文/劉 錚

出版活動，包括報紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等出版物的出版、印刷或者復(fù)制、進口、發(fā)行。出版活動行政檢查是指各級出版行政部門，以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有出版管理職能的部門，對出版單位是否遵守相關(guān)法律、法規(guī)或規(guī)章的情況，做單方面強制了解的行政行為，主要對出版物的出版、印刷或者復(fù)制、進口、發(fā)行等環(huán)節(jié)開展行政檢查。出版活動行政檢查與公共權(quán)力、行政行為、政府治理、公民基本權(quán)利等熱點問題密切相關(guān)，從什么角度去認識、詮釋出版活動行政檢查的適用范圍，怎樣嚴格規(guī)范出版活動行政檢查的程序，如何合理分配出版行政等部門與出版單位在行政檢查中的權(quán)利與義務(wù)，對于促進我國出版活動的可持續(xù)發(fā)展及加強對出版活動的監(jiān)督管理，顯得尤為重要。

一、我國出版活動行政檢查規(guī)范的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國對出版活動的管理依據(jù)，主要有《中華人民共和國著作權(quán)法》《出版管理條例》《印刷業(yè)管理條例》《音像制品管理條例》《出版物市場管理規(guī)定》和《電子出版物管理規(guī)定》等。這對規(guī)范出版活動和促進出版行政等部門依法行政起到了積極作用。

迄今為止，我國對出版活動的行政檢查工作在全國層面尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范。而在對出版管理的行政處罰方面，則有《出版管理行政處罰實施辦法》和《著作權(quán)行政處罰實施辦法》等。

近年來，我國有些地方也對出版活動行政檢查工作出臺了一些規(guī)定，如2008年上海市新聞出版局公布了《行政檢查事項》，2011年黑龍江省伊春市金山屯區(qū)文化體育局建立了《出版物市場行政檢查制度》，2012年江西省南昌市文化新聞出版局則制定了《開展行政檢查工作計劃》，對本部門開展行政檢查的法定依據(jù)、職權(quán)范圍、辦理流程等做出具體規(guī)定。

上述具體工作規(guī)定存在著以下不足：一是從層次來看，基本上僅限于本地、本部門的文件，位階過低、剛性不足，未形成更高層次的行政法規(guī)或部門規(guī)章；二是從內(nèi)容來看，調(diào)整范圍過于狹窄，規(guī)定過于簡單，機制不健全，調(diào)整力度明顯不足；三是各地規(guī)定的差別較大，不利于執(zhí)法權(quán)力的規(guī)范運行和保障公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。

為了進一步發(fā)展與繁榮有中國特色的社會主義出版事業(yè)，提高出版行政等部門依法行政水平，需要制定統(tǒng)一的、可操作的、高位階的出版活動行政檢查規(guī)范。這一規(guī)范的位階，基本應(yīng)達到行政法規(guī)或部門規(guī)章層次，待條件成熟時盡快出臺一部相關(guān)法律。

在政府的新聞出版管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙婪ㄟM行市場管理”[1]的背景下，對出版行政等部門和出版單位的責(zé)、權(quán)、利加以規(guī)范，從而提高法律的遵從度，初步形成具有中國特色的出版活動行政檢查制度的基本框架，既便于出版行政等部門統(tǒng)一行使公共管理職能，又注重了對相對人“權(quán)利的保護和制約”。[2]

從事出版活動，必須遵守國家的法律法規(guī)，將社會效益放在首位，實現(xiàn)社會效益與經(jīng)濟效益的最佳結(jié)合。[3]在出版活動中，既要發(fā)揮市場的作用，更要加強宏觀調(diào)控，使出版工作有法可依，有法必依。[4]在相關(guān)法律法規(guī)體系中，出版活動行政檢查制度居于重要地位。建立健全出版活動行政檢查制度，提高出版活動行政檢查工作的規(guī)范性，需要把黨和政府的政策與規(guī)定進行梳理和整合，并參考行政處罰制度的相關(guān)規(guī)定，將出版活動行政檢查的體系、出版單位的協(xié)助義務(wù)、行政檢查后的信息處置、出版單位的救濟等內(nèi)容及時轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一規(guī)范。

二、明確界定出版活動行政檢查的體系

建立出版活動行政檢查制度，規(guī)范檢查的依據(jù)、分類、對象與適用范圍是前提。

出版行政等部門可依職權(quán)或依舉報、督查、督辦、媒體曝光等發(fā)起行政檢查。我國法律賦予了出版行政等部門行政檢查的職權(quán)，如《行政許可法》第62條規(guī)定：“行政機關(guān)可以對被許可人生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品依法進行抽樣檢查、檢驗、檢測，對其生產(chǎn)經(jīng)營場所依法進行實地檢查?！背霭嫘姓炔块T也可根據(jù)舉報、督查、督辦或者媒體曝光等對出版活動開展檢查，如《出版管理條例》第7條規(guī)定：“出版行政部門根據(jù)已經(jīng)取得的違法嫌疑證據(jù)或者舉報，對涉嫌違法從事出版物出版、印刷或者復(fù)制、進口、發(fā)行等活動的行為進行查處時，可以檢查與違法活動有關(guān)的物品；對有證據(jù)證明是與違法活動有關(guān)的物品，可以查封或者扣押?！?/p>

