蔡 蔚

（上海軌道交通十三號(hào)線發(fā)展有限公司，200433，上?！胃呒?jí)工程師）

進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)城市軌道交通建設(shè)迎來了一個(gè)新高潮。截至2012年底，我國(guó)內(nèi)地已有17座城市開通運(yùn)營(yíng)了約1 984km的軌道交通線路。按照目前的建設(shè)計(jì)劃，預(yù)計(jì)至2020年將有50座城市共擁有7 000km左右的軌道交通線路。面對(duì)如此艱巨的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)任務(wù)，在既有體制框架中搭建“市場(chǎng)”平臺(tái)，形成政府與市場(chǎng)分工合作的機(jī)制必將成為愈來愈重要的課題。從政策層面看，早在2002年原建設(shè)部便頒發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，明確了市政公用服務(wù)設(shè)施市場(chǎng)化供給的方向。近年來，無(wú)論是國(guó)務(wù)院在2005年頒布的非公經(jīng)濟(jì)“36條”還是2010年頒布的新“36條”，都清晰地表達(dá)了政府在傳統(tǒng)的壟斷領(lǐng)域推進(jìn)市場(chǎng)化改革的決心。從實(shí)踐來看，近年來我國(guó)部分城市的軌道交通投融資體制已經(jīng)在引進(jìn)市場(chǎng)化機(jī)制方面進(jìn)行了一些有益的探索，比較典型的有北京軌道交通4號(hào)線的PPP（公司合作）模式、上海軌道交通“四分開”投融資體制改革、深圳軌道交通4號(hào)線的BOT（建設(shè)—經(jīng)營(yíng)—轉(zhuǎn)讓）模式等。但是，在傳統(tǒng)的體制和觀念中城市軌道交通屬于公用事業(yè)，存在著投資大、回收期長(zhǎng)、正外部效應(yīng)顯著等種種經(jīng)濟(jì)特征，導(dǎo)致城市軌道交通投融資體制始終沒能擺脫政府單打獨(dú)斗的局面。值得一提的是，香港地鐵自1975年開始建設(shè)至今始終遵循“審慎的商業(yè)化原則”進(jìn)行運(yùn)作，2000年成功上市并持續(xù)盈利，在提供安全、可靠和卓越的運(yùn)營(yíng)服務(wù)同時(shí)，香港地鐵有限公司亦成功創(chuàng)造了政府資本進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的典范。港鐵模式的內(nèi)涵究竟如何，他山之石能否攻玉，其成功路徑是否可以推廣和借鑒，這正是本文所要關(guān)注和探析的問題。

1 香港地鐵的市場(chǎng)化進(jìn)程

1975年9月26日，香港政府通過了《地下鐵路公司條例》，成立了“地下鐵路公司”，并全資擁有，取代了原有的集體運(yùn)輸臨時(shí)局，負(fù)責(zé)監(jiān)督、統(tǒng)籌及運(yùn)營(yíng)地下鐵路。同年，香港地鐵正式動(dòng)工興建。自1979年10月觀塘到石硤尾段通車至1998年7月機(jī)場(chǎng)快線通車，香港地鐵公司用24年建成了由5條主線組成、總長(zhǎng)為82.2km的基本網(wǎng)絡(luò)，成為全世界最繁忙的地下交通系統(tǒng)之一。

香港地鐵公司的最高管理機(jī)構(gòu)為公司董事局。董事局成員全部由港府委任，港府運(yùn)輸司和庫(kù)務(wù)司為董事局當(dāng)然成員。董事局的其它成員包括銀行家、行政局議員、立法局議員、注冊(cè)會(huì)計(jì)師及其它社會(huì)知名人士。董事局一般每個(gè)月舉行一次會(huì)議，以確定公司的重要政策和管理事務(wù)。香港地鐵公司的設(shè)備更新、技術(shù)改造等均在董事局決策范圍內(nèi)，無(wú)需其它政府部門審批。董事局內(nèi)設(shè)審核委員會(huì)和薪酬委員會(huì)，前者負(fù)責(zé)審核與監(jiān)管公司內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理狀況，后者負(fù)責(zé)提出公司各執(zhí)行總監(jiān)的雇傭條件。香港地鐵公司的日常管理工作，由行政總裁與行政總監(jiān)共同組成的執(zhí)行總監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)。香港地鐵公司有權(quán)決定地鐵的票價(jià)，每年跟隨通貨膨脹率調(diào)整票價(jià)，漲價(jià)幅度略低于通貨膨脹率，即所謂“無(wú)實(shí)質(zhì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期票費(fèi)政策”。

