劉旗福，曾金鳳，鄒 毅

（1.江西省贛州市水文局，江西 贛州 341000；2.江西省安?？h坳上林場谷山分場，江西 安福 343200）

東江水是香港和珠江三角洲地區(qū)的重要水源。2012年6月，《國務(wù)院關(guān)于支持贛南等原中央蘇區(qū)振興發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕21 號）（以下稱《若干意見》）出臺，將東江源區(qū)水生態(tài)水環(huán)境保護正式列入國務(wù)院生態(tài)保護規(guī)劃，東江源區(qū)成為國家生態(tài)補償試點。

東江流域在江西境內(nèi)面積不大，涉及居民的范圍也不廣，但因其特殊的區(qū)位、顯著的涵養(yǎng)水源功能、重要供水水源地價值，成為贛、粵、港資源戰(zhàn)略要地。保護并建設(shè)好東江源水環(huán)境水生態(tài)具有重要的戰(zhàn)略意義和現(xiàn)實意義，而建立東江源生態(tài)補償機制是保護建設(shè)好源區(qū)生態(tài)環(huán)境、促進流域和諧發(fā)展的重要保證。

1 東江源區(qū)基本概況

1.1 流域概況

珠江流域東江源區(qū)發(fā)源于江西省贛州市尋烏、安遠和定南三縣，源區(qū)有尋烏水和定南水兩大水系。源區(qū)流域面積為3 524 km2，占東江全流域面積的13.3%；年平均徑流量30.13 億m3，占東江年平均徑流量的10.4%，是東深供水工程的主要水源，也是廣東省河源、惠州、東莞、廣州等4 000 多萬居民的主要飲用水水源。流域水系見圖1。

1.2 生態(tài)與資源

東江源區(qū)林木資源豐富，平均森林覆蓋率78.6%，形成了東江的水源涵養(yǎng)基地。源區(qū)礦產(chǎn)資源豐富，特別是鎢、鉛、鋅、鉬和稀土資源尤豐，素有“世界鎢都”、“稀土王國”之稱。僅稀土一項[1]，年采礦能力可達744萬t，生產(chǎn)稀土金屬化合物744 t，鎢年生產(chǎn)能力3 000萬t，產(chǎn)鎢3 000 t。

1.3 社會經(jīng)濟

2011年底，東江源區(qū)人口約58.2萬人，該區(qū)域農(nóng)業(yè)人口約48.3萬人。農(nóng)民人均年收入約2 700 元，是贛州市農(nóng)民人均收入的64.5%，江西省農(nóng)民人均收入的39.2%，廣東省農(nóng)民人均年收入的28.8%，全國農(nóng)民人均收入的38.7%。尋烏、安遠兩縣為國家級貧困縣，定南縣是省級貧困縣，貧困人口占總?cè)丝诘?4.1%。

2 東江源區(qū)水環(huán)境現(xiàn)狀及變化趨勢

2.1 水資源數(shù)量

東江源區(qū)多年平均地表水資源量為30.13 億m3（見表1）。地下水全部為山丘區(qū)降水入滲，按枯水期穩(wěn)定的河川基流計算，多年平均地下水資源量為8.32 億m3（基流模數(shù)為23.76×104m3/km2）。

其中，尋烏水選取頻率P=90%天然最小月平均流量計算的相應(yīng)可利用地表水水資源量最大可利用量為9.94×104m3，地表水資源可利用率為20%。定南水選取頻率P=90%天然最小月平均流量計算的相應(yīng)可利用地表水資源量最大可利用量為9.35×104m3，地表水資源可利用率為21%。

根據(jù)2010年水資源統(tǒng)計資料，尋烏、安遠和定南三縣東江區(qū)域?qū)嶋H年總地表水用水量為21 223萬m3，占東江源區(qū)水資源總量的7.04%。

