入的資產(chǎn)屬社會性資產(chǎn)，贏利部分不能用于分紅;解散時清算的剩余財產(chǎn)只能用于同類公益事業(yè)，不能由出資人收回。③財政部2004年頒布的《民間非營利組織會計制度》對民非機構規(guī)定更為明確:“該組織不以營利為宗旨和目的;資源提供者向該組織投入資源不取得經(jīng)濟回報;資源提供者不享有該組織的所有權?！庇纱耍穹菣C構的舉辦者對機構沒有所有權，喪失了資本自由流轉的權利、使用權以及剩余索取權，只享有一定的監(jiān)督權。

從制度設計看，想贏利的民辦機構登記為企業(yè)，做公益的民辦機構登記為民非機構，二者劃分十分清楚。但在主體弱勢化的情形下，制度設計與民辦機構之間產(chǎn)生了沖突。進入養(yǎng)老服務領域的普通民眾既是出資者，也是經(jīng)營者，旨在謀生。他們投入到養(yǎng)老機構的資產(chǎn)都是多年來省吃儉用積累下來的，有的資金還源于民間借貸，讓這些資金和財產(chǎn)作為社會性資產(chǎn)，且贏利還不能分配，無論從情感還是事實都讓他們很難接受。同時，《中華人民共和國擔保法》規(guī)定，養(yǎng)老機構作為公益設施不得抵押，這更增加了民非機構運營的難度。而若將民辦養(yǎng)老機構登記為企業(yè)，微利的養(yǎng)老服務行業(yè)因缺乏優(yōu)惠政策支持，也難以維持下去。

2.養(yǎng)老機構贏利能力弱和機構生存發(fā)展的沖突

無論作為民非機構，還是作為企業(yè)，養(yǎng)老機構的贏利能力都是比較薄弱的。這可從其收入與支出結構進行分析。養(yǎng)老機構的前期支出主要是基建，后期主要支出是人力資本、設施添置以及維修費用，而收入主要是床位費、護理費。兩者抵扣后，據(jù)調查，如果經(jīng)營不善或入住率達不到70%，就會虧本。機構運行后，當某一床位由一位老人住下后，它就再不能通過競價方式售出，除非這位老人故去，此床位才可能有新的價格售出。而民辦機構的收費標準及調整，因公辦機構收費價格的比照效應，不可能收費很高，相反，因主體弱勢化，為盡快吸引老人入住而取得收入，民辦機構往往把收費標準定得較低。因此，民辦機構的贏利十分有限，其生存發(fā)展很容易陷入困境。

3.沖突導致民辦養(yǎng)老機構的扭曲發(fā)展

(1)民非機構因生存壓力不得不想方設法贏利而偏離政策規(guī)定。當前民辦機構進行民非登記遠高于企業(yè)登記。與企業(yè)要交稅以及無優(yōu)惠政策相比，登記為民非機構可以從政府拿到補助資金和優(yōu)惠政策。因此，大多數(shù)創(chuàng)辦者選擇民非登記，目的是享受政府補貼、土地劃撥及稅費優(yōu)惠扶持政策。登記后，創(chuàng)辦者則把主要精力放在贏利較多的非主業(yè)部分。從調研情況看，凡是有利潤的民辦機構都是復合型機構，有餐飲公司、培訓學校、老年醫(yī)院等。醫(yī)院是重要的利潤來源，有的養(yǎng)老機構自稱養(yǎng)醫(yī)結合，實質上是把醫(yī)療當主業(yè)，對老人過度醫(yī)療，醫(yī)保金成為主要的收入來源。培訓則是另一主要來源，培訓護理人員，可以納入當?shù)厝肆趧颖Ｕ喜块T的勞動力免費培訓計劃，由政府買單。如溫州市某民辦機構，接受當?shù)貏趧硬块T委托進行免費培訓，2006年一年獲得50萬元收入④。

