文/賴華東

堅持分類引導(dǎo)、循序漸進(jìn)的原則，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。即促進(jìn)本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“加快市民化”、外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“有條件逐步市民化”以及本省農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民“轉(zhuǎn)移和市民化并舉”

現(xiàn)狀認(rèn)識

浙江地處沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，城市化起步較早，農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化水平較高，同時也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要流入地之一。在推進(jìn)城市化、促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過程中出現(xiàn)的突出問題和矛盾也先于全國暴露。如大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已在各城市生活和居住多年，但由于二元體制等原因，出現(xiàn)“農(nóng)村退出”和“城市進(jìn)入”兩頭難的困境，即其在農(nóng)村的房屋和宅基地使用權(quán)、承包地經(jīng)營權(quán)及集體資產(chǎn)等難以轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)攜帶進(jìn)城，同時在城市難以享受住房、子女教育和社會保障等公共服務(wù)和市民權(quán)益；外來人口的增加使浙江省很多地方出現(xiàn)外來人口接近甚至超過本地人口，帶來了諸多社會管理難題，如本地人和外來人口的和諧相處問題、外來人口計劃生育問題、社會治安和穩(wěn)定問題等等；浙江省農(nóng)村地區(qū)分業(yè)分化明顯，80%以上農(nóng)村人口已從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，卻還是農(nóng)村戶籍，其身份沒有向市民轉(zhuǎn)變。

近年來，浙江省高度注視農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題，大力推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，全面實(shí)施流動人口居住證制度，有效促進(jìn)了農(nóng)民向中心村和中心鎮(zhèn)集聚以及外來人口在居住地的定居落戶，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)。目前浙江省農(nóng)村人口的城市化處于農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和市民化并舉推進(jìn)的發(fā)展階段，特別是新世紀(jì)以來已有大量先期遷居城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入市民化階段。當(dāng)務(wù)之急是，要把已轉(zhuǎn)移的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為市民，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提高城市化水平。

路徑分析

浙江省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對象主要包括三類：本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、本省農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民。要堅持分類引導(dǎo)、循序漸進(jìn)的原則，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。即促進(jìn)本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“加快市民化”、外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“有條件逐步市民化”以及本省農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)民“轉(zhuǎn)移和市民化并舉”。

加快推進(jìn)本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。根據(jù)2010年浙江省第六次人口普查數(shù)據(jù)，浙江省本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移）達(dá)300多萬人，按1：2的贍養(yǎng)比例則達(dá)1000多萬人，其中大部分已在城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)與穩(wěn)定居住，但受城鄉(xiāng)二元體制的限制，大多未能轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)戶籍，在農(nóng)村還留有宅基地和承包地等，其在農(nóng)村的房產(chǎn)和土地承包經(jīng)營權(quán)等在政策上未能轉(zhuǎn)變?yōu)樨敭a(chǎn)收益，從而未能完全轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民。對本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，主要任務(wù)是加快推進(jìn)其向市民轉(zhuǎn)化。對縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，加快推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，探索建立縣域內(nèi)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村住房、土地等財產(chǎn)在本縣范圍內(nèi)的置換機(jī)制，實(shí)現(xiàn)其住房置換或財產(chǎn)性收入增加，同步建立其社會保障等政策，使其與縣域內(nèi)城鎮(zhèn)居民享受同等“市民待遇”。對跨縣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，探索其農(nóng)村住房、土地等財產(chǎn)在全省范圍內(nèi)的跨縣置換機(jī)制，增加其財產(chǎn)性收入，結(jié)合實(shí)施居住證制度和住房保障制度，完善其住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療等配套福利政策，保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的“市民待遇”與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的同城化，從而全面推進(jìn)本省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