1999年6月16日，地下鐵路公司宣布改組為地鐵有限公司，開始實(shí)施上市計(jì)劃。2000年4月26日地鐵有限公司成立，并于同年10月5日在香港聯(lián)合交易所上市。通過公開招股，政府向香港市民等投資者出售了近10億手股票，地鐵有限公司成為香港上市公司中股票持有人最多的公司，政府持股比例下降為77%。香港地鐵有限公司的上市邁出了由政府資產(chǎn)商業(yè)化運(yùn)作到資產(chǎn)民營(yíng)化的重要一步，實(shí)質(zhì)性地減少了政府對(duì)自由市場(chǎng)的干預(yù)。上市后，地鐵有限公司的盈利持續(xù)增長(zhǎng)，2005年更創(chuàng)下了盈利84億港元的佳績(jī)。至2006年9月，地鐵網(wǎng)絡(luò)總里程也達(dá)到了91km。

2007年12月2日，地鐵有限公司根據(jù)《兩鐵合并條例草案》通過經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃方式與九廣鐵路公司合并，并更名為“香港鐵路有限公司”（以下簡(jiǎn)為“港鐵公司”）。通過合并，地鐵有限公司授讓了九廣鐵路公司的既有鐵路業(yè)務(wù)、計(jì)劃建設(shè)項(xiàng)目和鐵路沿線的物業(yè)發(fā)展權(quán)，并擁有50年的經(jīng)營(yíng)權(quán)。九廣鐵路公司保留了鐵路資產(chǎn)和負(fù)債，地鐵有限公司一次性地繳付42.5億港元及每年繳付7.5億港元作為鐵路資產(chǎn)的租金，同時(shí)繳付77.9億港元以收購(gòu)鐵路上蓋物業(yè)的發(fā)展權(quán)，此外未來鐵路業(yè)務(wù)的收益仍需與九廣鐵路公司平分。截至2011年底，港鐵公司的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)里程已經(jīng)達(dá)到218.2km，總資產(chǎn)規(guī)模達(dá)到1978.7億港元，當(dāng)年實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)148億港元。

可以看出，香港地鐵的市場(chǎng)化進(jìn)程大致可分為三個(gè)階段。第一階段是培育期，從1975年到1998年的24年間政府承擔(dān)了發(fā)展軌道交通的全部責(zé)任，并始終堅(jiān)持商業(yè)化運(yùn)作，完成了由初期虧損到1991年的扭虧為盈及1998年盈利達(dá)28億港元的市場(chǎng)化培育過程。第二階段是成熟期，從1999年到2006年的7年間政府通過公開招股邁出了民營(yíng)化的實(shí)質(zhì)性步伐，并在實(shí)踐中驗(yàn)證了其正確性。第三階段是推廣期，從2007年至今，政府將地鐵公司的經(jīng)營(yíng)模式加以推廣，通過授讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的方式完成了對(duì)九廣鐵路公司的業(yè)務(wù)兼并，也收到了很好的效果。在此期間，香港政府通過一系列法定方式對(duì)地鐵公司實(shí)施監(jiān)管，地鐵公司必須遵從政府做出的指引（按照《集體運(yùn)輸鐵路條例》的規(guī)定，如果因政府干預(yù)公司經(jīng)營(yíng)而導(dǎo)致?lián)p失的話，政府必須予以賠償）。地鐵公司必須將經(jīng)審核的帳目呈交香港財(cái)政司，財(cái)政司有權(quán)批準(zhǔn)公司利潤(rùn)的利用和投資方式，也可指示地鐵公司將儲(chǔ)備內(nèi)的任何類目劃入政府一般收入，及向政府派發(fā)股息。