(2)營利性民辦機構因面臨更多壓力和困難而不得不另尋出路。有研究者在浙江調研時碰到這樣的事例:某市有兩個毗鄰的養(yǎng)老機構A和B，A的性質是民非養(yǎng)老機構，獲得以8萬/畝的行政劃撥價格，投資19畝土地，而B是營利性質的民營養(yǎng)老機構，以38萬/畝的出讓價格獲取土地，這一價格雖低于當時當?shù)氐氖袌鰞r(約58—60萬/畝)，但遠高于行政劃撥的價格。目前，B養(yǎng)老機構仍然向民間借貸，用于獲取土地使用權的費用占高利貸總額的78%，造成了嚴重的債務負擔。A養(yǎng)老機構至今雖仍處于虧本運行狀態(tài)，但沒有任何債務負擔。⑤這種現(xiàn)實狀況不能不使營利性機構另尋出路:要么回去進行民非登記，要么搞變相房地產(chǎn)。只有少部分投入較大、資產(chǎn)較多的民辦機構，才會選擇工商登記。浙江省于2011年底進行工商登記的24家機構就屬于此類。這24家機構平均每家床位達到231張，大大超過了民非機構的132張。

(3)出現(xiàn)規(guī)?；褶k機構雖有政策扶持但仍陷困境的怪圈。當前有一種社會輿論認為，民辦機構的困境是因規(guī)模效應不夠造成的，政府應該扶持上規(guī)模的民辦機構。這也是最近幾年政府的政策取向。據(jù)筆者調查，2012年前的浙江省與大部分省、市、自治區(qū)一樣，都把50張床位作為門檻，只對50張床位以上者進行資金支持，給予新建每張3000元、租賃2500元分年度到位的補助。如此，大量的弱勢化主體創(chuàng)辦并經(jīng)營的機構被排除在政策扶持之外。這些弱勢化主體創(chuàng)辦并經(jīng)營的機構由于得不到政府資金的支持，又沒有能力改善設施，因此造成弱者更弱的局面。而另一方面，政府雖然大力扶持規(guī)模機構，但規(guī)模效應并沒有給機構帶來如期效益。相對于巨大的投入，政府的補助還是偏少的。上規(guī)模的機構，因規(guī)模大，投資也大，需要服務人員的成本也高。更主要的是，上規(guī)模的機構，為便于管理，接受自理老人多，待到幾十年后，這些老人大多進入全護理，除設施需要進行改造外，其護理成本、建設成本都會進一步增加，這將削弱上規(guī)模機構的贏利能力。可以說，規(guī)模的大小和機構贏利能力的強弱并不存在正相關聯(lián)系，規(guī)模大并不必然得出贏利的結論。相反，規(guī)?；拿褶k機構反而面臨著更大的生存發(fā)展壓力。

(4)形成一批游離于監(jiān)管之外的養(yǎng)老機構。目前，浙江省有340家民辦機構沒有登記，占到總數(shù)的一半左右，床位達到32273張。一方面，確有一些民辦機構因陋就簡，在消防等硬件設施上未能達標因而無法登記。另一方面，一些創(chuàng)辦者認為民非機構登記按現(xiàn)有政策相當于財產(chǎn)捐助，即便有一些優(yōu)惠政策，總體上也是弊大于利，因而放棄登記。這些游離于監(jiān)管之外的民辦機構，造成了監(jiān)管上的困難。

上述問題，從根本上看，是社會各方對非營利組織、養(yǎng)老機構的本質屬性以及它們之間的關系認識不深造成的。第一，非營利組織是西方發(fā)達國家經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物?；谡褪袌鍪ъ`而出現(xiàn)的第三部門，被定義為支持或處理個人關心或者公眾關注的議題或事件，不以營利為目的，從事公益性、互益性、服務性的非政府、非企業(yè)的社會組織，其目標是追求公共利益的最大化。有關非營利組織的管理和扶持政策，也是基于這一前提制定出來的。由于我國社會主義市場經(jīng)濟還處于發(fā)展前期，社會主義本身還屬初級階段，無論個人還是社會財富都不豐裕，因此，參照西方的非營利組織管理政策，自然會出現(xiàn)水土不服現(xiàn)象。第二，養(yǎng)老機構提供的養(yǎng)老服務具有公共物品的特征。養(yǎng)老床位雖具有排他性、競爭性的特點，但又是不徹底的，可視為半公共產(chǎn)品。民辦養(yǎng)老機構的主要功能是解決社會養(yǎng)老問題，具有人本性的特征;其價值理念是追求最大的“善”，體現(xiàn)公共利益最大化;服務的本質是志愿精神，公益性貫穿管理服務全過程。⑥可以說，無論民非登記，還是工商登記，民辦養(yǎng)老機構都是在為社會提供公共服務。因此，很難從營利性或是非營利性角度來確定優(yōu)惠政策。第三，優(yōu)惠政策的單面性造成管理空白，損害老年人利益。政府和社會只扶持民非機構不扶持營利性機構，這種對民辦機構公益屬性的忽視與創(chuàng)辦主體因弱勢化謀生求利的主觀意愿之間必然造成沖突，其后果是弱者得不到扶持因而更弱，一部分機構不愿登記而出現(xiàn)管理真空，最終損害的是入住老人的合法權益。

