張劍源

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的推行既是對國家農(nóng)村改革的進(jìn)一步落實(shí)和完善，也是對農(nóng)民生活需求的具體回應(yīng)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策落實(shí)是否順利?農(nóng)民生活水平是否在此政策落實(shí)過程中有了較大改善?對這些問題的研究一直都沒有得到足夠的重視?，F(xiàn)有的研究有的側(cè)重從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度探討農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)形成和克服機(jī)制;有的側(cè)重從比較的視角來探究中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式的完善;有的則側(cè)重從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的政府支持和法律保障的角度展開研究。①由于研究視角不同，學(xué)者對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的關(guān)注呈現(xiàn)出不同的研究進(jìn)路和不同的結(jié)論。相關(guān)研究可參見文獻(xiàn)［1-6］等。但是，這些均不能從結(jié)構(gòu)性制約和主體利益平衡的角度來揭示農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策落實(shí)的現(xiàn)狀、存在的問題及其對農(nóng)民生計(jì)的影響。具體來說，首先，關(guān)注理論和政策的建構(gòu)而忽略了對政策落實(shí)現(xiàn)狀的經(jīng)驗(yàn)層面的考察;其次，大多關(guān)注宏觀政策的形成、變遷及其國內(nèi)外比較，很少有研究關(guān)注該政策在落實(shí)過程中與其他政策所形成的競爭;再次，不能從整體上把握利益相關(guān)者在政策落實(shí)過程中的具體行動。研究視角單一，要么關(guān)注政府決策過程，要么關(guān)注企業(yè)經(jīng)營模式的形成，不能從宏觀政策、基層政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)、銀行、農(nóng)民等多方博弈中來考察產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營所面臨的問題及其對農(nóng)民生計(jì)的影響。

基于此，本研究將從宏觀政策層面回到政策的微觀運(yùn)作層面，通過對長江中上游?？h的田野考察來具體分析不同利益相關(guān)者在政策落實(shí)過程中所遭遇的具體結(jié)構(gòu)性制約，以及在此基礎(chǔ)上不同主體的具體應(yīng)對策略。②為了遵循學(xué)術(shù)規(guī)范，本文中所使用的地名、人名均作化名處理。本文通過實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn):第一，政策落實(shí)的好壞，不僅僅是權(quán)力運(yùn)作的過程，在很大程度上還取決于利益相關(guān)者具體的行動和訴求;第二，政策的落實(shí)與社會經(jīng)濟(jì)和政策的結(jié)構(gòu)性制約有關(guān)，正是在社會經(jīng)濟(jì)和政策的結(jié)構(gòu)性制約下，利益相關(guān)者的行動呈現(xiàn)出較大的張力，而不能完全聚焦于單一政策本身;第三，在不同利益相關(guān)者的博弈之中，農(nóng)民始終處在一個(gè)較為弱勢的地位，農(nóng)民本應(yīng)獲得的政策反射利益往往在“外溢”的過程中趨于消解。

關(guān)于結(jié)構(gòu)性制約，有學(xué)者認(rèn)為是一種“體系的潛在邏輯和深層秩序”對棲居其上各單元的位置和功能的決定和制約;［7］也有學(xué)者認(rèn)為是一種由國家、市場、社會所組成的“主領(lǐng)域”和諸如行動者、特定的行動規(guī)則、自身利益的生產(chǎn)和再生產(chǎn)等“次領(lǐng)域”所共同型構(gòu)出的一種“牽一發(fā)而動全身”的結(jié)構(gòu)性制約格局。［8］就此來看，“結(jié)構(gòu)性制約”作為一個(gè)具體的分析框架，從總體上特別強(qiáng)調(diào)特定社會關(guān)系的規(guī)則和潛在邏輯對政策落實(shí)、社會關(guān)系發(fā)展與變遷及具體行動者的影響。在本文中，筆者將借助這一分析框架，具體分析地方現(xiàn)實(shí)條件、地方整體發(fā)展戰(zhàn)略、國家金融風(fēng)險(xiǎn)防范政策、配套政策落實(shí)等因素對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策實(shí)施的影響。①“結(jié)構(gòu)性制約”是一種對政策實(shí)施產(chǎn)生影響的客觀因素(而非主觀因素)。在政策實(shí)施過程中同樣也會存在一些主觀的因素，比如執(zhí)法者偏好、社會偏好、人們對待政策的具體態(tài)度和意識等，可參見文獻(xiàn)［9］。但對政策實(shí)施過程中“主觀影響因素”的分析不是本文的重點(diǎn)。關(guān)于這一問題，筆者將另文討論。需要說明的是，筆者對“結(jié)構(gòu)性制約”的分類會與上述學(xué)者所采用的“秩序/邏輯”、“國家/市場/社會”等分類體系有所不同。筆者把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的“結(jié)構(gòu)性制約”因素劃分為“社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約”和“政策結(jié)構(gòu)性制約”兩種，因?yàn)檫@一對分類相較于上述學(xué)者的分類要更接近基層社會的現(xiàn)實(shí)，而不只是一種理念型的分類方式。具體來說，“社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約”由社會經(jīng)濟(jì)變遷引起，主要表現(xiàn)在對農(nóng)民行動的影響上;“政策結(jié)構(gòu)性制約”由不同政策間的競爭引起，除了影響農(nóng)民行動外，較多地表現(xiàn)在對基層政府、地方銀行和農(nóng)業(yè)企業(yè)的影響上。

為了更好地圍繞這一主題展開討論，第二部分將對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的出臺背景和“自上而下”的落實(shí)情況做一個(gè)梳理，以探究法律政策規(guī)范層面上的基本預(yù)設(shè);第三部分討論各利益相關(guān)者圍繞政策實(shí)施的具體行動，通過對各主體行動的分析探究結(jié)構(gòu)性制約的出現(xiàn)原因和具體表現(xiàn);第四部分在總體分析結(jié)構(gòu)性制約對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化實(shí)施所帶來的影響基礎(chǔ)上，提出政策反射利益“外溢”的概念，從理論上呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性制約對政策實(shí)施的影響;結(jié)語部分將在?？h農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策實(shí)施的個(gè)案討論基礎(chǔ)上作一定的擴(kuò)展，探究結(jié)構(gòu)性制約和政策反射利益“外溢”概念對于法律政策實(shí)施的理論意義和實(shí)踐意義。