應(yīng)該說，香港地鐵公司的三階段市場(chǎng)化進(jìn)程已經(jīng)初步勾勒出了軌道交通市場(chǎng)化路徑的一種范式。在香港地鐵公司上市之前的25年間，政府不斷加大投入，直至地鐵公司具備較強(qiáng)的盈利能力。這是香港地鐵實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)。此外，不論上市前后香港政府始終與地鐵公司保持著純粹的商業(yè)持股關(guān)系。這是地鐵公司在為城市交通作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)獲得豐厚回報(bào)的制度性保障。

2 香港地鐵的盈利模式

2.1 資本補(bǔ)償

早在1975年頒布的《地下鐵路公司條例》中便明確了，地鐵公司作為香港政府全資擁有的公司并按照“審慎的商業(yè)原則”運(yùn)作。香港政府對(duì)地鐵建設(shè)的財(cái)政撥款采取認(rèn)購(gòu)地鐵公司股本的形式，政府與地鐵公司的關(guān)系是純粹的商業(yè)性持股關(guān)系。除了政府以認(rèn)股形式投入的財(cái)政資金以外，地鐵建設(shè)所需的其他資金均通過商業(yè)融資渠道籌集，由政府提供擔(dān)保，地鐵公司負(fù)責(zé)還本付息。

表1統(tǒng)計(jì)了自地鐵開始運(yùn)營(yíng)至基本網(wǎng)絡(luò)建成期間的香港政府股本金投入和利潤(rùn)情況。從表1可以看出，在整個(gè)基本網(wǎng)絡(luò)建設(shè)期間，政府不斷加大投入并培育地鐵公司上市。至1991年，政府股本金投入達(dá)到69億港元，政府股本金比例達(dá)到26.2%，公司經(jīng)營(yíng)扭虧為盈并實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)1億港元。至1998年，政府股本金投入達(dá)到451億港元，政府股本金比例達(dá)到51.7%，公司經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)28億港元，并具備了上市條件。2000年10月5日，地鐵公司于香港聯(lián)合交易所上市，政府成功退出。然后，香港地鐵步入了成熟發(fā)展期，盈利持續(xù)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了通過市場(chǎng)來發(fā)展地鐵的目的。同時(shí)，政府依然保持著約77%的持股比例，并將地鐵公司的經(jīng)營(yíng)模式加以推廣，于2007年完成了對(duì)九廣鐵路公司的業(yè)務(wù)兼并，至2011年當(dāng)年實(shí)現(xiàn)盈利148億港元。

表1 香港政府投入地鐵的股本金和獲得的凈利潤(rùn)

2.2 資源補(bǔ)償

在資本補(bǔ)償之外，香港政府還賦予了香港地鐵公司軌道交通沿線地塊的物業(yè)開發(fā)權(quán)。香港地鐵公司直接參與軌道交通相關(guān)區(qū)域的規(guī)劃工作，在分區(qū)計(jì)劃大綱圖的基礎(chǔ)上由香港地鐵公司完成沿線土地的總綱發(fā)展藍(lán)圖，從而確保軌道交通建設(shè)與物業(yè)開發(fā)的有機(jī)結(jié)合。香港地鐵公司選取的地皮，通常為車站上蓋。香港地鐵公司以物業(yè)開發(fā)權(quán)與地產(chǎn)商合作進(jìn)行以住宅為主的物業(yè)開發(fā)，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)通過招標(biāo)將開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，由開發(fā)商負(fù)擔(dān)土地費(fèi)用、建造費(fèi)用和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，并分享開發(fā)利潤(rùn)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，在1986年前建設(shè)的3條地鐵線上，香港地鐵公司開發(fā)了18處物業(yè)，其收益約40億港元，約占3條線路總建設(shè)成本250億港元的16%。在這種操作模式下，香港地鐵公司完全擁有沿線物業(yè)開發(fā)的主動(dòng)權(quán)。無(wú)論是土地利用和建筑設(shè)計(jì)，還是工程實(shí)施和運(yùn)營(yíng)管理，都最大限度地為軌道交通綜合開發(fā)提供了保障，從而既保證了地鐵商業(yè)回報(bào)，又實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的城市發(fā)展目標(biāo)。表2給出了近10年來物業(yè)開發(fā)對(duì)香港地鐵公司的利潤(rùn)貢獻(xiàn)情況，其占公司毛利潤(rùn)比例平均達(dá)到44%。