三、基于主體弱勢化的民辦養(yǎng)老機構發(fā)展對策

民辦養(yǎng)老機構主體弱勢化是民間力量進入養(yǎng)老服務事業(yè)初期的客觀反映。從社會效果看，對于龐大的老年群體養(yǎng)老服務需求來說，因其根植于社區(qū)鄉(xiāng)村、靈活便利、作用巨大，受到社會歡迎。同時，它激活了整個養(yǎng)老服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)，是老齡化社會滿足養(yǎng)老服務需要不可或缺的重要組成部分。黨委、政府對此應有充分認識，并給予大力支持和引導。

1.形成公益性質共識，分類實施扶持政策

養(yǎng)老服務是一項公益事業(yè)，公益事業(yè)不僅是道德事業(yè)，還是社會投資和改變社會面貌的公共事業(yè)⑦。對此進行支持，可以更好地服務老人，促進社會和諧穩(wěn)定。一是要對企業(yè)性質的養(yǎng)老機構給予稅收、財政資金等方面的支持。這樣，以“弱勢化”為特征的創(chuàng)辦者就可以名正言順地進行投資和服務，獲得收益。二是對民非機構實施更高的資金補助和政策優(yōu)惠，實現(xiàn)扶持政策的公平。這有利于解決民辦機構不登記的問題。建議民政等政府有關部門學習香港特區(qū)做法⑧，對未登記的民辦養(yǎng)老機構進行一次全面檢查和整頓。屬消防等硬件設施不達標的，整改后給予補助并登記，對于不達標者在給予3—5年的過渡期后仍未達標的，予以取締;屬性質問題不愿登記的，在有了相應的扶持政策后，引導他們進入規(guī)范化管理軌道。

(1)稅收方面。要加大對民非機構的優(yōu)惠力度，在稅種、減免方式以及籌資、投資和其他各種環(huán)節(jié)給予優(yōu)惠，同時，基于公益性給予營利性養(yǎng)老機構以一定的優(yōu)惠。需要注意的是，入住營利性養(yǎng)老機構的并不必然意味著入住者本人付費。以英國為例，2001年該國私人機構投資經(jīng)營的護理院占護理院總數(shù)的63%⑨，而入住這種護理院的老人也可以向政府申請補助，英國政府事實上承擔著大部分養(yǎng)老服務費用。這一點值得我國借鑒。

(2)土地方面。應從國家層面加強研究，出臺相應的保障辦法。登記為民非機構的，實行土地行政劃撥。登記為企業(yè)的，按成本逼近法或收益還原法供地，以降低其過高的建設成本。這其中，考慮到失能、失智老人的照護是政府要解決的重點問題，對護理型機構，可給予更大優(yōu)惠，發(fā)揮政策的導向作用。同時，在土地供給上，應追求就地養(yǎng)老，發(fā)展社區(qū)化、小型化養(yǎng)老機構，真正形成“社區(qū)照顧”模式;老人亦可根據(jù)自身需要自由選擇服務方式，實現(xiàn)“離家不離社，離家不離村”，避免民辦機構雖獲用地優(yōu)惠卻又陷入入住率低的經(jīng)營困境⑩。

(3)財政資金方面。建議國家財政明確設立支持民辦養(yǎng)老機構建設專項資金。對于民非機構，提高其補助標準。目前政府扶持力度明顯不足。按浙江省政府的扶持政策，新建民辦機構每張床位一次性補助6000元，加上當?shù)卣难a助，寧波最高為2萬元/張，杭州為1.8萬元/張。這與每張床位的建設成本20萬—25萬/張相比不足十分之一。對于營利性養(yǎng)老機構，可以參照對小微企業(yè)支持的辦法，或按杭州、寧波等地的做法，按民非機構的一半進行補助。在補貼方式上，要進行創(chuàng)新，在養(yǎng)老服務補貼制度未建立健全前，可按建設的總成本而不是按通行的床位費進行補助，建立自然增長機制，同時突出護理型機構，其補助標準可增加60%。國家政策性銀行應該給予民辦養(yǎng)老機構長期低息貸款，或采取BT/BOT模式解決養(yǎng)老機構前期資金投入較大的問題，并通過財政貼息方式以緩解其資金壓力。

