文/蔡麗鋒

加速的老齡化趨勢給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來新挑戰(zhàn)，也為民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)帶來了良好機(jī)遇。但一味依賴公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)顯然不現(xiàn)實(shí)，加快推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展勢在必行

我國已進(jìn)入老齡化社會(huì)，截至2012年底，中國60歲及以上老年人口已達(dá)19390萬人，預(yù)計(jì)今年將突破2億，2034年突破4億，2054年突破4.72億。相比之下，全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總量不足、結(jié)構(gòu)性短缺問題卻是非常突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，我國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位僅為19.7張，不僅低于發(fā)達(dá)國家50—70張的平均水平，也低于發(fā)展中國家20—30張的水平。按規(guī)劃，到2015年我國的養(yǎng)老床位要達(dá)到每千名老人30張，實(shí)現(xiàn)難度也較大。面對如此嚴(yán)峻的形勢，一味依賴公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)顯然不現(xiàn)實(shí)。國務(wù)院辦公廳2011年印發(fā)的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2011-2015年)》明確未來養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展模式為“政府主導(dǎo)、多方參與”。民政部正在征求意見的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法（征求意見稿）》，也有意降低民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻。因此，加快推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展勢在必行。

面臨的主要問題

“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)服務(wù)為依托，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”是多年來沿用的養(yǎng)老模式。近年，全國各地都開辦了一定數(shù)量的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，發(fā)展勢頭良好。但在實(shí)踐過程中，仍然面臨著要素投入不足、民辦非企業(yè)單位難定性、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位不清等諸多問題，在一定程度上制約著民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展。

要素投入無法滿足發(fā)展需求。由于養(yǎng)老設(shè)施具有公益性，不能提供較好的收益回報(bào)，各級(jí)政府在建設(shè)用地的規(guī)劃方面，較少安排專門用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的社會(huì)福利機(jī)構(gòu)用地。同時(shí)，多數(shù)城市的老城區(qū)由于開發(fā)早、人口密度大、用地緊張，養(yǎng)老設(shè)施發(fā)展空間十分有限，新開發(fā)的城區(qū)又存在配套不完善、交通不便等問題。雖然近年各地在民生工作尤其是養(yǎng)老方面的資金投入大幅增加，但與人民群眾日益增長的養(yǎng)老需求相比，仍有缺口。

民辦非企業(yè)單位的定性問題。目前，大多數(shù)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為非營利性質(zhì)（民辦非企業(yè)單位登記），可以享受政府稅收優(yōu)惠，獲得稅收減免。但是，非營利性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也存在著一些政策限制：一是非營利性的定性與社會(huì)資金投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)追求資金回報(bào)的本質(zhì)有所沖突；二是民辦非企業(yè)收益不能分紅，投資不能收回，房產(chǎn)不能用來抵押貸款，這些條件也極大地限制了社會(huì)力量投資養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性，大部分資金短缺的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于籌資困難而夭折。

部分社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)定位不清。一些社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要出于政府的優(yōu)惠政策，而非從公益的角度出發(fā)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開業(yè)后，急于收回高額投入，采取了“使用權(quán)租賃”等類似于房地產(chǎn)開發(fā)的方式或者賓館式運(yùn)營，擾亂了正常的養(yǎng)老服務(wù)市場，造成了對老年人及群眾的困擾。

護(hù)工素質(zhì)和收入都有待提升。目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)護(hù)工收入水平仍然偏低，導(dǎo)致社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)普遍面臨著護(hù)工隊(duì)伍招人難、留人難，高素質(zhì)護(hù)工人才奇缺，整體素質(zhì)偏低等問題。同時(shí)也有專家對民政部起草的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法(征求意見稿)》中提出的“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有歧視、侮辱、虐待或遺棄老年人等不合規(guī)行為的，由民政部門責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的處3萬元以下罰款；構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任”之說頗有微詞，認(rèn)為最高3萬元的罰款過輕，起不到威懾作用，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還是應(yīng)該對底線下行為實(shí)行“一票否決”。

護(hù)理性養(yǎng)老床位嚴(yán)重不足。據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的報(bào)告，2012年，中國的空巢老人為3600萬，失能老人則高達(dá)近億人。這些失能老人中，愿意入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的比例為16.6%，即有597.6萬失能老人需要入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但是護(hù)理性養(yǎng)老床位嚴(yán)重不足，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中僅有15%左右的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以提供“康復(fù)護(hù)理”服務(wù)。

若干建議

伴隨著家庭規(guī)模小型化、老齡化、高齡化的加深，社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)工作日趨繁重。結(jié)合現(xiàn)階段扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的具體情況，下一階段養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)主要著眼于以下幾個(gè)方面：