表2 近10年香港地鐵公司物業(yè)開發(fā)利潤(rùn)

2.3 業(yè)務(wù)多元化

在資本補(bǔ)償和資源補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，香港地鐵公司不斷依托運(yùn)營(yíng)服務(wù)拓展與運(yùn)營(yíng)相關(guān)的業(yè)務(wù)范疇，構(gòu)建多元化業(yè)務(wù)模式，大大提升了運(yùn)營(yíng)資產(chǎn)的盈利能力。目前，香港地鐵公司的業(yè)務(wù)范疇已經(jīng)涉及運(yùn)營(yíng)服務(wù)、物業(yè)開發(fā)、物業(yè)租賃、車站商務(wù)、廣告、電信、纜車、八達(dá)通卡繳費(fèi)系統(tǒng)等諸多領(lǐng)域。此外，香港地鐵公司還通過投資、項(xiàng)目管理以及顧問咨詢等方式對(duì)外輸出服務(wù)。

圖1和表3給出了香港地鐵公司近10年的經(jīng)營(yíng)毛利潤(rùn)和構(gòu)成情況。其利潤(rùn)來源可以歸納為五大板塊。①物業(yè)開發(fā)是香港地鐵公司盈利能力最強(qiáng)的板塊，年均貢獻(xiàn)利潤(rùn)54億港元，平均占比為44%；②運(yùn)營(yíng)板塊盈利也在穩(wěn)步增長(zhǎng)，年均貢獻(xiàn)利潤(rùn)41億港元，平均占比為33%；③物業(yè)租賃板塊主要包括12個(gè)在香港的商場(chǎng)、1個(gè)在北京的商場(chǎng)，以及香港國(guó)際金融中心二期的18層寫字樓，年均貢獻(xiàn)利潤(rùn)15億港元，平均占比為12%；④其他業(yè)務(wù)板塊主要包括車站零售商鋪?zhàn)赓U、列車與車站廣告、電信網(wǎng)絡(luò)等業(yè)務(wù)，在2007年前盈利能力較弱，自2008開始也實(shí)現(xiàn)了迅速增長(zhǎng)，年均貢獻(xiàn)利潤(rùn)15億港元，平均占比為11%；⑤自2005年起香港地鐵公司開始尋找新的利潤(rùn)增長(zhǎng)點(diǎn)，即通過PPP、BOT、專營(yíng)權(quán)等方式對(duì)外輸出服務(wù)（如表4所示）。目前，香港地鐵公司在中國(guó)內(nèi)地及英國(guó)、瑞典、澳大利亞等國(guó)投資和管理的軌道交通網(wǎng)絡(luò)已達(dá)664.5km。2010年起對(duì)外輸出服務(wù)也實(shí)現(xiàn)了盈利。

從香港地鐵公司的盈利情況分析可以看出，經(jīng)歷了24年的培育期成功上市之后，在成熟期和推廣期內(nèi)香港地鐵公司所堅(jiān)持的市場(chǎng)化運(yùn)作模式再次得到了成功驗(yàn)證。運(yùn)營(yíng)盈利的穩(wěn)步增長(zhǎng)及非運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的超強(qiáng)盈利貢獻(xiàn)共同構(gòu)建了香港地鐵公司的盈利模式。其中，運(yùn)營(yíng)盈利的穩(wěn)步增長(zhǎng)取決于政府財(cái)力的資本補(bǔ)償和香港地鐵公司不斷做強(qiáng)的運(yùn)營(yíng)服務(wù)；在做強(qiáng)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的同時(shí)，結(jié)合政府資源補(bǔ)償?shù)亩嘣瘧?zhàn)略也取得了巨大成功，其非運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的盈利占比現(xiàn)已超過60%。香港地鐵模式不但打造出了財(cái)務(wù)上自給自足及可持續(xù)發(fā)展的軌道交通之路，更為重要的是實(shí)現(xiàn)了在發(fā)展軌道交通過程中政府與市場(chǎng)的共贏。

圖1 近10年香港地鐵公司經(jīng)營(yíng)毛利潤(rùn)