推進(jìn)外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有條件逐步轉(zhuǎn)化。根據(jù)2010年浙江省第六次人口普查數(shù)據(jù)，省外流入人口為1182.40萬人，占全省常住人口的21.72%。其中大部分為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，并以農(nóng)民工身份在城鎮(zhèn)居住半年以上，被計算進(jìn)了城鎮(zhèn)人口，但卻因種種原因未能在城市擁有市民資格，他們居住條件惡劣、社會保障缺失、社會網(wǎng)絡(luò)狹小，沒有真正融入城市經(jīng)濟(jì)社會文化系統(tǒng)，每年“候鳥”般的遷徙在城市與農(nóng)村之間。對外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，主要任務(wù)是“有條件選擇性地市民化”，以具有穩(wěn)定就業(yè)和住所（包括租房）的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移為主，通過實(shí)施分級分層的居住證制度，結(jié)合居住年限和社保參保年限等，對與戶籍掛鉤的權(quán)利和福利實(shí)行替代性管理辦法，促進(jìn)其逐步實(shí)現(xiàn)市民化。

推進(jìn)本省農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)化并舉。根據(jù)2010年浙江省第六次人口普查數(shù)據(jù)，浙江省農(nóng)村地區(qū)常住農(nóng)村人口為2088.63萬人。其中，大多數(shù)農(nóng)民耕種面積小、經(jīng)濟(jì)效益低，普遍居住分散，農(nóng)村水、電、路、污水垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，教育、衛(wèi)生、社會保障等公共服務(wù)供給不足，農(nóng)民的居住生活方式、思想價值觀念等有待進(jìn)一步轉(zhuǎn)變。對本省農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村人口，主要任務(wù)是“轉(zhuǎn)移和市民化并舉”，一部分轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，一部分轉(zhuǎn)化為“種養(yǎng)大戶”或“農(nóng)業(yè)工人”。借鑒嘉興和松陽等地的“兩分兩換”和“舊村改造”等經(jīng)驗，推動農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營和宅基地置換機(jī)制，探索創(chuàng)新土地整治和舊村改造模式，通過聯(lián)村互動、異地置換等途徑，引導(dǎo)農(nóng)民向中心村和中心鎮(zhèn)集中居住，促進(jìn)農(nóng)民就業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，身份向種養(yǎng)大戶、農(nóng)業(yè)工人和城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變，生活方式、價值觀念等向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變。

致力改革

深化細(xì)化居住證制度改革。浙江省自2009年10月1日起，開始全面實(shí)施流動人口居住證制度，流動人口持居住證滿一定期限并符合一定條件后即可申請轉(zhuǎn)為當(dāng)?shù)爻Ｗ艨凇４伺e為外來人口進(jìn)入當(dāng)?shù)貞艏_通了政策通道，但“居住證”具體享受的“市民待遇”、“居住證”轉(zhuǎn)“常住戶口”的具體條件等方面還不清晰，需深化細(xì)化居住證制度，實(shí)行分層分級的居住證制度。對一般外省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可先辦理“臨時居住證”，滿足條件后再辦理“居住證”，對省內(nèi)常年在大中城市就業(yè)和外省緊缺技術(shù)與創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新型人才等，可直接辦理“居住證”。借鑒上海等地的居住證制度改革經(jīng)驗，實(shí)施戶籍制度改革操作性方案，依據(jù)持證人自身素質(zhì)的不同，結(jié)合居住年限、社保參保年限，對其實(shí)施有差別的保險、教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等“市民待遇”政策。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)住房制度改革。一是建立健全多層次的城鎮(zhèn)住房保障體系。對城市低收入家庭，通過增加廉租住房供應(yīng)和城市棚戶區(qū)改造，主要采用實(shí)物方式；對有一定支付能力的低收入家庭，通過增加建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房；對不符合廉租住房保障條件、無力購買經(jīng)濟(jì)適用住房的家庭，則通過發(fā)展公共租賃住房解決“蝸居”、“蟻?zhàn)濉钡葐栴}。二是將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步地、有區(qū)別地納入城鎮(zhèn)住房保障體系。對于在城市穩(wěn)定就業(yè)一定年限、有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，可以通過收購或置換其農(nóng)村宅基地用地指標(biāo)，將其納入城鎮(zhèn)住房保障體系，有條件地、永久性地解決其住房問題。廉租房等保障用房主要是臨時性地解決流動性強(qiáng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題。三是逐步建立農(nóng)村住房（宅基地）的可流轉(zhuǎn)制度。在完善現(xiàn)有農(nóng)村宅基地和農(nóng)村住宅管理制度的同時，逐步建立宅基地和農(nóng)村住房的可流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)民以農(nóng)村住房（宅基地）置換城鎮(zhèn)住房。