二、“自上而下”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策推行與常縣實(shí)踐

(一)農(nóng)村改革的背景與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的出臺

20世紀(jì)70年代末，隨著農(nóng)村經(jīng)營體制改革的展開，農(nóng)民與集體的關(guān)系發(fā)生了較大的變化，農(nóng)民的生產(chǎn)生活開始出現(xiàn)從集體化走向個(gè)體化、“原子化”的趨勢。②需要說明的是，當(dāng)時(shí)農(nóng)民從集體化到“個(gè)體化”和“原子化”的發(fā)展主要是在生產(chǎn)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。但這并不能說明農(nóng)民合作能力和合作潛能的喪失，因?yàn)榧易逯刃蚝陀H屬倫理依然在中國農(nóng)民日常生活中占據(jù)著十分重要的地位。相關(guān)研究可參見文獻(xiàn)［10］。20世紀(jì)80年代以后，農(nóng)村改革從經(jīng)營方式的改革擴(kuò)展到了交換方式的改革，國家逐步放開了“農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度”，并輔以配套措施讓農(nóng)民自己面對市場。③可參見中共中央、國務(wù)院于1985年1月1日發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項(xiàng)政策》(1985年1號文件)。但是，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)“放活”并不意味著農(nóng)村改革已經(jīng)完成。從實(shí)踐層面來看，農(nóng)村“放活”以后的配套措施是否完善還將在很大程度上決定著農(nóng)村改革的具體走向和農(nóng)民生活的影響。杜潤生曾經(jīng)在一份題為《對當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題的說明》的匯報(bào)文件中提到:“農(nóng)村已經(jīng)活起來，但問題很多。一個(gè)‘包’字開了頭，需要有一套后續(xù)政策。需要組織制度創(chuàng)新，技術(shù)推廣?！r(nóng)民說，‘天不怕，地不怕，就怕政策再變卦。’再不能折騰了。農(nóng)民的億萬雙眼睛盯著中央，打聽消息?！保?1］39

“自上而下”地推進(jìn)政策，農(nóng)民對政策能否接受是一個(gè)十分重要的問題。杜潤生實(shí)際上所要強(qiáng)調(diào)的就是一個(gè)配套政策完善和對老百姓需求予以關(guān)注的問題。事實(shí)上，就中國農(nóng)村的改革而言，不管是大寨的崛起還是小崗村的實(shí)踐，抑或后來法律和政策對這些改革及其成果的承認(rèn)，“自上而下”的政策推進(jìn)方式的形成，除了國家整體發(fā)展策略的需要外，也因?yàn)楹芏嗾叨际莵碓从谵r(nóng)民的具體實(shí)踐。以小崗村的實(shí)踐為例，其從本質(zhì)上乃是農(nóng)民在“生死存亡之際，基于身體的覺醒而來的心靈的解放”，進(jìn)而撼動了既存體制的制度并獲得政治肯認(rèn)和立法肯認(rèn)的過程。［12］161因此，在宏觀政策支配下，農(nóng)村“放活”以后，配套措施如何完善，總體的體制改革如何更好地與農(nóng)民生產(chǎn)生活相適應(yīng)已經(jīng)成為一個(gè)“后改革”時(shí)期面臨的重要問題。

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的具體實(shí)踐和政策產(chǎn)生就是在這樣一種背景下出現(xiàn)的。從20世紀(jì)80年代開始一直到90年代，雖然農(nóng)民在生產(chǎn)經(jīng)營上已經(jīng)開始相對獨(dú)立，但是新的問題也馬上暴露出來。一方面，從農(nóng)民和農(nóng)戶來看，分散的經(jīng)營方式無法和逐步發(fā)展起來的一體化的市場之間形成銜接。與此同時(shí)，在土地?zé)o法有效流轉(zhuǎn)的情況下，農(nóng)民既不能依靠土地?cái)U(kuò)大經(jīng)營，同時(shí)還會受到土地的束縛而不能從事其他經(jīng)營和勞動力的轉(zhuǎn)移。另一方面，從農(nóng)業(yè)發(fā)展來看，由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位的脆弱，現(xiàn)代化的工業(yè)和仍然比較落后的農(nóng)業(yè)之間形成一種截然區(qū)別的“二元結(jié)構(gòu)”。既不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，也不利于三大產(chǎn)業(yè)的協(xié)同運(yùn)作。［13］為了克服這些問題，在山東濰坊壽光出現(xiàn)了龍頭企業(yè)蔬菜批發(fā)集散、在上海出現(xiàn)了大江公司肉雞產(chǎn)加銷系列化以及在江蘇邳州出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品加工一體化等諸多成功的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)驗(yàn)。有研究者將這些經(jīng)驗(yàn)稱為“改革與發(fā)展緊密結(jié)合的客觀產(chǎn)物”，并對其進(jìn)行了充分的肯認(rèn)。［14］基于這些成功的經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)為了回應(yīng)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的需求，在1990年代中后期，國家開始逐步通過一系列的政策文件對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展進(jìn)行了政策上的肯定和支持。①1996年《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“九五”計(jì)劃和2000年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出，“鼓勵(lì)發(fā)展多種形式的合作與聯(lián)合，發(fā)展連結(jié)農(nóng)戶的中介組織，大力發(fā)展貿(mào)工農(nóng)一體化，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。十五大報(bào)告提出，“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，形成生產(chǎn)、加工、銷售有機(jī)結(jié)合和相互促進(jìn)的機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)向商品化、專業(yè)化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)變”。1998年《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決議》提出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營是“我國農(nóng)業(yè)逐步走向現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)途徑之一”。2001年3月朱镕基所作的《關(guān)于國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要的報(bào)告》中指出:“大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，扶持龍頭企業(yè);推廣公司加農(nóng)戶、訂單農(nóng)業(yè)等多種形式，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、儲運(yùn)、保鮮等產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)的后續(xù)效益?！?/p>

(二)“送法下鄉(xiāng)”與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策在?？h的實(shí)踐

2006年中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中對“推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)，強(qiáng)化社會主義新農(nóng)村建設(shè)的產(chǎn)業(yè)支撐”進(jìn)行了專門的部署，同時(shí)明確了“發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”在新農(nóng)村建設(shè)中的地位和發(fā)展方向。①《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中明確提出:要著力培育一批競爭力、帶動力強(qiáng)的龍頭企業(yè)和企業(yè)集群示范基地，推廣龍頭企業(yè)、合作組織與農(nóng)戶有機(jī)結(jié)合的組織形式，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中得到更多的實(shí)惠。各級財(cái)政要增加扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展資金，支持龍頭企業(yè)發(fā)展，并可通過龍頭企業(yè)資助農(nóng)戶參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。發(fā)展大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨市場和“訂單農(nóng)業(yè)”。通過創(chuàng)新信貸擔(dān)保手段和擔(dān)保辦法，切實(shí)解決龍頭企業(yè)收購農(nóng)產(chǎn)品資金不足的問題。開展農(nóng)產(chǎn)品精深加工增值稅改革試點(diǎn)。積極引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，加快立法進(jìn)程，加大扶持力度，建立有利于農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的信貸、財(cái)稅和登記等制度。同年，農(nóng)業(yè)部和國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部等部門一起制定和發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的意見》，“意見”對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營機(jī)制、基地和中介服務(wù)組織建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)產(chǎn)品市場以及農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等問題都有專門的指引。同時(shí)，“意見”還要求，要從財(cái)政、投資、稅收、金融、出口等方面加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的扶持力度。