2.2 水資源質(zhì)量

圖1 珠江流域東江源區(qū)水系圖

表1 東江源區(qū)年徑流量統(tǒng)計表

根據(jù)《江西省地表環(huán)境水功能區(qū)劃（2007）》[2]，在東江源區(qū)劃定水功能區(qū)18個，其中水質(zhì)目標(biāo)為Ⅱ類的水功能區(qū)3個，Ⅱ～Ⅲ類水功能區(qū)3個，Ⅲ類水功能區(qū)10個、Ⅳ類水功能區(qū)2個；國家重點水功能區(qū)6個[3]。采用贛州市水環(huán)境監(jiān)測中心近5年來水質(zhì)監(jiān)測調(diào)查資料，依據(jù)《地表水資源質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程》（SL395-2007）[4]，采用24 項水質(zhì)指標(biāo)評價：水質(zhì)達標(biāo)的水功能區(qū)有14個，占77.8%；不達標(biāo)的有4個，占22.2%。不達標(biāo)水功能區(qū)分別為尋烏水尋烏保留區(qū)、尋烏水贛粵緩沖區(qū)、定南水贛粵緩沖區(qū)、定南水下歷河工業(yè)用水區(qū)，前3個為國家重點水功能區(qū)。水質(zhì)類別為Ⅳ～劣Ⅴ類，屬嚴(yán)重污染，主要超標(biāo)項目為氨氮。近5年4個不達標(biāo)水功能區(qū)水質(zhì)氨氮變化情況見圖2。

18個省劃水功能區(qū)中水質(zhì)最差的為定南水下歷河工業(yè)用水區(qū)，水體中氨氮含量嚴(yán)重超標(biāo)。該水功能區(qū)近3年年平均氨氮含量12.53 mg/L，2010年11月高達82.4 mg/L。水體中pH、溶解氧、化學(xué)需氧量、總磷、總氮、總砷等指標(biāo)時而出現(xiàn)超標(biāo)。

2.3 水功能區(qū)納污能力

采用《水域納污能力計算規(guī)程》（GB/T25173-2010）[5]，本次計算根據(jù)贛州市水環(huán)境監(jiān)測實測調(diào)查數(shù)據(jù)及流域內(nèi)水文站實測水文參數(shù)，采用90%保證率最枯月平均流量作為設(shè)計流量及率定模型參數(shù)，選取COD、氨氮兩個指標(biāo)計算18個省劃水功能區(qū)水域納污能力與削減量，計算結(jié)果見表2。

2.4 水質(zhì)變化趨勢

根據(jù)東江源區(qū)的水質(zhì)特點，考慮能反映源區(qū)內(nèi)自然環(huán)境因素及人為影響，選用2003～2012年的pH、五日生化氧、溶解氧、氨氮、總磷、總氮、硫酸鹽、氯化物、硝酸鹽氮、總砷、高錳酸鹽指數(shù)、揮發(fā)性酚、氰化物等13項指標(biāo)。采用《地表水資源質(zhì)量評價技術(shù)規(guī)程》（SL395～2007），運用PWQTrehd 水質(zhì)分析軟件（基于非流量調(diào)節(jié)濃度的季節(jié)性Kendall 檢驗法[6]）分析東江源區(qū)的水質(zhì)變化趨勢。

（1）東江源五日生化氧、氨氮、總磷、總氮、硫酸鹽、氯化物、硝酸鹽氮、總砷、高錳酸鹽指數(shù)、揮發(fā)性酚、氰化物上升比例TUPm 均大于下降比例TDNm，表明東江源區(qū)的這11個指標(biāo)均趨于惡化。