(4)其他規(guī)費方面。如用水、用電、通信等，政府應給予優(yōu)惠傾斜政策。由于用水、用電、通信等規(guī)費的執(zhí)行單位是自來水公司、電力公司、電信公司等自主經(jīng)營的企業(yè)，政府雖然明確規(guī)定居民使用價格，但落實起來較為困難。解決的辦法是，將這些規(guī)費變暗補為明補，即測算出養(yǎng)老機構每年的用水、用電、通信等費用，政府定額給予補助。

2.完善購買服務制度，增強機構運營能力

因政府養(yǎng)老服務供給的不足或結構性缺失，國辦養(yǎng)老機構大多只接受自理老人。與此相對應，主體弱勢化的民辦機構為了生存或增加收益，收養(yǎng)了大量因子女外出或工作而無法照料的失能老人。在問卷調查的134個機構中，80—90歲老人占到近五成，90歲以上老人占到12%，這些老人基本上都處于失能狀態(tài)。可以說，民辦機構解決了政府本應解決的一部分問題。對此，政府應給予相應的補償，除了給予“補床頭”的建設經(jīng)費外，還要有“補人頭”的運營經(jīng)費。具體的辦法是建立政府購買服務制度或養(yǎng)老服務補貼制度。凡收住失能老人的民辦機構，通過失能程度評估后，按人數(shù)補貼給機構。這筆經(jīng)費，對于主體弱勢化的民辦機構來說意義重大，既肯定了其承擔的社會責任，又有利于提高其運行績效。

3.實施輕資產(chǎn)戰(zhàn)略，努力創(chuàng)新發(fā)展機制

針對主體弱勢化的實際，要引導現(xiàn)有民辦機構實施輕資產(chǎn)戰(zhàn)略，以托管、租賃、承包和連鎖經(jīng)營為主，將有限資金投放到環(huán)境改造、設備添置以及人員培訓等方面，使養(yǎng)老機構前期不投入或者少投入，以利于集中財力專心運營。

要致力培育民辦養(yǎng)老機構已表現(xiàn)出來的、代表未來發(fā)展方向的運行機制和經(jīng)營模式，使之成為充滿生機活力的養(yǎng)老服務載體。一是機構集團化。要做大做強民辦養(yǎng)老機構，走出單個機構收養(yǎng)老人越多就越強的誤區(qū)，探索集團發(fā)展、混合經(jīng)營模式。在日本等發(fā)達國家和我國香港、臺灣地區(qū)，養(yǎng)老機構除了直接提供養(yǎng)老服務外，還有醫(yī)療、培訓、志愿服務等項目。要借鑒這種發(fā)展模式，使養(yǎng)老機構不僅有院內(nèi)服務，還可為所在社區(qū)老人提供服務;不僅進行養(yǎng)老服務，還可直接興辦醫(yī)療機構、護理培訓學校;同時還可生產(chǎn)養(yǎng)老服務用品，為志愿者提供服務平臺等。二是機構連鎖化。連鎖經(jīng)營，能統(tǒng)一服務標準，降低服務成本，提高服務質量，特別對于分布在社區(qū)的眾多小型機構來說，其好處顯而易見。因此，條件成熟的機構可以進行連鎖經(jīng)營。老年人的飲食可通過老年餐飲集團進行配送，護理人員亦可及時交流，實行靈活的用人機制，入住老人可實行易地養(yǎng)老、候鳥式養(yǎng)老服務。三是機構專業(yè)化。通過對老人身體狀況及服務需求的評估，建設一批專門的失智老人、精神病患者老人的養(yǎng)老機構，著力做深主業(yè)，不斷壯大發(fā)展(見表2)。