?？h的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策正是在國家“自上而下”的法律政策推行過程得以形成并確立起來的。值得注意的是，作為一個(gè)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的山區(qū)，常縣所屬的大常市早在2001年就出臺過一份《中共大常市委辦公廳大常市人民政府辦公廳關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的意見》，對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展進(jìn)行了原則性的指導(dǎo)和論述。但是據(jù)當(dāng)?shù)毓賳T介紹，在“十五”期間，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策沒有十分具體的落實(shí)，僅僅是在一些地方得到零星的開展。在2006年中央政策的指導(dǎo)下，2008年，大常市又出臺了一份《中共大常市委大常市人民政府關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展增加農(nóng)民收入的意見》，文件明確了與發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)相關(guān)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、特色產(chǎn)業(yè)培育等問題。大常市時(shí)隔7年(2001—2008年)的兩份政策文件反映了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化從一種政策口號到一種具體實(shí)施的政策的轉(zhuǎn)變。在此過程中，大常市在龍頭企業(yè)培育、土地資源管理、金融支持等方面都出臺了相應(yīng)的政策，以保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的實(shí)施。?？h也隨之出臺了相關(guān)政策文件支持和促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工作的開展。②比如大常市制訂的《大常市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化辦公室等部門關(guān)于扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化市級龍頭企業(yè)的政策意見的通知》、《大常市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市國土房管局關(guān)于加強(qiáng)國土資源管理支持促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的意見的通知》、《大常市農(nóng)業(yè)委員會關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼監(jiān)管工作的通知》等;?？h制訂的《大常市常縣人民政府辦公室關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村電力提灌站管理的實(shí)施意見》、《大常市?？h人民政府關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營的意見》等。

(三)政策規(guī)定及其預(yù)期——規(guī)范層面的考察

“自上而下”地看，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的開展至少可以在以下幾個(gè)方面給農(nóng)業(yè)經(jīng)營帶來變革。我這里所作的是規(guī)范層面的考察，或者說是一種法律規(guī)范層面預(yù)設(shè)的分析，以便與下文實(shí)地調(diào)研材料相對比。具體來說:

開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，第一，可以整合閑置土地，開展規(guī)模經(jīng)營，使土地得到合理利用;第二，農(nóng)民可以從土地出租獲得收益，同時(shí)，留守在家的老人和部分中青年人可以受聘于農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)或參加合作社，從中獲得相應(yīng)的報(bào)酬;第三，可以使農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)供銷更為便利地接近市場，使得交易更為便捷，產(chǎn)品更有銷售保障;第四，能夠促進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提升。政府會有針對性地對當(dāng)?shù)剞r(nóng)田、水利灌溉及其他農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行維修補(bǔ)貼，同時(shí)也便于政府進(jìn)行科技下鄉(xiāng)服務(wù);第五，國家在稅收減免、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、土地補(bǔ)貼、貸款貼息以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面的扶持政策將會對農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生起到較強(qiáng)的抵御作用;第六，在一些地方開展的農(nóng)戶-企業(yè)合作的模式中，仍然由農(nóng)戶自己從事生產(chǎn)經(jīng)營。但是農(nóng)業(yè)企業(yè)在收購等方面的保障使得農(nóng)民收入能夠有較強(qiáng)的保障。這也必定會對農(nóng)民增收有帶動作用;第七，將會對農(nóng)村金融、土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等過去在農(nóng)村中難以實(shí)現(xiàn)的制度有極大的帶動作用等等。

從法理上來看，這些規(guī)范的有效預(yù)期都可以看作是行政法規(guī)和國家政策的一種“反射”，其最終都是指向個(gè)人權(quán)利的——個(gè)人借此成為國家機(jī)構(gòu)的機(jī)關(guān)以達(dá)成明確限定下的目的。［15］3本文接下來的討論將繼續(xù)圍繞著這些規(guī)范的反射利益展開，但不再局限于規(guī)范層面的考察，而是將規(guī)范的實(shí)施放置于更為廣闊的社會背景之中加以考察，探討各利益相關(guān)者圍繞政策落實(shí)而展現(xiàn)的“政治文化自覺”①“政治文化自覺”的提法借鑒了景軍的“生態(tài)文化自覺”概念。在景軍那里，“生態(tài)文化自覺”是指那種源自心智、表于言行，最終影響到生態(tài)環(huán)境的物質(zhì)世界的個(gè)人理性，主要是指農(nóng)民那種基于地方文化的污染抗?fàn)帯⒁娢墨I(xiàn)［16］。筆者用“政治文化自覺”表示人們基于利益考量而在不同政策的競爭關(guān)系中尋得平衡之道的個(gè)人理性選擇和具體行動。和具體的個(gè)人行動。我之所以使用“政治文化自覺”是想說明，人們在政策競爭中基于利益平衡而展現(xiàn)出來的具體行動實(shí)際上都是充滿個(gè)人理性的。這種理性來源于人們對“結(jié)構(gòu)性制約”的具體應(yīng)對。藉此，在利益相關(guān)者的利益平衡和反抗中，我們可以窺見結(jié)構(gòu)性制約因素對個(gè)人預(yù)期和政策反射利益的消解。

三、結(jié)構(gòu)性制約下利益相關(guān)者的行動邏輯

美國政治學(xué)家托馬斯·P．伯恩斯坦(Thomas P．Bernstein)在分析了中國農(nóng)村“減負(fù)”政策后曾指出:“為減少和取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)提供保障的決定，是國家與農(nóng)民關(guān)系中的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折。但是人們拿不準(zhǔn)這種做法是否會長期執(zhí)行下去，分配的經(jīng)費(fèi)是否能夠用在正當(dāng)處，是否足以引發(fā)重要的變化……”。［17］56這種擔(dān)心不無道理，法律和政策規(guī)定與實(shí)踐總是存在一定張力。接下來我將結(jié)合實(shí)地調(diào)研材料，對不同利益相關(guān)者圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的具體行動分別展開討論。一方面，探究不同利益相關(guān)者所受到的具體結(jié)構(gòu)性制約;另一方面，分析不同利益相關(guān)者在結(jié)構(gòu)性制約下的利益平衡機(jī)制。利益相關(guān)者主要包括農(nóng)民、基層政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)和地方銀行。

