江蘇省食品安全問題及其監(jiān)管政策分析
2013-09-08 03:37:56鞏世廣
鞏世廣
（南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）
一、江蘇省食品安全問題現(xiàn)狀
江蘇省是食品產(chǎn)業(yè)大省，現(xiàn)有食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)和餐飲服務(wù)單位近52萬家，從業(yè)人員220多萬人，食品工業(yè)年銷售收入超過3 600億元，有15種主要食品產(chǎn)量位居全國前10位。近年來，江蘇省食品安全事件屢有發(fā)生（如表1所示）。不僅對(duì)食用者的身體產(chǎn)生很大傷害，也對(duì)社會(huì)公信度產(chǎn)生很壞影響。由圖1可以看出，僅在2012年 1月至5月期間，江蘇省發(fā)現(xiàn)的食品安全事件共計(jì)6 000余件，排名全國第4。解決食品安全問題 已是迫在眉睫。
表1 近年來江蘇重大食品安全事件統(tǒng)計(jì)表
圖1 2012年1月至5月食品安全事件數(shù)量統(tǒng)計(jì)表
二、江蘇省現(xiàn)行食品安全監(jiān)管模式評(píng)價(jià)
我國1995年頒布了《食品衛(wèi)生法》，2009年6月出臺(tái)了《中華人民共和國食品安全法》，規(guī)定國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)，綜合協(xié)調(diào)食品安全相關(guān)事宜，重新劃分衛(wèi)生、質(zhì)檢、工商、農(nóng)業(yè)和食品藥品5個(gè)部門的職能范圍。2011年以來，江蘇省制訂并發(fā)布了《江蘇省食品安全信息報(bào)告與溝通管理規(guī)定（試行）》《江蘇省食品安全工作考核辦法（試行）》《江蘇省食品安全工作責(zé)任制與責(zé)任追究辦法（試行）》和《江蘇省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》，在這些政策基礎(chǔ)上形成了“聯(lián)合執(zhí)法”監(jiān)管模式。
“聯(lián)合執(zhí)法”監(jiān)管模式以基層政府（鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道）為主體，從本轄地相關(guān)職能部門抽取人員組成聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)，全面負(fù)責(zé)轄區(qū)針對(duì)食品質(zhì)量的檢查、抽查與監(jiān)管，既包括對(duì)各食品生產(chǎn)企業(yè)、食品銷售企業(yè)、食品銷售渠道的日常檢查，又包括對(duì)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域、特殊市場(chǎng)、特殊時(shí)期進(jìn)行的重點(diǎn)排查。各企業(yè)及市場(chǎng)的檢查結(jié)果登記在案，并按相關(guān)條例給予相應(yīng)的公示和處罰。總體來說，“聯(lián)合執(zhí)法”監(jiān)督模式對(duì)保證食品安全起到了一定的監(jiān)管作用，但其管理漏洞也不容忽視。
1．聯(lián)合執(zhí)法缺乏效率
聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)雖然是由來自多個(gè)單位的人員共同組成，但仍僅僅是政府職能部門參與，并未包括市場(chǎng)、媒體及公眾人員。監(jiān)管的運(yùn)行機(jī)制雖然采取了“靈活機(jī)動(dòng)、全面普查與重點(diǎn)抽查相結(jié)合”的原則，但這些檢查活動(dòng)遠(yuǎn)未達(dá)到市場(chǎng)需要。而且聯(lián)合執(zhí)法存在著潛在的“免費(fèi)搭便車”心理，降低了執(zhí)法效率。
2．聯(lián)合執(zhí)法不易追責(zé)
聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)雖然從形式上壯大了陣容，從內(nèi)容上涵蓋更廣，也有利于各個(gè)相關(guān)單位和相關(guān)部門的溝通與協(xié)調(diào)，但這種管理形式卻不利于問責(zé)。一旦某地出現(xiàn)了食品安全事件，其監(jiān)管責(zé)任理所當(dāng)然應(yīng)由該地的食品安全聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)承擔(dān)，但由于該聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)是由當(dāng)?shù)卣吐毮懿块T工作人員聯(lián)合組成，很難追責(zé)到具體單位和部門，食品安全事件的最終代價(jià)還是由消費(fèi)者承擔(dān)。
