本刊記者 袁立明

打破壟斷 放開土地市場(chǎng)

本刊記者 袁立明

保護(hù)農(nóng)業(yè)用地

近日，關(guān)于農(nóng)村征地補(bǔ)償提高10倍的說(shuō)法引起了廣泛的討論。北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安是最早提出此說(shuō)法的專家之一，他曾參與《農(nóng)業(yè)法》、《國(guó)家賠償法》、《立法法》等20多部法律的研究與草擬。征地補(bǔ)償提高10倍的說(shuō)法有什么依據(jù)呢？它能否實(shí)現(xiàn)又怎么實(shí)現(xiàn)？帶著這些問題，本刊記者采訪了姜明安教授。

法律為政府壟斷提供庇護(hù)

我國(guó)現(xiàn)行土地管理法的第四十七條規(guī)定，征收土地時(shí)按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，且補(bǔ)償總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。這意味著，一年的年產(chǎn)值，在農(nóng)業(yè)上，如果按照2000元每畝計(jì)算，30倍也就是6萬(wàn)元每畝。但是有的地方并沒有達(dá)到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，只有四五萬(wàn)元，甚至不到4萬(wàn)元。而政府以招拍掛的方式給出的價(jià)格，在北京是每平方米1萬(wàn)～2萬(wàn)元，甚至更多，也就是每畝地667萬(wàn)～1334萬(wàn)元。這個(gè)價(jià)格不是10倍，而是100倍左右了。即便是在稍微落后一點(diǎn)的湖南地區(qū)，每畝地也得有三四百萬(wàn)，也就是50倍。

農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的過(guò)程，是一個(gè)價(jià)值翻番的過(guò)程，兩者之間可以說(shuō)是天差地別。但農(nóng)民因?yàn)橥恋毓芾矸ǖ囊?guī)定，被排除在利益分配之外。

而土地管理法第四十三條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。就是說(shuō)所有的土地都必須征收，轉(zhuǎn)為國(guó)有土地才能作為建設(shè)用地。集體土地是不能作為建設(shè)用地直接使用。任何單位，任何個(gè)人都必須依法申請(qǐng)。這就使政府的征地行為合法化。

另外國(guó)家憲法第十條規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。也就是說(shuō)只有涉及公共用地才能征收，而且土地管理法也規(guī)定了，征收土地也只能用做公共用地，如果作為商業(yè)用地就不能采用征收的形式。但現(xiàn)在征收的土地大部份都是作為商業(yè)用地，這樣就與我國(guó)憲法和土地管理法生產(chǎn)了矛盾。

投資者利用法律的漏洞，讓法律成為非法征地的庇護(hù)所，不僅損害了農(nóng)民的利益，還間接導(dǎo)致房?jī)r(jià)居高不下，是諸多矛盾的源頭。姜明安說(shuō)：“這種局面是政府壟斷的結(jié)果，如果有健全的、成熟的土地市場(chǎng)的話，每畝土地的價(jià)格是不會(huì)這么高的。農(nóng)民也會(huì)得到公平的收入分配?！?/p>

土地管理法亟待修改

姜明安稱，土地管理法需要修改的地方，不只是補(bǔ)償?shù)膯栴}，未來(lái)還要明確誰(shuí)是土地交易主體的問題。目前，大量的土地搞開發(fā)，有的并不是為了公共利益。而依據(jù)現(xiàn)在的土地管理法，所有的土地都必須征收。

他認(rèn)為，如果是公共利益的需要，可以依法征收土地，但是其他作用的用地，就應(yīng)該采取市場(chǎng)交易的方法，土地自愿買賣。這就是未來(lái)土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該有兩個(gè)途徑：70%的土地進(jìn)入市場(chǎng)交易，用于商業(yè)住宅開發(fā)、重大項(xiàng)目建設(shè)等；30%的土地征收，用于公共建設(shè)，如地鐵、高速公路建設(shè)等。而且公共用地也不一定非要征收，可以先進(jìn)行市場(chǎng)交易，市場(chǎng)交易不成再進(jìn)行征收。這樣就能符合憲法的規(guī)定。

姜明安認(rèn)為，土地管理法的修改刻不容緩：

一是修改第四十三條，可以保障在進(jìn)行土地征收時(shí)，與現(xiàn)行的土地管理相關(guān)的法律相符合，不會(huì)產(chǎn)生矛盾。

二是尊重人民的自主權(quán)，尊重人民的主體地位?，F(xiàn)在征收土地就是強(qiáng)制性的，人民沒有自由買賣的權(quán)利。

三是如果土地全部采用征收方式，將背離社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。我國(guó)現(xiàn)在是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而不是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，因此凡是可以走市場(chǎng)的，應(yīng)該盡量通過(guò)市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府只能作為市場(chǎng)的補(bǔ)充，所以必須修改第四十三條。

四是有利于杜絕土地財(cái)政，防止腐敗。地方政府為了追求政績(jī)，從人民手里低價(jià)征收土地再高價(jià)出讓，這樣土地收益全歸地方財(cái)政，而這部分因?yàn)椴皇嵌愂眨梢圆唤?jīng)過(guò)人大，容易造成腐敗。

五是如果強(qiáng)制征收，容易引發(fā)社會(huì)矛盾，危害社會(huì)和諧。

規(guī)范土地市場(chǎng)是根本

規(guī)范土地市場(chǎng)首先要做好土地規(guī)劃，區(qū)分好建設(shè)用地和耕地。建設(shè)用地政府和人民都可以買賣，但耕地要保護(hù)起來(lái)，一分也不能動(dòng)。不然所有的土地都進(jìn)入市場(chǎng)，國(guó)家的糧食安全就沒辦法保護(hù)了。

其次是明確土地所屬權(quán)利，打破政府對(duì)土地的壟斷。既然是集體土地人民就有自由買賣的權(quán)利，政府不應(yīng)該也無(wú)權(quán)干涉。政府可以收土地交易稅，這樣人民可以從土地交易中獲利，政府也可以通過(guò)土地交易稅獲得財(cái)政稅收。

最后是土地征收應(yīng)當(dāng)因地制宜，根據(jù)各地的市場(chǎng)情況定價(jià)，不應(yīng)該一刀切。例如，北京、上海等一線城市，可以不止提高10倍，而有些經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的地方價(jià)格可以低一些。征收的價(jià)格應(yīng)該比市場(chǎng)的價(jià)格要高。

如果土地進(jìn)入市場(chǎng)，不止農(nóng)民致富的途徑更加靈活，收入增加的幅度會(huì)提高，而且房?jī)r(jià)也會(huì)降下來(lái)?，F(xiàn)在的土地交易是政府壟斷的，開發(fā)商從政府手中高價(jià)拿地，所以必須通過(guò)提高房?jī)r(jià)來(lái)獲利。如果土地可以自由交易，開發(fā)商拿地本成就會(huì)降低，房?jī)r(jià)就會(huì)降下來(lái)。

總之，土地自由進(jìn)入市場(chǎng)交易是我國(guó)土地改革的根本道路。

資料鏈接：

《中華人民共和國(guó)憲法》第十條：“城市的土地屬于國(guó)家所有。

農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。

一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地?！?/p>