(一)農(nóng)民

對于農(nóng)民，我們首先需要了解其實(shí)際生存狀況以及他們對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策推行的實(shí)際需求。從?？h尚未開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的情況來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展所面臨的主要問題是:第一，人口結(jié)構(gòu)失衡。青壯年勞動力大多外出務(wù)工，留守農(nóng)村的大多是老年、兒童和少年。比如在?？h的洪廣村，全村總?cè)丝? 673人中有3 000多人外出打工，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由于缺乏勞動力而無法有效開展。第二，土地利用率低。由于留守人口大多缺乏勞動率，土地大多閑置。第三，基礎(chǔ)設(shè)施落后。農(nóng)業(yè)灌溉不能滿足生產(chǎn)需要，大多“靠天吃飯”。同時(shí)，也因?yàn)檗r(nóng)業(yè)灌溉基礎(chǔ)設(shè)施差，農(nóng)業(yè)招商引資很難實(shí)現(xiàn)。第四，融資難，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品(柑橘)銷售、加工困難，農(nóng)業(yè)技術(shù)跟不上。

從這些實(shí)際的情況可以看出，農(nóng)民的具體需求與上邊所提到的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策規(guī)范層面的預(yù)期是基本相對應(yīng)的。也就是說，農(nóng)民對于政策的落實(shí)是有需求的。人口結(jié)構(gòu)失衡、土地難以流轉(zhuǎn)以及其他相關(guān)因素合力構(gòu)成了對農(nóng)民生存和發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約。為了有效克服這種制約，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的開展成為了農(nóng)民的不二選擇。

那么，政策導(dǎo)向和實(shí)際需求是否是適配的?雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的開展在一些地方的確也帶來了農(nóng)民生產(chǎn)生活的改善，比如有農(nóng)民在談到土地問題時(shí)候說:“土地租出去以后，勞動力就可以出去打工，這就不會影響大家吃飯了?！钡牵诖蠖鄶?shù)情況下，我們所看到的則是農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)的存在和政策落實(shí)與預(yù)期收益間的差距。第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。比如，在訂單農(nóng)業(yè)的相關(guān)項(xiàng)目中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在遭遇“天災(zāi)人禍”的時(shí)候農(nóng)民常常需要自己承擔(dān)損失。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并不能有效惠及農(nóng)民，甚至存在對農(nóng)民的排斥。有農(nóng)民談到，“遇到天災(zāi)人禍的話就沒辦法了。2008年的時(shí)候下了一次冰雹，損失非常大。但幸虧當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠了一些。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)很多都不愿意給小企業(yè)辦理，更別說我們農(nóng)戶了，根本不可能”。第二，農(nóng)業(yè)企業(yè)對農(nóng)民的帶動作用不明顯。雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的開展有一個(gè)通過企業(yè)帶動農(nóng)戶的預(yù)期，①《中共大常市委辦公廳大常市人民政府辦公廳關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的意見》(大常委辦發(fā)［2001］10號)文件概括了發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的五個(gè)“有利于”，其中包括有利于穩(wěn)定增加農(nóng)民收入;有利于有效增加農(nóng)業(yè)的附加值等內(nèi)容。但實(shí)際上，農(nóng)民所能獲得的帶動作用是很小的。國家的政策補(bǔ)貼投入所能產(chǎn)生的反射利益往往是由農(nóng)業(yè)企業(yè)獲得而并非農(nóng)民受益。農(nóng)民的具體講述可以說明這一問題:

“國家出臺了很多政策，補(bǔ)貼、租金，很多人(農(nóng)業(yè)企業(yè))就看著這些，并不是真正想搞農(nóng)業(yè)，而是看著這些補(bǔ)貼、租金，比如一畝蔬菜補(bǔ)1 000元，一個(gè)大棚補(bǔ)5 000，他一看就想把(補(bǔ)貼)套過去。整上一兩百畝地，只消整點(diǎn)溝溝就行了，也不難，隨便一整就把國家的錢騙過來了。蔬菜地搞基礎(chǔ)設(shè)施國家一畝補(bǔ)1 000，如果他們真的把基礎(chǔ)設(shè)施搞到位2 000元都不夠，問題就出來了，這個(gè)時(shí)候也貸不到款。一畝魚塘一年能賺1 000元就不錯(cuò)了，而且還要長期有人幫著管理，大量的飼料要喂，挖魚塘還要找人挖，花好多的錢。搞農(nóng)業(yè)都是這樣一個(gè)情況，你要在這個(gè)土里搞出點(diǎn)什么東西，搞出金子來是不可能的?！?/p>

雖然農(nóng)民的計(jì)算是很粗略的，甚至有些時(shí)候并非完全是真實(shí)的。但至少可以說明政策預(yù)期以外利益的具體流向。在這種情況下，農(nóng)民為了“接近”政策的反射利益，往往只能采取一種“隱形的反抗”，比如堵路、偷竊，這在常縣很多地方是存在的。②關(guān)于農(nóng)民的“隱形反抗”可參見文獻(xiàn)［18］。

從社會學(xué)的角度來看，越軌行為的許多重要形式不是由生物內(nèi)驅(qū)力引起的，而是由社會本身的規(guī)范職能，由社會結(jié)構(gòu)及社會結(jié)構(gòu)發(fā)揮其作用的方式引起的。［19］56而從?？h農(nóng)民的具體情況來看，這些行為的發(fā)生正是與政策執(zhí)行過程中的社會結(jié)構(gòu)性制約有關(guān)的。具體來說，就是農(nóng)民實(shí)際上被排斥在了政策反射利益之外，農(nóng)民的“隱形反抗”從另一個(gè)側(cè)面揭示了農(nóng)民在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策落實(shí)過程中的邊緣化地位。

綜上，農(nóng)民所受到的結(jié)構(gòu)性制約是十分巨大的。一方面，社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約迫使農(nóng)民選擇農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化作為其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要形式;另一方面，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的開展又將農(nóng)民排斥在了反射利益之外，農(nóng)民“水深齊頸”［20］17的生存狀態(tài)并沒有在一項(xiàng)新的政策實(shí)施過程中得到根本的好轉(zhuǎn)。