（2）PH的TUPm＜TDNm、TUPDO＞TDNDO表明東江源區(qū)溶解氧、PH 2個指標(biāo)趨于改善。

（3）WQTIUP＞W(wǎng)QTIDN，表明東江源區(qū)水質(zhì)整體狀況趨向惡化。

圖2 2008～2012年東江源區(qū)4個不達標(biāo)水功能區(qū)水體氨氮變化狀況圖

表2 東江源區(qū)水功能區(qū)現(xiàn)狀納污能力統(tǒng)計及污染程度分析表 t·a-1

3 東江源區(qū)水生態(tài)水環(huán)境保護面臨的主要問題

3.1 水生態(tài)水環(huán)境保護與經(jīng)濟社會發(fā)展的矛盾突出

據(jù)贛州市水資源監(jiān)測中心近5年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008～2012年，源區(qū)省界尋烏水贛粵緩沖區(qū)、定南水贛粵緩沖區(qū)水質(zhì)為IV～劣V 類之間，超標(biāo)項目主要為氨氮。尋烏水馬蹄河尋烏工業(yè)用水區(qū)、定南水下歷河工業(yè)用水區(qū)及下歷河定南保留區(qū)為劣V 類水，水體中氨氮、pH、溶解氧、六價鉻、總磷量含量嚴(yán)重超標(biāo)，嚴(yán)重威脅了源區(qū)及下游居民的飲用水安全。

為了保護和建設(shè)好東江源區(qū)生態(tài)環(huán)境，一方面地方財政需要投入大量資金用于植樹造林、河流治理、礦產(chǎn)資源整合、生態(tài)移民、建立污水處理廠、建立生態(tài)體系等系列保護工程；另一方面封山、退果、關(guān)礦、取消外銷商品材采伐指標(biāo)，控制水資源開發(fā)以保障正常水生態(tài)流量等系列保障措施，使源區(qū)豐富的礦產(chǎn)資源和森林資源很難轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢。當(dāng)?shù)匕傩帐刂敖鹕健弊銎蜇?。尤其是在GDP 以兩位數(shù)發(fā)展的今天，源區(qū)水生態(tài)水環(huán)境保護面臨著來自經(jīng)濟加速發(fā)展的強大壓力，水環(huán)境保護和脫貧矛盾十分突出。

3.2 生態(tài)功能下降趨勢得不到根本遏制

由于歷史、人口、資源、發(fā)展方式等多種因素的影響，源區(qū)以稀土、鎢開采冶煉為主的礦業(yè)，以臍橙、蜜橘開發(fā)為主的果業(yè)，以大型養(yǎng)豬場為代表的養(yǎng)殖業(yè)等產(chǎn)業(yè)，對源區(qū)水生態(tài)水環(huán)境造成一定的破壞。有關(guān)報告統(tǒng)計顯示[7]，源區(qū)礦山累計破壞面為174 km2，廢石存放2.04 億t，尾沙排放4.15 億t，農(nóng)藥施用總量達2 938 t，化肥施用總量（折純）為6.33萬t，畜禽養(yǎng)殖糞便年產(chǎn)生量100萬t 以上。而政府在生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理力度和生態(tài)環(huán)境治理修復(fù)的資金投入力度上相當(dāng)有限，生態(tài)功能下降趨勢得不到根本遏制。主要體現(xiàn)在源區(qū)水源涵養(yǎng)功能下降，水土流失嚴(yán)重，人地矛盾突出，生物種群銳減，河流徑流量減少，水體自凈能力減弱，水質(zhì)性缺水凸現(xiàn)。

3.3 東江源區(qū)的保護監(jiān)管力度相對薄弱

東江源區(qū)位處江西，行政上歸江西管，但流域上歸東江流域管理局管，而東江流域管理局并不擁有跨行政區(qū)域的管理實權(quán)，造成流域管理機制的錯配，有力的保護措施相對缺乏，監(jiān)管力度比較薄弱。

一是組織機構(gòu)不健全，職責(zé)不明確。源區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)由農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、礦管、環(huán)保等多部門分行業(yè)管理，缺乏一個統(tǒng)一協(xié)調(diào)的管理機構(gòu)，沒有針對性的管理機制、相應(yīng)的法規(guī)體系和強有力的協(xié)調(diào)機制，難以形成齊抓共管的合力。

二是監(jiān)管技術(shù)、監(jiān)管手段相對落后，無法及時準(zhǔn)確地提供源區(qū)生態(tài)保護相關(guān)信息，導(dǎo)致市場機制和公眾參與的作用沒有充分發(fā)揮，影響和制約了東江源區(qū)水環(huán)境水生態(tài)建設(shè)和保護的進程。