深化養(yǎng)老服務(wù)扶持機(jī)制，引導(dǎo)民間資本參與多元化養(yǎng)老服務(wù)。養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)大有可為，但需要繼續(xù)加大養(yǎng)老服務(wù)支持力度，進(jìn)一步鼓勵(lì)引導(dǎo)民間資本參與發(fā)展個(gè)性化、多樣化、多層次的養(yǎng)老服務(wù)。除了繼續(xù)鼓勵(lì)民間資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、投資基本養(yǎng)老服務(wù)之外，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要鼓勵(lì)引導(dǎo)有基礎(chǔ)、有實(shí)力、有社會(huì)責(zé)任感的企業(yè)針對不同老年群體及多樣化、多層次的養(yǎng)老需求，發(fā)展特色高端養(yǎng)老服務(wù)，開發(fā)老年護(hù)理、保健、康復(fù)、旅游、文娛等產(chǎn)業(yè)，在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)上，找到社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益最佳結(jié)合點(diǎn)。同時(shí)，建立約束機(jī)制，保證養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的資金和土地等發(fā)展要素投入。采用公建民營等運(yùn)營模式，擴(kuò)大民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間，吸引更多的民間資本參與發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

整合社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源，有重點(diǎn)地推進(jìn)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展。一是整合社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源。加大“數(shù)字養(yǎng)老”服務(wù)平臺(tái)信息建設(shè)，加強(qiáng)行業(yè)間交流合作，整合社區(qū)、福利院（養(yǎng)老院）、醫(yī)院（基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)）等公共資源，推動(dòng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、專業(yè)醫(yī)療康復(fù)服務(wù)及社會(huì)輔助服務(wù)之間相互支持，發(fā)揮養(yǎng)老資源的最大效益。二是大力支持失能照顧性、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。目前以失能、半失能老人照顧為主的照顧性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，既能養(yǎng)老又能提供醫(yī)療服務(wù)的老年康復(fù)醫(yī)院、老年慢性病醫(yī)院等新型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，得到老年人的廣泛認(rèn)可，供不應(yīng)求?！渡鐣?huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》已出臺(tái)19年，內(nèi)容相對陳舊，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)在形勢的發(fā)展進(jìn)一步修訂，對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施分類管理，加大對失能照顧性、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的支持力度。三是明確社區(qū)型老年公寓的定位問題。社區(qū)型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是一種新型的養(yǎng)老服務(wù)模式，應(yīng)明確轉(zhuǎn)讓使用權(quán)的社區(qū)型老年公寓的定位，加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)管理方式創(chuàng)新。對所有權(quán)出讓或使用權(quán)租賃的居住型老年公寓，明確其土地取得方式以及機(jī)構(gòu)定性、和使用權(quán)出讓方式、范圍、年限等一系列問題，引導(dǎo)其合理公平地參與養(yǎng)老事業(yè)。四是探索建設(shè)養(yǎng)老基地。建設(shè)養(yǎng)、護(hù)、醫(yī)、學(xué)、娛于一體的養(yǎng)老基地公寓，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。積極探索“以房養(yǎng)老”與基地養(yǎng)老、旅游養(yǎng)老、休閑養(yǎng)老、療養(yǎng)養(yǎng)老、候鳥式養(yǎng)老等有效結(jié)合，打造養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)基地。

推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，完善民辦養(yǎng)老服務(wù)體制機(jī)制。積極推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，完善服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)管理、需求評(píng)估、服務(wù)補(bǔ)貼和質(zhì)量評(píng)價(jià)四大管理機(jī)制。健全養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)等級(jí)評(píng)定辦法，建立老年及服務(wù)人員信息數(shù)據(jù)庫，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)有序分類發(fā)展。為鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，應(yīng)創(chuàng)新民辦非企業(yè)單位的登記管理，允許非營利性社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)參照民辦教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)利潤分配，提高民間資本參與的積極性。

提高養(yǎng)老護(hù)理員薪酬待遇和社會(huì)地位，穩(wěn)定養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍。到“十二五”期末，力爭養(yǎng)老護(hù)理員工資達(dá)最低工資兩倍以上。制定國辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)薪酬核算辦法和增長機(jī)制，對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)輔助服務(wù)機(jī)構(gòu)加大財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等優(yōu)惠，健全養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員社會(huì)保障、住房、子女教育等方面福利保障體系和個(gè)人所得稅減免機(jī)制，賦予養(yǎng)老服務(wù)人員及志愿者將來享受養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)選權(quán)及服務(wù)費(fèi)用減免或補(bǔ)貼機(jī)制。