(二)基層政府

常縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的開展是在落實(shí)國家、省和地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相關(guān)政策的過程中，并在該縣“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植園區(qū)總體規(guī)劃”基礎(chǔ)上展開的。政府將這個(gè)園區(qū)的建設(shè)當(dāng)作一個(gè)重要的政績工程。因此，引入外來企業(yè)和資本就成為園區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵。為此，政府出臺了一系列的投資優(yōu)惠政策，包括土地利用、稅收、金融等多方面的優(yōu)惠。③《大常市?？h現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)投資優(yōu)惠政策》(常府辦發(fā)〔2010〕64號文件摘要)，其中包括的優(yōu)惠政策有:土地政策(流轉(zhuǎn)土地和征用土地)、財(cái)政政策(財(cái)政補(bǔ)助和財(cái)政貼息)、金融政策、稅收政策、規(guī)費(fèi)政策。此外，投資企業(yè)按規(guī)定享受西部大開發(fā)有關(guān)優(yōu)惠政策、大常市鼓勵(lì)外商投資優(yōu)惠政策，屬加工企業(yè)享受區(qū)加工優(yōu)惠政策，屬商貿(mào)流通企業(yè)享受區(qū)商貿(mào)流通優(yōu)惠政策。對帶動強(qiáng)的入園農(nóng)業(yè)企業(yè)，可一事一議。這些政策的出臺和政府在招商引資時(shí)的承諾也的確吸引了一些農(nóng)業(yè)企業(yè)前來投資。但是，很多農(nóng)業(yè)企業(yè)對政策的落實(shí)是存在質(zhì)疑的。這種質(zhì)疑主要來自兩個(gè)方面，第一，政府承諾無法兌現(xiàn)。在招商引資的時(shí)候，政府會作出各種各樣的承諾，但是在項(xiàng)目“上馬”以后，政府的很多承諾往往不能兌現(xiàn)，特別是資金扶持、貸款扶持無法實(shí)現(xiàn)，很多農(nóng)業(yè)企業(yè)無法順利展開運(yùn)作。有位企業(yè)主說:“剛開始的時(shí)候，他們(政府)說‘你修，你搞’。后續(xù)資金跟不上，企業(yè)倒霉，老百姓也倒霉”，就是這種情況的具體寫照。第二，規(guī)劃變化使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目的開展沒有穩(wěn)定性和持續(xù)性。比如，常縣的新萬鎮(zhèn)原來引進(jìn)了一個(gè)用地一萬畝建立果蔬基地的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，但由于新萬后來被規(guī)劃成?？h的北部新城，土地需要留給城市發(fā)展用，原來的項(xiàng)目在開展一段時(shí)間后被立即叫停，引起了農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民的普遍不滿。

從以上兩個(gè)方面可以看出，政府在具體落實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的時(shí)候是有其運(yùn)作邏輯的，具體來看:農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和具體的招商引資是對國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的一個(gè)基本回應(yīng)和落實(shí)。政府往往將農(nóng)業(yè)企業(yè)和項(xiàng)目的引入與政績掛鉤。為了在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域完成招商引資的工作，對企業(yè)的進(jìn)入可以在政策層面上有很多的承諾，但承諾是否能夠兌現(xiàn)又是另外一個(gè)問題。政府在利益平衡中深諳不同政策的“輕重”。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的規(guī)劃不能與地方整體規(guī)劃，特別是城市化開發(fā)政策相抵觸。在這種運(yùn)作邏輯下，?？h農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的落實(shí)一方面很難與農(nóng)業(yè)企業(yè)形成有效互動，另一方面也使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策在整個(gè)發(fā)展政策中處在一個(gè)十分劣勢的地位。政府一方面需要有落實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的具體工作，另一方面則需要聚焦于“更為重要”的城市化發(fā)展和城鄉(xiāng)整體發(fā)展，這正是政府所面臨的最大的“政策結(jié)構(gòu)性制約”。

(三)地方銀行

從上文可以看出，資金對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)來說是十分重要的。而貸款難似乎成了筆者在每一次訪談過程中都能聽見的話題。不管是農(nóng)業(yè)企業(yè)還是農(nóng)民，都認(rèn)為銀行是“嫌貧愛富”的。如果是大企業(yè)，銀行都“會主動找上門”，但如果是小企業(yè)，就根本貸不到款。銀行在貸款的時(shí)候既要看企業(yè)的規(guī)模，項(xiàng)目的可行性，同時(shí)還要看這些企業(yè)及其所開展的項(xiàng)目是否是政策范圍內(nèi)確認(rèn)的“龍頭企業(yè)”和“主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)”。

若從地方銀行的職能上來看，“扶持三農(nóng)”的確是一個(gè)極為重要的政策導(dǎo)向。①?？h農(nóng)業(yè)銀行袁行長的這一說法在有關(guān)農(nóng)業(yè)銀行的相關(guān)報(bào)道中也能看到。如參見龍軍:“農(nóng)行股改有利于‘三農(nóng)’服務(wù)功能進(jìn)一步擴(kuò)大”，http:∥www．nbd．com．cn/newshtml/20100606/20100606114026916．html 2010年6月6日，最后訪問日期:2011年9月16日;王勉:“中國農(nóng)業(yè)銀行:股改不改服務(wù)‘三農(nóng)’方向”，http:∥news．sohu．com/20100319/n270949864．shtml，2010年3月19日，最后訪問日期:2011年9月16日。據(jù)筆者所走訪的當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行介紹，他們從2008年開始具體對農(nóng)村、農(nóng)戶進(jìn)行扶持。但對農(nóng)戶的支持僅限于“惠農(nóng)卡”的發(fā)放和小額授信。農(nóng)行行長也提到:“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化一直都在做，跟幾個(gè)大企業(yè)合作得都比較好，比如RD木業(yè)現(xiàn)在有3 000萬左右的貸款?！蹦敲?，為什么農(nóng)行既是服從國家政策、又是支持“三農(nóng)”的，但農(nóng)行和其他銀行依然“嫌貧愛富”呢?又為什么得不到企業(yè)的理解呢?當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)銀行行長的這段話或許可以說明這個(gè)問題。