依據(jù)檢查對象之不同，出版活動行政檢查可采用對人的檢查、對物的檢查和對場所的檢查。對人的檢查，出版行政等部門要求出版單位提供資料或證言，傳喚、相驗；對物之檢查，主要有調(diào)閱、索取文件、取走物品、抽取樣品、勘驗、鑒定、調(diào)查等形式；對場所的檢查，出版行政等部門派檢查人員親赴特定出版活動場所進行檢查。

依據(jù)是否進入實地檢查，出版活動行政檢查可采用書面檢查或者實地檢查的形式。書面檢查，出版行政等部門只對出版單位提供的書面資料進行檢查，它通常是為實地檢查做針對性的準備。實地檢查，又稱現(xiàn)場檢查(site inspection)，是出版行政等部門了解與管理出版活動的主要手段，應(yīng)作為出版活動行政檢查的主要形式。

出版活動行政檢查，一是對出版物出版、印刷或者復(fù)制、進口、發(fā)行等經(jīng)營場所進行檢查；二是對涉嫌違法從事出版物的出版、印刷或者復(fù)制、進口、發(fā)行等活動的單位、個人、物品進行檢查；三是法律法規(guī)所賦予的其他行政檢查。

檢查出版經(jīng)營主體是否適格，主要檢查從事出版物的出版、印刷或者復(fù)制、進口、發(fā)行等的經(jīng)營單位的設(shè)立、變更是否辦理審批、備案手續(xù)，服務(wù)范圍是否符合規(guī)定等。檢查出版經(jīng)營內(nèi)容是否合法，主要檢查是否含有法律法規(guī)禁止內(nèi)容的違禁出版物；是否含有各種非法出版物；是否含有侵犯他人著作權(quán)或者專有出版權(quán)的出版物；是否有出版行政等部門明令禁止出版、印刷或者復(fù)制、進口、發(fā)行的出版物。

三、嚴格規(guī)范出版活動行政檢查的程序

目前，我國尚未有統(tǒng)一的《行政程序法》。我們需要更多地關(guān)注出版活動行政檢查程序的設(shè)置，以此規(guī)范和控制行政檢查行為。

我國的法律法規(guī)規(guī)定，國務(wù)院出版行政部門負責(zé)全國的出版活動的行政檢查工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門按照國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工負責(zé)有關(guān)的出版活動的行政檢查工作；縣級以上地方各級出版行政部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)出版活動的行政檢查工作，縣級以上地方各級人民政府其他有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)有關(guān)的出版活動的行政檢查工作。

開展出版活動行政檢查的行政部門，應(yīng)制定行政檢查計劃，履行行政檢查申報程序，落實相關(guān)臺賬和告知制度，建立檢查人員的法律法規(guī)培訓(xùn)制度。

在實施行政檢查前，可以事先通知被檢查單位或個人，也可以不通知被檢查單位或個人。

在實施的日常行政檢查當(dāng)中，應(yīng)確保有2名以上的行政執(zhí)法人員參加。進入場所進行檢查時，檢查人員應(yīng)表明身份，出示《行政執(zhí)法證》或相關(guān)的批準文書，未出示相關(guān)檢查證件的，出版單位可拒絕接受檢查。

對行政檢查中發(fā)現(xiàn)違法行為的應(yīng)立即采取措施進行處理。檢查后，應(yīng)及時作出檢查結(jié)論、送達檢查結(jié)論并告知救濟權(quán)利等。建立違法行為警示記錄檔案，并及時向社會公布警示記錄，加大監(jiān)督力度。各地出版行政、公安、工商等部門應(yīng)建立信息通報制度，及時通報監(jiān)督檢查情況與處理結(jié)果，共同做好行政檢查工作。具體程序見圖1。

圖1 出版活動行政檢查的程序

四、合理處置出版活動行政檢查后的信息

出版行政等部門出于行政管理目的對出版單位進行檢查，是收集信息與處理信息的活動。行政檢查后所獲取的信息，面臨著三個層次的問題：一是信息的證據(jù)能力，二是信息的公開，三是信息的保密。

出版行政等部門對出版單位進行檢查后，首先要解決的是對調(diào)查結(jié)果事實的“證據(jù)能力”進行認定。然而，我國有關(guān)行政程序的證據(jù)制度并未引起人們的足夠重視，“或是只字不提有關(guān)證據(jù)運用問題”。[5]出版行政等部門對出版單位進行檢查時收集到的事實清楚、證據(jù)確鑿、適用法律法規(guī)正確、程序合法的證據(jù)無疑具有完全的證據(jù)能力。但是，對違法證據(jù)應(yīng)予以排除，對那種認為“手段雖然違法，證據(jù)卻是真實的，證據(jù)應(yīng)當(dāng)認定”的觀點應(yīng)予以否定。出版活動行政檢查必須依法進行，隨意擴大檢查權(quán)，只能導(dǎo)致行政檢查權(quán)的濫用。