表2 傳統(tǒng)和新型養(yǎng)老服務機構比較表

4.培育發(fā)展社會企業(yè)，提高機構整體質量

社會企業(yè)是以福利利益來推動生產(chǎn)和經(jīng)濟社會發(fā)展的，是一種生產(chǎn)和福利相互獲益的模式（11）。20世紀八九十年代，西方出現(xiàn)“社會企業(yè)”一詞后，社會企業(yè)一直被用來指導那些志愿者組織或私人合作組織等具有企業(yè)特征但又有社會服務目標的團體（20）。在現(xiàn)階段，我國民辦養(yǎng)老機構具有公益性與產(chǎn)業(yè)性雙重屬性。一方面，它們在客觀上解決社會的養(yǎng)老服務問題。另一方面，因主體弱勢化，它們追求經(jīng)濟效益無可厚非。但這與我國現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突，使民辦養(yǎng)老機構處境尷尬。如果用社會企業(yè)去認識，不少問題就迎刃而解。“現(xiàn)代非營利機構必須是一個混合體:就其宗旨而言，它是一個傳統(tǒng)的慈善機構;而在開辟財源方面，它是一個成功的商業(yè)組織。當這兩種價值觀在非營利組織內(nèi)相互依存時，該組織才會充滿活力。”（13）對此類組織可以不征稅，“但應嚴格禁止任何直接或間接的利潤分配”（14）。由于養(yǎng)老服務業(yè)具有福利和贏利雙重性特點，在社會財富逐步增多、民營企業(yè)越來越強大的情況下，完全可以將民辦養(yǎng)老機構發(fā)展為社會企業(yè)。其中，加快培育一支社會企業(yè)家隊伍尤顯重要。政府有關部門要對現(xiàn)有民辦機構負責人進行培訓，提高其管理能力和管理素質。同時，鼓勵引導規(guī)模企業(yè)進入養(yǎng)老服務領域，使企業(yè)家認識到養(yǎng)老機構真、善、美、利四位一體的特性，從而積極投身其中，提高民辦機構創(chuàng)辦者的整體素質。

特別要引導慈善公益資金投入養(yǎng)老服務領域。目前我國慈善資金的使用，主要停留在救災、扶貧、濟困、助學等傳統(tǒng)領域。據(jù)浙江省慈善總會對全省慈善系統(tǒng)的統(tǒng)計，到2011年底，全省用于慈善公益支出超過84億元，但助老支出僅2.2億元，主要是對老人生活的資助;對非營利組織機構的支持有12.7億元，其中有一部分為敬老院建設。因此，要通過宣傳使社會認識到，在現(xiàn)代社會，養(yǎng)老服務已走向公共服務領域，不安排好老年人的服務，受傷害的是每一個社會公民。只有大量的慈善資金交由專業(yè)的社會企業(yè)家運營，出資人和經(jīng)營者分離，民非機構才能真正成為非營利機構，養(yǎng)老服務才能真正提高效能。

注釋

①孫靜曉:《民辦養(yǎng)老機構發(fā)展困境的經(jīng)濟學分析》，《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2011年第1期。②董紅亞:《養(yǎng)老服務社會化“嵊州模式”研究》，中國社會出版社，2010年，第158—159頁。③國務院法制辦、民政部民間組織管理局:《〈社會團體登記管理條例〉〈民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例〉釋義》，中國社會出版社，1999年，第110—142頁。④⑥董紅亞:《非營利組織視角下養(yǎng)老機構管理研究》，《海南大學學報》(人文社會科學版)2011年第1期。⑤趙青航:《現(xiàn)狀與規(guī)制:民辦非企業(yè)單位的非營利性研究——以民辦養(yǎng)老機構為考察對象》，《社團管理研究》2011年第4期。⑦ （11）舒博:《社會企業(yè)的崛起及其在中國的發(fā)展》，天津人民出版社，2010年第157、206頁。⑧劉芳:《香港養(yǎng)老》，中國社會出版社，2010年，第132頁。⑨潘屹:《從北歐、英國的社會照顧看中國社區(qū)照顧服務業(yè)的發(fā)展》，民政部網(wǎng) 站， http://zyzx. mca. gov. cn/article/zyzx/shfl/200803/20080300012829.shtml，2008年3月26日。⑩黃佳豪:《福利多元視域下民辦養(yǎng)老福利機構的發(fā)展思考——以安徽為例》，《天府新論》2011年第1期。 （20）鄧偉志、張鐘汝、范明林:《社會管理與社會政策》，上海人民出版社，格致出版社，2007 年，第 55 頁。 （13） （14）褚松燕:《中外非政府組織管理體制比較》，國家行政學院出版社，2008年，第122、128 頁。