“其實(shí)銀行的風(fēng)險(xiǎn)是很大的，我們在農(nóng)村開展工作是有很大風(fēng)險(xiǎn)的。第一個(gè)很重要的風(fēng)險(xiǎn)是政策的風(fēng)險(xiǎn)。國家對涉農(nóng)企業(yè)支持方面，一些特殊政策延續(xù)性不夠，不能一會有一會沒有，那樣的話對銀行管理也有很大的影響。在我們看企業(yè)的一些財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的時(shí)候，看到有一些大的變化和未定的變化，我們也不好把握。一些合作時(shí)間長的企業(yè)、熟悉的話還好辦點(diǎn)。第二個(gè)風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)民自己的風(fēng)險(xiǎn)。大量的人不在，就春節(jié)和農(nóng)忙回老家。流動性較大也是一個(gè)不穩(wěn)定的因素。另外，農(nóng)村資產(chǎn)不能開放的話很麻煩，如果社會保障實(shí)現(xiàn)了會促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資產(chǎn)交易的能力。再說，因?yàn)檗r(nóng)戶比較分散，難以集中提供公共服務(wù)，包括醫(yī)療等。如果采取搬遷、集中安置的話困難非常大。村子里邊機(jī)械化水平也很低，難以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率。農(nóng)民在貸款的時(shí)候，擔(dān)保公司也不愿意介入有風(fēng)險(xiǎn)的投資；請擔(dān)保公司的話，要繳納費(fèi)用，相當(dāng)于利率上浮了40%，都是由農(nóng)戶承擔(dān)。他們也承擔(dān)不起?！?/p>

從這里來看，銀行不貸款給農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民是有其內(nèi)在原因的，一方面，與上文提到的地方規(guī)劃對農(nóng)業(yè)企業(yè)的影響一樣，銀行也會面臨政策變化及其帶來的負(fù)面影響;另一方面，銀行還將面臨“還貸難”的風(fēng)險(xiǎn)。但是，銀行也意識到，這種還貸難并不僅僅是農(nóng)民道德上的缺失，更重要的是農(nóng)民所面臨的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約。這些制約因素與上文有關(guān)農(nóng)民的討論中提到的因素相類似，具體體現(xiàn)為農(nóng)村資產(chǎn)(主要是土地)的不可流動性、社會保障的不健全等。正因?yàn)檗r(nóng)民受到這些“社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約”的影響，使得地方銀行畏于風(fēng)險(xiǎn)而不敢把錢貸給農(nóng)戶和企業(yè)。

因此，從銀行的角度來看，其一方面需要配合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的實(shí)施;另一方面又要兼顧風(fēng)險(xiǎn)防范政策的壓力。在不同的政策競爭之中，就像上文提到的基層政府一樣，它也不可能完全聚焦于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的落實(shí)。

(四)農(nóng)業(yè)企業(yè)

在對農(nóng)民、基層政府和地方銀行的討論中實(shí)際上都已經(jīng)涉及了有關(guān)農(nóng)業(yè)企業(yè)的問題。農(nóng)業(yè)企業(yè)在幾個(gè)利益相關(guān)者當(dāng)中是一個(gè)最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。因?yàn)樗鼈冏钜资艿交鶎诱豌y行的影響。而不管是基層政府和銀行對它們的影響，還是他們自己的具體行動，又都會從根本上影響到農(nóng)民的生計(jì)。

除了以上談到的，農(nóng)業(yè)企業(yè)會受到基層政府規(guī)劃變更的影響而難以在銀行融資等情況外，農(nóng)業(yè)企業(yè)在日常行動中也形成了自己的邏輯。一方面，它們需要在不同的產(chǎn)業(yè)化模式中履行承諾，帶動農(nóng)民增收和發(fā)展(雖然這種帶動可能是很小的);另一方面，它們又要力圖克服那些在政策運(yùn)作和經(jīng)營運(yùn)作上所受到的制度結(jié)構(gòu)性制約。與農(nóng)民相類似，農(nóng)業(yè)企業(yè)也采取了各種各樣的“隱性反抗”和“顯性反抗”?！半[性反抗”主要表現(xiàn)為，農(nóng)業(yè)企業(yè)與基層政府合謀，采取“私下操作”的方式，將很多原本政策規(guī)定給予農(nóng)民的補(bǔ)貼和補(bǔ)助先轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)，農(nóng)業(yè)企業(yè)再用這筆錢來向農(nóng)民支付土地租金及其他費(fèi)用。在這個(gè)過程中，農(nóng)業(yè)企業(yè)極大地減弱了自己在經(jīng)營上的風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)。就“顯性反抗”來說，農(nóng)業(yè)企業(yè)有的在獲得足夠的政策補(bǔ)貼以后往往不將這些補(bǔ)貼用在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中，而是繼續(xù)以這種方式來套取國家政策的“反射利益”。很多企業(yè)主和農(nóng)民所說的“吃國家”，就是企業(yè)的這種在政策結(jié)構(gòu)性制約下的運(yùn)作方式。

農(nóng)業(yè)企業(yè)的這些“反抗”雖然說有很多倫理、投機(jī)意義上的因素，但實(shí)際上也是與結(jié)構(gòu)性制約有關(guān)的。因?yàn)檎叱兄Z作為一項(xiàng)動員機(jī)制在將企業(yè)引入以后，在后續(xù)配套措施無法跟上的情況下，政策的動員能力必將會不斷減弱，滋生出農(nóng)業(yè)企業(yè)與政策實(shí)施的不良互動。

從以上對四方利益相關(guān)者的討論中可以看出，不同主體的具體行動和日常實(shí)踐都不是單純的倫理意義上的“道德”或經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的“投入”程度所能概括的。①林毅夫等人在對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上曾提出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與農(nóng)民的投入直接相關(guān)。農(nóng)民對政策(家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任)的自發(fā)選擇具有巨大的調(diào)動勞動積極性和提高產(chǎn)量的效果。批評者認(rèn)為這種觀點(diǎn)的形成雖然有著西方經(jīng)濟(jì)學(xué)“強(qiáng)大的理論支撐”，但就中國實(shí)際情況來說卻是有局限性的。并提出，林毅夫(包括杜潤生)的假設(shè)遮蔽了實(shí)際上起著決定作用的資源投入因素。這一看法與筆者在本文中所強(qiáng)調(diào)的“結(jié)構(gòu)性制約”有著某種程度的相類似之處。參見文獻(xiàn)［21］和［22］。他們的行動根植于更為廣闊的社會和政治背景。而對這些背景的分析將有助于我們更好地理解不同主體的行動及其對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策實(shí)施的影響。

四、從結(jié)構(gòu)性制約到政策反射利益“外溢”

總的來看，在落實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的權(quán)力動員機(jī)制之下，利益相關(guān)者表面上都在履行并認(rèn)真執(zhí)行著國家的政策。但是，“自上而下”的政策落實(shí)動員機(jī)制往往遮蔽了不同利益主體在結(jié)構(gòu)性因素制約下的日常運(yùn)作和博弈。