三是資金投入嚴(yán)重不足。因目前尚未建立有效的經(jīng)濟補償機制，導(dǎo)致源區(qū)的修復(fù)治理經(jīng)費和保護管理經(jīng)費都無固定的資金渠道，難以適應(yīng)源區(qū)保護與修復(fù)的需要。

因此，必須尋求一種持續(xù)穩(wěn)定有效的資金政策來破除源區(qū)生態(tài)破壞的根源，用經(jīng)濟手段來解決生態(tài)建設(shè)與生態(tài)保護面臨的主要困境，以提升東江源區(qū)水源涵養(yǎng)功能與生物多樣性，促進贛、粵、港東江流域區(qū)域和諧發(fā)展。

4 建立生態(tài)補償機制探討

隨著生態(tài)環(huán)境和資源價值觀的日趨形成，社會各界對生態(tài)保護與投資回報呼聲日益強烈，尤其是處于東江源區(qū)的政府和群眾，希望通過建立和完善生態(tài)補償機制獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償，來改善源區(qū)生活水平以減少對源區(qū)生態(tài)環(huán)境的危害，有效地、可持續(xù)地改善源區(qū)的水環(huán)境水生態(tài)，以保障整個流域內(nèi)上下游居民飲用水安全與社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

4.1 補償主體

根據(jù)我國《水法》和從我國的體制看，對于跨省的生態(tài)補償問題，目前應(yīng)該堅持政府主導(dǎo)為主、市場調(diào)節(jié)為輔的生態(tài)補償機制，中央財政應(yīng)該成為主要支付方。從東江源生態(tài)補償問題的性質(zhì)來看，根據(jù)“誰受益，誰支付”原則，除了源區(qū)自身外，就是主要受益的下游廣東省。即東江源區(qū)的生態(tài)補償主體應(yīng)以國家和主要受益方廣東省為主。

4.2 補償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補償機制的關(guān)鍵是設(shè)定補償標(biāo)準(zhǔn)，許多專家[7-14]曾對這方面進行了大量的研究探討，建議設(shè)立補償?shù)纳舷孪蕖榱吮Ｕ蠔|江源區(qū)居民的最低利益，同時考慮居民生活水平的變化，補償額度也應(yīng)發(fā)生變化。本文從水源區(qū)生態(tài)建設(shè)和保護投入與東江源生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值兩方面計算生態(tài)補償額度的上下限。

4.2.1 東江源區(qū)環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)成本測算

環(huán)境保護和生態(tài)建設(shè)成本包括環(huán)境保護的直接投入、林業(yè)生態(tài)補償保護投入及退耕損失、發(fā)展權(quán)限制的損失等3個部分，以效益分析和源區(qū)發(fā)展機會成本進行核算，綜合考慮下游地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，最終確定流域水資源保護的補償標(biāo)準(zhǔn)。以江西省發(fā)展和改革委員會、江西省環(huán)境保護局等單位編制的《江西省東江源頭區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)“十一五”規(guī)劃》以及江西省人民政府發(fā)布的 《江西東江源國家級生態(tài)功能保護區(qū)建設(shè)規(guī)劃》所規(guī)劃9 大環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)重大工程為依據(jù)，綜合考慮源區(qū)3 縣社會經(jīng)濟實際，測算東江源區(qū)環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)成本為每年17.2 億元。

4.2.2 東江源區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值測算

東江源生態(tài)服務(wù)價值有物質(zhì)生產(chǎn)、大氣調(diào)節(jié)、均化洪水、水供應(yīng)(補水)、保護土壤、凈化環(huán)境、生物多樣性維持、休閑文化等8 項服務(wù)功能。采用替代市場技術(shù)與模擬市場技術(shù)[17]進行計算，生態(tài)服務(wù)價值為每年31.9億元。