3．考核機(jī)制存在弊端
食品安全問題實(shí)行的是“結(jié)果考核”“一把手負(fù)責(zé)”的考核機(jī)制。即：若某地出現(xiàn)了嚴(yán)重的食品安全事件就會(huì)追究該地監(jiān)管部門甚至行政機(jī)關(guān)“一把手”的責(zé)任，其目的是促使監(jiān)管部門和行政機(jī)關(guān)認(rèn)真對(duì)待、提前宣傳、提前預(yù)防、嚴(yán)厲打擊危害食品安全的行為，但同時(shí)該機(jī)制也會(huì)造成對(duì)食品安全事件的主觀掩蓋，使食品安全問題有機(jī)會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)散，形成更大的消極影響。
4．信息不完全、不對(duì)稱
能接觸到核心的信息的往往是生產(chǎn)經(jīng)營者的內(nèi)部成員，普通群眾對(duì)食品生產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部運(yùn)營狀況并不了解，對(duì)食品的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也不明確，對(duì)食品安全事件的處理程序更不清楚，導(dǎo)致群眾參與監(jiān)督有熱情、無方法、無效果。
5．企業(yè)尋租普遍存在
雖然查處食品安全企業(yè)是通過聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)執(zhí)行的，但由于缺少對(duì)執(zhí)法隊(duì)本身足夠的監(jiān)督，企業(yè)尋租存在相當(dāng)?shù)目臻g，甚至因追求自身的利益為了罰款而檢查，這樣不僅對(duì)食品安全產(chǎn)生很大的威脅，更會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生非常消極的影響。
6．相關(guān)政策法規(guī)不夠完善
雖然國家制定了《食品安全法》，江蘇省也出臺(tái)了許多規(guī)定，但仍有不少監(jiān)管盲區(qū)。不法經(jīng)營商總在千方百計(jì)地尋求法律法規(guī)的漏洞，給政府和法律部門提出了更高的要求［1］。
三、進(jìn)一步完善江蘇省食品安全監(jiān)管體系的思路
西方國家的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論根基和政策根基是建立在“經(jīng)濟(jì)（理性）人假設(shè)”的基礎(chǔ)之上，即認(rèn)為人是自私的，所有行動(dòng)都是為了追求自身的利益最大化。而中國傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)理論和政策根基則是建立在“高尚人假設(shè)”的基礎(chǔ)之上。其實(shí)，以上兩種假設(shè)都是極端化的假設(shè)，從而在這種極端假設(shè)基礎(chǔ)上建立的理論或制定的政策也就因脫離了實(shí)際而效果不佳。
筆者嘗試提出“社會(huì)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)”，即：人即是自然的，又是社會(huì)的，既需要面包、住房，也需要精神、友情、愛情和親情；既會(huì)追求自身的利益，又會(huì)在乎別人看待自己的眼光。人的行為是出于對(duì)上述情況的綜合考慮，而基于以上考慮的法律和政策才能真正起到應(yīng)有的效果。
1．治理主體多元化
食品安全關(guān)乎到每位國民的身體健康，理應(yīng)做到全民聯(lián)合，共同抵制危害食品安全的行為。政府作為主要的監(jiān)管者和處罰者，其角色不容忽視，同時(shí)應(yīng)發(fā)揮廣大新聞媒體、公眾的參與熱情，徹底掃除不法分子的生存空間。
2．管理模式“廢塊立條”
廢除現(xiàn)存分段管理的“塊狀”體制，設(shè)立“條狀”管理體制，將食品安全監(jiān)督職能全部賦予質(zhì)監(jiān)部門。“塊狀”體制下，各部門在聯(lián)合執(zhí)法時(shí)出于自身利益考慮，很容易造成消極怠工、相互扯皮和推諉責(zé)任的情況，導(dǎo)致管理成本居高、監(jiān)管效率低下、監(jiān)管盲區(qū)頑固的現(xiàn)象。通過建立“條狀”管理能使監(jiān)管更專業(yè)、更迅速、更易于歸責(zé)。