(一)政策結(jié)構(gòu)性制約下的主體利益平衡

具體來看，在基層政府和銀行那里，它們都不能違背國家宏觀政策的指引，因此必須“認(rèn)真”貫徹落實(shí)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策。但基層政府同時(shí)還要關(guān)注地方整體發(fā)展，比如上文提到的規(guī)劃的變化和農(nóng)田的征用;銀行則在不違背宏觀政策的情況下，需要時(shí)刻關(guān)注自己抵御信貸風(fēng)險(xiǎn)的能力，因此必須嚴(yán)格把關(guān)貸款的流向，甚至不得不采取“嫌貧愛富”的策略來加以應(yīng)對;對于農(nóng)業(yè)企業(yè)來說，它們深知農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化在國家“自上而下”的政策扶持之下是可以帶來巨大收益的，但是，它們也深知由政策變化和自然風(fēng)險(xiǎn)等因素所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。為了規(guī)避這種風(fēng)險(xiǎn)，在農(nóng)業(yè)企業(yè)與基層政府的合力下，業(yè)已形成了一種將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民的趨勢(比如上文提到的將農(nóng)民應(yīng)得的補(bǔ)償款充抵土地租金)。

在這種情況下，基層政府、地方銀行和農(nóng)業(yè)企業(yè)的行動都需要同時(shí)兼顧不同政策的實(shí)施，而從中我們也可以看出不同政策在基層落實(shí)過程中存在的競爭關(guān)系(見表1)。在這種競爭關(guān)系中，各利益相關(guān)者只能通過日常實(shí)踐過程中的利益平衡來協(xié)調(diào)兩者的輕重?；诖耍齻€(gè)主體的行動都出現(xiàn)了很大的張力。具體來說，就是他們不能有效地聚焦于產(chǎn)業(yè)化政策的落實(shí)和執(zhí)行。既要兼顧產(chǎn)業(yè)化政策的落實(shí)和自己的角色化參與，又要努力平衡結(jié)構(gòu)性制約所帶來的沖擊。

表1

(二)社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約下的農(nóng)民利益平衡

相較基層政府、地方銀行和農(nóng)業(yè)企業(yè)來說，農(nóng)民則是一個(gè)比較被動的利益相關(guān)者。由于受到社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約(比如土地難以流轉(zhuǎn))，他們一心期待著國家政策的到來(至少是絕對服從的)。但是，由于政策競爭及其所形成的結(jié)構(gòu)性制約，他們往往又無法最大限度地從產(chǎn)業(yè)化政策落實(shí)過程中得到應(yīng)有的政策反射利益。

(三)政策反射利益“外溢”

在這種利益平衡的過程中，我們可以明顯看到政策反射利益的具體走向?；鶎诱?、農(nóng)業(yè)企業(yè)和地方銀行在利益平衡過程中都有效減輕了自己的政策風(fēng)險(xiǎn)，并在利益平衡過程中不斷地獲得政策的反射利益。對于政府來說，是基于“招商引資”的政績;對于農(nóng)業(yè)企業(yè)來說，是基于投資以后來自政府的補(bǔ)助、優(yōu)惠等;對于銀行來說，則是在地方繼續(xù)運(yùn)營的政策支持。相反，農(nóng)民則很難獲得這種反射利益。究其原因則在于，不管是基層政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)還是地方銀行，利益平衡的過程實(shí)際上也就是一個(gè)法律政策“自上而下”落實(shí)過程中的反射利益不斷消解的過程。

圖1具體顯示了利益相關(guān)者所受到的結(jié)構(gòu)性制約和具體行動的走向(如箭頭所示)。在農(nóng)業(yè)企業(yè)、地方銀行和基層政府那里，向外的箭頭清楚地顯示了它們對政策結(jié)構(gòu)性制約的具體回應(yīng)。在農(nóng)民那里，向內(nèi)的箭頭顯示了他們在社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約下的行動走向。圖1中三個(gè)向外的箭頭則可以理解為一種利益消解的過程。

圖1

之所以說是利益消解，可以通過與第二部分討論過的基于政策條文的那些預(yù)設(shè)做對比而看出:首先，基層政府利益平衡機(jī)制的運(yùn)作，使得農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策及其規(guī)劃在地方不斷調(diào)整，同時(shí)不能及時(shí)兌現(xiàn)給農(nóng)業(yè)企業(yè)相關(guān)的政策優(yōu)惠。這直接造成“規(guī)模經(jīng)營”、“土地合理利用”等預(yù)設(shè)落空，同時(shí)也加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策風(fēng)險(xiǎn);其次，農(nóng)業(yè)企業(yè)在利益平衡機(jī)制的運(yùn)作中常常需要“鉆政策空子”而未能集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使得企業(yè)對農(nóng)民的帶動作用減弱，農(nóng)民增收難以實(shí)現(xiàn);再次，銀行在利益平衡機(jī)制的運(yùn)作中降低了金融支持農(nóng)業(yè)的力度，使得農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民融資困難，進(jìn)而影響了產(chǎn)業(yè)化難以順利開展。在這個(gè)過程中，農(nóng)民卻是在社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化推動下不斷地“卷入”其中(如圖1所示，在農(nóng)民那里，兩個(gè)箭頭均向內(nèi)指)。當(dāng)農(nóng)民完全被農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策宰制以后，政策所能帶來的反射利益實(shí)際上已經(jīng)在其他主體利益平衡過程中被消解了。

筆者將這些情況概括為反射利益“外溢”①“外溢”的概念實(shí)際上是在參照“內(nèi)卷化”概念并在經(jīng)濟(jì)學(xué)“外溢效應(yīng)”的基礎(chǔ)上提出的。“內(nèi)卷化”概念來源于對藝術(shù)創(chuàng)造的討論，之后擴(kuò)展到格爾茲意義上的“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”、黃宗智意義上的“內(nèi)卷型增長”、杜贊奇意義上的“國家政權(quán)內(nèi)卷化”以及新近出現(xiàn)的“鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化”的討論。在權(quán)力支配、政治宰制和治理領(lǐng)域，“內(nèi)卷化”較為接近資源截留、利益侵占以及相關(guān)主體(如鄉(xiāng)村混混)強(qiáng)勢存在的意思。但這里提出的“外溢”則恰恰相反，并非“截留”、“侵占”，而是利益被“帶出”;并非相關(guān)主體的強(qiáng)勢存在，而是利益相關(guān)者(如本文中的農(nóng)民)較為弱勢并被迫溢出社會結(jié)構(gòu)的意思。相關(guān)研究可參見文獻(xiàn)［23］、［24］、［25］和［26］。，意在說明:“自上而下”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策在具體實(shí)施過程中本來是有利益反射的基本預(yù)設(shè)的。然而由于結(jié)構(gòu)性制約，基層政府、農(nóng)業(yè)企業(yè)和地方銀行必須采取相應(yīng)的利益平衡機(jī)制來加以應(yīng)對。正是這種利益平衡機(jī)制的運(yùn)作，使得政策的反射利益很難到達(dá)農(nóng)民那里，同時(shí)也不能有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化工作的順利展開。就如圖1向外的箭頭所示，政策的反射利益實(shí)際上已經(jīng)“外溢”，政策間的競爭使得基層政府、地方銀行和農(nóng)業(yè)企業(yè)疲于平衡各方面的利益而不能將政策的落實(shí)放在首位。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的反射利益實(shí)際上就是在這種主體利益平衡的過程中被不斷消解的。