經(jīng)測算，東江源區(qū)每年生態(tài)補償額為17.2～31.9 億元。

4.3 補償方式

從東江源區(qū)的經(jīng)濟狀況和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)看，目前，源區(qū)最需要“輸血型”的補償，從長遠考慮，也應(yīng)注重“造血型”補償。因此，建議政府以下3個方面著手采取從經(jīng)濟激勵手段和市場手段來補償源區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。

4.3.1 經(jīng)濟補償

補償方式應(yīng)以資金補償為主。一方面源區(qū)實施重大生態(tài)建設(shè)工程如生態(tài)林建設(shè)工程、水土保持工程、礦山生態(tài)恢復(fù)工程、生態(tài)農(nóng)業(yè)工程、替代能源建設(shè)工程、農(nóng)業(yè)面源污染綜合防治工程、生態(tài)旅游工程、生態(tài)移民工程和生態(tài)環(huán)境預(yù)防監(jiān)測與信息管理體系建設(shè)等支持東江源區(qū)的生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)恢復(fù)建設(shè)需要大量資金。而資金投入不足一直是東江源區(qū)生態(tài)建設(shè)制約的“瓶頸”之一。另外，生態(tài)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、礦業(yè)開采加工技術(shù)的革新、生態(tài)移民與新農(nóng)村建設(shè)，需要進行大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些工程項目的實施需要巨大的資金投入。另一方面，東江源區(qū)生態(tài)建設(shè)和保護的主力之一是農(nóng)民，只有在他們的收入得到保障之后，才會有長期進行生態(tài)建設(shè)和保護的積極性，生態(tài)建設(shè)的成果也才能得到鞏固。

資金補償?shù)姆绞接醒a償金、捐款、減免稅收、退稅、信息擔(dān)保貸款、補貼、財政轉(zhuǎn)移支付、貼信、加速折舊等。

4.3.2 項目補償

項目補償為保護地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展打下基礎(chǔ)。東江源區(qū)由于水生態(tài)保護的原因不得不拒絕一些效益好但是有污染的企業(yè)項目，即其污染程度很低也不能存在的項目。因此，建議將東江源生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃重點工程項目并列為優(yōu)先支持生態(tài)保護項目。其次加強對口支援，鼓勵內(nèi)外投資企業(yè)、民間團體投資和參與東江源頭區(qū)生態(tài)建設(shè)并給予資金和技術(shù)上的支持，給予優(yōu)先考慮。再者考慮到東江源區(qū)直接投資存在許多變數(shù)，而廣東省是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，建議廣東省把環(huán)境友好型和勞動密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到源區(qū)，以解決源區(qū)勞動力過剩問題同時拉動內(nèi)需，這樣在一定程度上也能補償源區(qū)直接投資減少造成的損失。

4.3.3 政策補償

東江源區(qū)生態(tài)補償機制的起步階段，需要政府給予一些政策支持。政策補償就是中央政府對省政府，省政府對市政府權(quán)利和機會的補償。主要有：根據(jù)東江源區(qū)水生態(tài)建設(shè)與水環(huán)境保護特點制訂財政政策如稅費減免、信息擔(dān)保貸款等；制訂市場外部補償政策，如水權(quán)轉(zhuǎn)讓，水資源付費等；鼓勵異地開發(fā)政策，如對源區(qū)高技術(shù)低污染型產(chǎn)業(yè)的引進在土地使用、招商引資、企業(yè)搬遷等方面提供優(yōu)惠政策。

此外，還可以加強對源區(qū)實施技術(shù)、物質(zhì)、智力補償投入，如糧食直補、技術(shù)輸入、勞動力職業(yè)培訓(xùn)、提供教育和就業(yè)等，扶助源區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

4.4 經(jīng)費來源

4.4.1 國家

國家可通過稅收財政杠桿進行調(diào)控，向主要受益東江源的廣東省和香港地區(qū)收繳一定的生態(tài)補償費和生態(tài)補償稅；其次是建立基于水資源有償使用制度，東江流域內(nèi)所有用水城市包括源區(qū)本身，下游廣東省的河源市、惠州市、東莞市、廣州市、深圳市，以及香港特別行政區(qū)，向國家繳納水資源費（稅）籌措資金。