加強(qiáng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口教育培訓(xùn)。一是加大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口職業(yè)培訓(xùn)力度。加強(qiáng)轉(zhuǎn)移培訓(xùn)，把就業(yè)培訓(xùn)與農(nóng)民轉(zhuǎn)移有機(jī)結(jié)合起來，加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)指導(dǎo)，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)率和就業(yè)穩(wěn)定性，大力發(fā)展職業(yè)教育培訓(xùn)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的職業(yè)培訓(xùn)體系，將農(nóng)村富余勞動力全部納入職業(yè)技能培訓(xùn)體系，落實(shí)職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼政策。二是保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育權(quán)利。流入地政府要轉(zhuǎn)變觀念，堅持“兩為主”原則，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口特別是外來務(wù)工和經(jīng)商人員子女納入當(dāng)?shù)亟逃l(fā)展規(guī)劃，并根據(jù)區(qū)域人口變化情況，合理配置義務(wù)教育資源，保障以公辦學(xué)校為主接收轉(zhuǎn)移人口子女。三是提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口綜合素質(zhì)。政府要有計劃地組織以基本生活常識、城市規(guī)章制度、法律常識等為主要內(nèi)容的引導(dǎo)和教育，有效提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城市適應(yīng)性和現(xiàn)代人意識，加快其融入城市社會的進(jìn)程。

加快農(nóng)村人口分流分化。一是引導(dǎo)農(nóng)民“轉(zhuǎn)移”就業(yè)，加快農(nóng)民市民化進(jìn)程。應(yīng)加快推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革，建立城市“拉動”和農(nóng)村“推動”的雙向聯(lián)動機(jī)制，促進(jìn)在城鎮(zhèn)有固定住所和穩(wěn)定工作的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場，完善公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)農(nóng)村職業(yè)培訓(xùn)向?qū)I(yè)化、特色化、品牌化發(fā)展，有效促進(jìn)農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。二是引導(dǎo)農(nóng)民“轉(zhuǎn)產(chǎn)”就業(yè)，加快農(nóng)民非農(nóng)化進(jìn)程。應(yīng)充分發(fā)揮浙江省農(nóng)村工業(yè)化起步早、塊狀經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的優(yōu)勢，進(jìn)一步做專做精“一村一品”，做優(yōu)做特“一鎮(zhèn)一業(yè)”，培育發(fā)展農(nóng)村商貿(mào)、物流、信息等服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展生態(tài)、觀光農(nóng)業(yè)，積極開發(fā)鄉(xiāng)村自然、文化，扶持發(fā)展鄉(xiāng)村休閑旅游業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民在農(nóng)村從事二、三產(chǎn)業(yè)，加快農(nóng)村勞動力的非農(nóng)化進(jìn)程。三是引導(dǎo)農(nóng)民“轉(zhuǎn)身”就業(yè)，加快農(nóng)民現(xiàn)代化進(jìn)程。應(yīng)大力發(fā)展高效、生態(tài)、特色農(nóng)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，通過效益農(nóng)業(yè)的公司化運(yùn)作，促進(jìn)農(nóng)民由“自耕農(nóng)”向“經(jīng)營大戶”或“農(nóng)業(yè)工人”轉(zhuǎn)變，加快農(nóng)民綜合素質(zhì)的現(xiàn)代化進(jìn)程。