五、結(jié)語

通過對?？h農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策實(shí)施過程中各利益相關(guān)者行動的分析可以看出，政策“自上而下”的實(shí)施涉及各方面的利益博弈和利益平衡。從各利益相關(guān)者具體行動中，我們得以窺見政策實(shí)施在基層所面臨的具體困境。也因此，理解這種困境的真實(shí)面貌，并思考解決這一困境的可行途徑乃是我們需要進(jìn)一步關(guān)注的。

在實(shí)地走訪中我發(fā)現(xiàn)，對法律實(shí)施不滿的聲音不僅僅來自普通民眾、企業(yè)主，同時(shí)，基層政府官員、具體的辦事人員常常也對政策實(shí)施情況怨聲載道?！半y”(生活難淘、工作難做)甚至成為了一種基層的基本“共識”。本文對各利益相關(guān)者的分析正呈現(xiàn)了這種“難”之困局的根源。我認(rèn)為，正是由于結(jié)構(gòu)性制約的存在使得各利益相關(guān)者的行動不能在政策的引導(dǎo)下良好展開，而行動者的困境更進(jìn)一步反映了政策落實(shí)的難處。

第一，就地方政府、地方銀行和農(nóng)業(yè)企業(yè)來說，“政策結(jié)構(gòu)性制約”無不影響和制約著它們對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的落實(shí)。因?yàn)樗鼈兯薪拥摹白陨隙隆钡恼咧噶钔菑?fù)雜且多樣的，在復(fù)雜且多樣的政策指令中，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策只不過是其中一項(xiàng)(或許重要、或許不重要)。在這種時(shí)候，不管是地方政府，還是地方銀行、農(nóng)業(yè)企業(yè)，都會經(jīng)歷一個(gè)利益平衡的過程——它們會具體考量:優(yōu)先落實(shí)何種政策對自己來說是利益最大化的?優(yōu)先落實(shí)何種政策會有更多的績效回報(bào)?等等。在這種時(shí)候，若不消除“政策結(jié)構(gòu)性制約”及其帶來的不同政策之間的競爭和緊張關(guān)系，單一的政策(比如本文所討論的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策)勢必會在競爭劣勢的情況下被不斷的排擠，進(jìn)而造成政策難以落實(shí)、政策預(yù)期效果不斷消解等后果。

第二，就農(nóng)民來說，他們所遭遇的“結(jié)構(gòu)性制約”相較于其他利益相關(guān)主體來說就更為復(fù)雜。一方面，他們有如其他利益相關(guān)者一樣，會遭遇到“政策結(jié)構(gòu)性制約”，只不過這種制約在農(nóng)民這里更多地體現(xiàn)為一種與政策“反射利益”的偏離。因?yàn)樵谏衔挠嘘P(guān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的梳理中不難看出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的制定基礎(chǔ)與落腳點(diǎn)往往是農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展。而一旦政策難以執(zhí)行，“政策結(jié)構(gòu)性制約”及其不利影響就會深刻地反映在農(nóng)民生計(jì)和行動的困境之中;另一方面，農(nóng)民還會遭遇到“社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約”的影響，因?yàn)檗r(nóng)民生計(jì)和農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)條件的脆弱性從總體上限制了農(nóng)民生產(chǎn)和發(fā)展所能選擇的范圍。比如上文提到的常縣洪廣村，由于社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境制約，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策的推行對于農(nóng)民來說乃是不二的選擇。也因此，在政策推行之后，農(nóng)民全身心投入其中。一旦政策難以落實(shí)或社會經(jīng)濟(jì)整體環(huán)境發(fā)生變化，農(nóng)民的付出和對政策的“跟進(jìn)”常常就會發(fā)生變異。

綜上，當(dāng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策作為一項(xiàng)單一政策進(jìn)入整體社會結(jié)構(gòu)之中以后，由于不同政策之間的競爭和緊張難以理順，同時(shí)由于社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，單一政策的實(shí)施往往會受制于“結(jié)構(gòu)性制約”而很難得到良好落實(shí)。為了解決這一問題，本文從實(shí)地調(diào)研和理論回溯的基礎(chǔ)上提出兩點(diǎn)具體建議:

第一，政策的“頂層設(shè)計(jì)”需要有對“結(jié)構(gòu)性制約”的充分預(yù)估和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。首先，針對“社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性制約”，政策制定需要全面分析其長效運(yùn)作的可能。一項(xiàng)良好的、惠民的政策，需要有在社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化過程中保持穩(wěn)定、長效實(shí)施的機(jī)制保障;其次，針對“政策結(jié)構(gòu)性制約”，政策制定過程中需要引入利益平衡機(jī)制，充分吸收不同利益主體的訴求并努力協(xié)調(diào)相互間所存在的沖突。以減少不同政策之間的潛在沖突，保障不同政策能夠在合理分工、管轄嚴(yán)謹(jǐn)?shù)那闆r下得到實(shí)施。

第二，從微觀層面上來看，在基層需要有協(xié)調(diào)不同政策之間競爭的具體機(jī)制，整體安排不同政策之間的實(shí)施，努力消除地方層面在政策落實(shí)過程中的結(jié)構(gòu)性制約及其可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。對于基層政府來說，需要改變在不同政策之間“選擇性”執(zhí)行的現(xiàn)狀，在保障地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基礎(chǔ)上，需要優(yōu)先發(fā)展那些惠民、利民的政策;對于農(nóng)業(yè)企業(yè)和地方銀行來說，在具體參與和執(zhí)行政策過程中，既要符合政策要求，同時(shí)也要積極履行社會責(zé)任，改變只重利益、忽視責(zé)任的形勢。

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