3．考核機(jī)制注重效率
監(jiān)管部門的一切行為應(yīng)當(dāng)以民眾利益為出發(fā)點(diǎn)，制定政策、發(fā)布文件、開展執(zhí)法監(jiān)管等行動(dòng)。若這些政策、文件、行為危害了民眾的利益，則追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；若政策、文件、行為本身沒錯(cuò)，即使出現(xiàn)了食品安全事件也可以實(shí)行“盡責(zé)免責(zé)”?！罢撸袨椤笨己藱C(jī)制能從制度上保障食品監(jiān)管部門和主管部門放開手腳、大膽查處發(fā)現(xiàn)的食品安全事件，從而盡快消除惡性事件的蔓延。
4．信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)共享
通過拓寬舉報(bào)途徑減少信息不完全和信息不對(duì)稱現(xiàn)象。嚴(yán)格按照《江蘇省食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》完善舉報(bào)途徑：不斷完善當(dāng)面、電話、傳真、網(wǎng)絡(luò)、信函等舉報(bào)途徑。打造共享的信息平臺(tái)，將對(duì)各企業(yè)食品的歷次監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)輸入到共享的信息平臺(tái)，每個(gè)人都可以隨時(shí)進(jìn)入該系統(tǒng)查詢監(jiān)測(cè)結(jié)果，實(shí)現(xiàn)即時(shí)監(jiān)督，隨時(shí)管理。
5．法律體系逐步完善
我國頒布的有關(guān)食品安全方面的法律、法規(guī)、司法解釋等達(dá)840多部，其中基本法律法規(guī)107部，專項(xiàng)法律法規(guī)683部，相關(guān)法律法規(guī)50部［2］。但社會(huì)在不斷地發(fā)展，食品安全事件的類型也在不斷地變換，這就要求法律法規(guī)的完善工作也要不斷地發(fā)展，不斷地填補(bǔ)漏洞彌補(bǔ)空白。
6．供應(yīng)鏈管理進(jìn)一步完善
影響食品安全的因素涉及方方面面，從供應(yīng)鏈的角度來說，主要包括生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存、流通、銷售、購買、售后服務(wù)等各個(gè)環(huán)節(jié)。要將每個(gè)環(huán)節(jié)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)降到最低，不僅要“與蟲子、細(xì)菌、病毒做斗爭”，重視科學(xué)技術(shù)的研發(fā)，將由于“無知”造成的食品安全問題降到最低，還要“與人作斗爭”，堅(jiān)決打擊為一己之私、明知故犯的無良行為［3］。一旦出現(xiàn)食品安全問題，追責(zé)時(shí)要有溯及力。
7．徹底斬?cái)鄬ぷ怄?/h3>
相關(guān)部門在監(jiān)督企業(yè)行為的同時(shí)也面臨著企業(yè)尋租、行賄的誘惑，甚至還有監(jiān)管部門故意為難企業(yè)，以逼其尋租。以往及現(xiàn)存的政策是對(duì)尋租、索租、逼租的雙方都進(jìn)行處罰，這就在機(jī)理上促成尋租者和索租者、逼租者達(dá)成共謀。實(shí)際上，最優(yōu)的策略應(yīng)該是：尋租者只要將尋租、索租、逼租的事實(shí)向法律部門如實(shí)反映，則不僅可以重新得到自己付出的尋租成本，還可以得到額外的獎(jiǎng)勵(lì)，而獎(jiǎng)勵(lì)金來自于對(duì)監(jiān)管部門的罰金。這樣，才能真正斬?cái)嘧飷旱膶ぷ怄湣?/p>
［1］ 周應(yīng)恒，王二朋．優(yōu)化我國食品安全監(jiān)管制度：一個(gè)分析框架［J］．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2012（10）：119－123．
［2］ 袁文藝，程啟智，曠錦云．中國食品安全管制的變遷規(guī)律分析［J］．云南財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2011（4）：117．
［3］ 周應(yīng)恒．“全球化時(shí)代中國農(nóng)業(yè)的發(fā)展與變遷”國際學(xué)術(shù)研討會(huì)上的主題報(bào)告［R］．2012－10－13．
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