出版行政等部門對出版單位進行檢查后，應(yīng)盡可能將檢查所獲致信息公開，從重視制裁違法轉(zhuǎn)為重視信息所影響的廣大人民的基本需求，滿足公眾的知情權(quán)。長期公開具有相對穩(wěn)定性或經(jīng)常性的信息，隨時公開屬階段性或臨時性的信息。重點公開出版活動行政檢查權(quán)運行的各個主要環(huán)節(jié)，如法律依據(jù)、相關(guān)標(biāo)準、檢查程序等。對行政檢查的處理結(jié)果，應(yīng)根據(jù)涉及范圍，及時告知相對人，并在一定范圍內(nèi)或向全社會公開。創(chuàng)新公開形式，大力推進電子政務(wù)，加強部門網(wǎng)站建設(shè)，將行政檢查權(quán)目錄和流程圖予以公開，方便群眾查閱。

信息公開固然重要，但無限制的公開，也會影響出版活動的可持續(xù)發(fā)展。應(yīng)從保障出版單位權(quán)利和規(guī)范行政程序的角度，從程序及實體兩方面，對涉及國家秘密與商業(yè)秘密事項的信息公開問題作出特殊規(guī)定。

五、依法規(guī)定行政檢查中出版單位的協(xié)助義務(wù)與救濟途徑

公民在行使出版自由的權(quán)利的時候，必須遵守憲法和法律，不得反對憲法確定的基本原則，不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利。在出版行政等部門開展行政檢查中，出版單位有“主動予以配合、協(xié)助的義務(wù)”。[6]

出版行政等部門依據(jù)行政檢查作出行政決定，出版行政等部門應(yīng)為行政檢查的主宰。但是，出版單位往往比出版行政等部門更了解情況或掌握更多資料。因此，在合理范圍內(nèi)，規(guī)定行政檢查中出版單位的協(xié)助義務(wù)，使其分擔(dān)闡明事實之責(zé)任，是建設(shè)法治國家的應(yīng)有之義，符合正當(dāng)法律程序原則及行政程序之功能。

依法規(guī)定出版單位“對出版行政等部門依法進行的檢查，應(yīng)當(dāng)予以配合，不得拒絕、阻撓”，“應(yīng)當(dāng)如實回答檢查人員的詢問”，“應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定提供相關(guān)資料”等義務(wù)，這無疑對提高行政效率和規(guī)范出版活動是有幫助的。但是，也不宜忽視出版行政等部門在行政檢查中的取證職責(zé)，過多加重出版單位的負擔(dān)。

在出版活動行政檢查中，出版單位不服行政檢查中的違法情形，大致有三種類型：一是以行政檢查本身為案由，如出版行政等部門對出版單位是否具有相關(guān)的檢查權(quán)，行政檢查的地點、方式等是否合法；二是行政檢查中采取查封、扣押、凍結(jié)、暫扣證照等行政強制措施，以行政強制為案由；三是行政檢查后作出行政決定，以行政決定為案由，如行政檢查程序是否違法，證據(jù)認定是否錯誤等。

在我國，出版活動行政檢查中出版單位的救濟，有行政復(fù)議救濟與行政訴訟救濟等途徑。

《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定了出版單位不服行政檢查決定可依法提起行政復(fù)議的情形：“（一）對行政機關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的；（二）對行政機關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等行政強制措施決定不服的；（三）對行政機關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；……（五）認為行政機關(guān)侵犯合法的經(jīng)營自主權(quán)的；……”

《最高人民法院關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》和《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中，將“行政檢查”作為行政訴訟救濟的案由之一?！缎姓幜P法》第60條也規(guī)定：“行政機關(guān)違法實行檢查措施或者執(zhí)行措施，……給法人或者其他組織造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法予以賠償，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”行政檢查具有相對獨立性，在行政檢查為獨立行為時，可以針對行政檢查單獨進行訴訟；當(dāng)行政檢查中采取強制方式時，可以針對行政強制措施進行訴訟；當(dāng)行政檢查作為前置行為，據(jù)此作出行政處罰時，可以針對行政處罰進行訴訟。

[1]中央人民廣播電臺.文化航母破浪起航——柳斌杰接受中央人民廣播電臺專訪實錄[N].中國新聞出版報，2012-05-18

[2]鄢正芳.淺談期刊編輯在編輯出版活動中如何貫徹實踐《著作權(quán)法》[J].青海師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2011，（2）：48

[3]張志強.非法出版活動研究[M].貴陽：貴州人民出版社，1998：1

[4]闕道隆.出版活動中的市場作用與宏觀調(diào)控[J].中國出版，1994，（1）：14

[5]應(yīng)松年.當(dāng)代中國行政法（下卷）[M].北京：中國方正出版社，2005:1362

[6]宋雅芳.論行政調(diào)查中相對人協(xié)助義務(wù)的限度[J].河南社會科學(xué)，2006，（5）：97