4.4.2 廣東省

廣東省一方面可以從香港地區(qū)每年支付的30 多億港元[15]中按東江流入水量10.4%比例計算費用用于對源區(qū)的補償；另一方面可適當(dāng)調(diào)高廣東省直接受益于源區(qū)水資源的部門如農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、旅游、水利、電力等部門的資源環(huán)境稅或費，用于補償源區(qū)；另外不足的經(jīng)費，廣東省應(yīng)采取財政補貼的形式補償源區(qū)。

4.4.3 東江源區(qū)

東江源區(qū)政府本身可以在國家政策補償下，通過采用礦產(chǎn)開發(fā)稅和國內(nèi)的育林費等形式，收取一定的資源環(huán)境稅用于源區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

4.4.4 社會基金

社會各界對生態(tài)保護與投資回報呼聲日益強烈，“香港東江源論壇”，廣東、香港、澳門等地大學(xué)生開展以“愛心捐款和植樹護源”等為主要內(nèi)容的民間聯(lián)誼活動日益熱烈。因此，可以通過公益性部門籌集該項基金，制訂生態(tài)補償社會捐助辦法，成立源區(qū)生態(tài)補償社會捐助機構(gòu)，接受來自國際組織、外國政府、單位、個人和贛、港、粵同胞各種形式的捐贈。

4.5 政策執(zhí)行

4.5.1 引入第三方評估監(jiān)督機制

為了確保補償標(biāo)準(zhǔn)合理化，保障跨省流域生態(tài)補償機制良好運行，須建立生態(tài)補償監(jiān)督委員會即引入第三方進行評估與監(jiān)督。其職能：一是根據(jù)跨省流域?qū)嶋H情況，其補償標(biāo)準(zhǔn)由第三方獨立評估測算，并促使流域補償主體與客體之間達成統(tǒng)一共識，體現(xiàn)補償標(biāo)準(zhǔn)合理、公平與公正；二是定期檢查、評估與監(jiān)督生態(tài)補償資金執(zhí)行效果以及上游生態(tài)建設(shè)或沿線生態(tài)維護狀況；三是每年向財稅主管機構(gòu)提交至少一次生態(tài)補償評估報告并給出生態(tài)補償執(zhí)行的年度調(diào)整計劃，財稅主管機構(gòu)以此下達年度生態(tài)補償執(zhí)行計劃。

4.5.2 建立補償考核機制

國家、廣東省支付了源區(qū)生態(tài)補償費，源區(qū)就有責(zé)任保護好源區(qū)的水生態(tài)水環(huán)境，否則就應(yīng)補償下游廣東省的損失費。補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)可以通過匯總水文資料、開展水質(zhì)監(jiān)測與水生生物監(jiān)測的資料基礎(chǔ)上進行水文評估、水質(zhì)評估、水生生物評估等綜合評估，篩選出生態(tài)基流、敏感環(huán)境需水量、水質(zhì)達標(biāo)率、污染物入河控制量、魚類多樣性指數(shù)、珍稀物種生存狀況、飲用水源地安全達標(biāo)建設(shè)狀況和水資源開發(fā)利用率等指標(biāo)，確立不同類型水功能區(qū)考核的關(guān)鍵指標(biāo)和體系進行評定。

除補充完善現(xiàn)有省界斷面考核體系規(guī)定的監(jiān)測指標(biāo)外，還在源區(qū)3 縣建立水文、水質(zhì)、水生態(tài)出境斷面設(shè)立監(jiān)測點開展相應(yīng)的監(jiān)測評價。當(dāng)縣級出境水體達到水功能區(qū)考核指標(biāo)的全額撥付補償基金；縣界出境水不達標(biāo)的扣20%補償金；省界出境水質(zhì)低于省界水功能區(qū)考核指標(biāo)的，扣3 縣補償金。補償經(jīng)費從整個補償基金中提取20%作為獎懲資金。

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