表3 近10年香港地鐵公司經(jīng)營(yíng)毛利潤(rùn)構(gòu)成

表4 香港地鐵公司對(duì)外輸出服務(wù)統(tǒng)計(jì)表

3 香港地鐵模式的啟示

城市軌道交通屬于市政公用事業(yè)，具有明顯的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，符合自然壟斷的基本特征；再加上其一次性投入巨大，運(yùn)營(yíng)票價(jià)主要考慮社會(huì)效益，因此，政府不可避免地需要擔(dān)當(dāng)服務(wù)供給和行業(yè)管理的職能。既有經(jīng)驗(yàn)表明，城市軌道交通的投融資體制不存在一成不變的模式。香港地鐵模式證明，政府和市場(chǎng)在體制架構(gòu)中是可以共生共贏的，其關(guān)鍵取決于能否透徹地理解政府和市場(chǎng)的關(guān)系，并做出合理的制度安排。在既有的城市軌道交通投融資體制中，政府需要更多地借助市場(chǎng)功能來實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利最大化和提高效率。香港地鐵模式堪稱政府資本進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作的典范，其根本原因之一就在于政府始終堅(jiān)守市場(chǎng)化原則，按照契約精神履行自身職責(zé)，成功地創(chuàng)建了與市場(chǎng)共生共贏的機(jī)制，也為軌道交通的可持續(xù)發(fā)展提供了一條有效的市場(chǎng)化道路。

首要的是建立市場(chǎng)化機(jī)制。在既有的投融資體制中建立市場(chǎng)化機(jī)制絕非易事，政府要借力于市場(chǎng)規(guī)則實(shí)現(xiàn)由行政管理向契約化操作的根本轉(zhuǎn)變。在既有的投融資體制中要仿效市場(chǎng)創(chuàng)建一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的制度環(huán)境，使軌道交通企業(yè)置身于契約化環(huán)境中，這是實(shí)現(xiàn)政企分開的關(guān)鍵。香港地鐵模式告訴人們，政府可以通過與軌道交通企業(yè)簽訂特許營(yíng)運(yùn)協(xié)議的方式來提供企業(yè)進(jìn)入的競(jìng)爭(zhēng)性平臺(tái)，并合理確定政府補(bǔ)貼或扶持的政策條件。在此前提下，不論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)都必須接收市場(chǎng)的約束，以最合理的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。此外，還必須通過法律手段保障市場(chǎng)化機(jī)制的運(yùn)行。在我國(guó)部分城市所進(jìn)行的市場(chǎng)化探索中，往往會(huì)遇到政策缺失的障礙。要加快研究制訂相關(guān)法規(guī)和政策，從法律層面明晰政府與軌道交通企業(yè)的權(quán)利與義務(wù)，確保實(shí)施規(guī)范監(jiān)管。

其次是建立軌道交通項(xiàng)目的盈利機(jī)制?？紤]到軌道交通項(xiàng)目投資巨大且回收期長(zhǎng)，大多數(shù)城市中軌道交通執(zhí)行公益性票價(jià)，其運(yùn)營(yíng)初期必然會(huì)面臨資金的困難。香港地鐵模式可以提供三點(diǎn)啟發(fā)。一是資本補(bǔ)償，就是通過政府出資來培育城市軌道交通項(xiàng)目的盈利水平，尤其是要解決項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)初期的資金困難。二是資源補(bǔ)償，就是政府通過追加城市軌道交通項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益以外的資源收益來提高盈利水平。由于城市軌道交通對(duì)于車站周邊和線路沿線的土地、房產(chǎn)具有明顯的增值效應(yīng)，因此通過沿線土地開發(fā)來提高城市軌道交通經(jīng)營(yíng)者的收益是可行的資源補(bǔ)償方式。三是業(yè)務(wù)多元化，軌道交通企業(yè)要充分發(fā)掘客流資源所帶來的盈利機(jī)遇，依托運(yùn)營(yíng)拓展業(yè)務(wù)范疇，從而進(jìn)一步提升盈利水平。一旦軌道交通項(xiàng)目具備相當(dāng)?shù)挠芰?，政府便可以激活社?huì)的供給能力，并通過上市等途徑有序退出，建立起與民營(yíng)機(jī)構(gòu)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、互惠互利的長(zhǎng)期合作機(jī)制，盡可能實(shí)現(xiàn)從供給者向管理者轉(zhuǎn)化。

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