◎ 孫樹華

黨的十八大報告提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。2013年中央經(jīng)濟工作會議要求，積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化、著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，把城鎮(zhèn)化作為我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)、擴大內(nèi)需的最大潛力所在，積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，走出一條集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

一、深刻把握新型城鎮(zhèn)化的科學(xué)內(nèi)涵

和傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比較，新型城鎮(zhèn)化是指遵從“公平共享”、“集約高效”、“可持續(xù)”的要求，堅持以人為本，以新型工業(yè)化為動力，以統(tǒng)籌兼顧為原則，推動城市現(xiàn)代化、城市集群化、城市生態(tài)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化，全面提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，走科學(xué)發(fā)展、集約高效、功能完善、環(huán)境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的的城鎮(zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是用科學(xué)發(fā)展觀來統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，其深刻內(nèi)涵具體體現(xiàn)在：一是目的“新”，就是堅持以人為本，加快農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進城農(nóng)民真正實現(xiàn)職業(yè)、身份、思想方式和福利待遇的市民化，加快推進農(nóng)村居住社區(qū)化、農(nóng)民生產(chǎn)生活方式現(xiàn)代化，讓居住在農(nóng)村的群眾生產(chǎn)生活方式城市化，使城鄉(xiāng)居民共富、共享、共樂。二是內(nèi)涵“新”，就是要由過去片面注重追求城市規(guī)模擴大、空間擴張，改變?yōu)橥教嵘青l(xiāng)文化、公共服務(wù)、生態(tài)文明、居民素質(zhì)，推動城鎮(zhèn)化發(fā)展由速度、規(guī)模擴張向質(zhì)量、內(nèi)涵提升“轉(zhuǎn)型”。三是動力“新”，就是深入推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，加速產(chǎn)城融合、以城促產(chǎn)、以產(chǎn)興城，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)推進。四是途徑“新”，就是堅持以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)中心城市、縣城、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化。

二、推進新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略原則

以人為本、和諧發(fā)展。尊重人民群眾的主體地位和首創(chuàng)精神，依照人的需要規(guī)劃、建設(shè)、管理城市。著力提高人口城鎮(zhèn)化水平，降低城鎮(zhèn)準(zhǔn)入門檻，推動農(nóng)民就近就地轉(zhuǎn)移。不斷完善城鎮(zhèn)功能、人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高公共服務(wù)均等化和優(yōu)質(zhì)化水平，打造宜居宜業(yè)和諧城市。

產(chǎn)業(yè)繁榮、協(xié)調(diào)發(fā)展。堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化深度融合、良性互動、相互協(xié)調(diào)、同步發(fā)展，發(fā)揮城鎮(zhèn)化資源聚集、創(chuàng)造需求、提高效益的作用，推動城鎮(zhèn)化與產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌發(fā)展。著力破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，推進城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、城鄉(xiāng)互動。

生態(tài)文明、內(nèi)涵發(fā)展。樹立生態(tài)文明理念，轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展方式，集約利用城鄉(xiāng)資源，發(fā)展綠色經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟和循環(huán)經(jīng)濟，加快建設(shè)資源節(jié)約型和生態(tài)型城鎮(zhèn)，走資源節(jié)約、環(huán)境友好的可持續(xù)發(fā)展之路，促進人口分布、經(jīng)濟布局與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。

深化改革、創(chuàng)新發(fā)展。深入實施科教興市和人才強市戰(zhàn)略，不斷增強自主創(chuàng)新能力，積極創(chuàng)建創(chuàng)新型城市。深化城鄉(xiāng)戶籍、人口就業(yè)、社會保障、國土資源管理、建設(shè)管理、財稅、投融資、行政區(qū)劃等體制機制改革，走改革創(chuàng)新的城鎮(zhèn)化路子。

三、加快新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的措施和建議

加快推進新型城鎮(zhèn)化要結(jié)合各地實際，堅持“以人的城鎮(zhèn)化”為核心，進一步完善政策措施，引導(dǎo)健康發(fā)展，加快實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、承載能力、人居環(huán)境、公共服務(wù)的跨越提升，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力探索各具特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

（一）推進基本公共服務(wù)“同城同待遇”，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。按照城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋的要求，制定進城農(nóng)民平等享有基本權(quán)益的政策措施，著力解決進城農(nóng)民居住、就學(xué)、就業(yè)、社會保障、權(quán)益保障、文化生活等問題，促進進城農(nóng)民融入城市。如，探索將符合條件的進城農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房保障體系和住房公積金制度，使進城農(nóng)民享受與城市居民同等的住房保障政策；探索建立按照預(yù)算內(nèi)生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)和實際接收人數(shù)足額撥付教育經(jīng)費機制，以流入地政府管理為主、以公辦中小學(xué)為主，就近接收符合條件的進城農(nóng)民子女入學(xué)接受義務(wù)教育，保障他們依法享有公平的教育；探索建立五險統(tǒng)一管理的大社保平臺，將進城農(nóng)民逐步納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體社保體系，根據(jù)進城人員經(jīng)濟條件和流動狀況制定適當(dāng)?shù)碾U種和繳費水平，推進社會保險關(guān)系在不同地區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)和不同制度間的銜接轉(zhuǎn)換，分層分類解決不同類型進城農(nóng)民社會保障問題，并逐步提高統(tǒng)籌層次，切實維護好進城農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）抓好城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，合理優(yōu)化城鄉(xiāng)發(fā)展布局?？茖W(xué)謀劃城鎮(zhèn)體系布局。規(guī)劃建設(shè)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展體系，構(gòu)建中心城區(qū)引領(lǐng)發(fā)展、縣城支撐發(fā)展、中心鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展、一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色發(fā)展、新型農(nóng)村社區(qū)聚集發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展新格局。加大區(qū)劃調(diào)整力度。完善城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃。按照“緊湊集約、綠色低碳、生態(tài)宜居”的規(guī)劃理念，修編完善城鎮(zhèn)體系、城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃體系，編制城市和鎮(zhèn)的總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、各類專項規(guī)劃、城市設(shè)計等規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)空間合理布局。城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃要與經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護規(guī)劃等各類規(guī)劃有機銜接、同步推進。彰顯文化特色。要深入挖掘歷史文化底蘊，注重歷史文化特色城鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落開發(fā)保護，彰顯“水之城、商之都、文之邦”城市特色，豐富城鎮(zhèn)內(nèi)涵，提升城鎮(zhèn)品位，建設(shè)一批古典風(fēng)韻、山水生態(tài)、紅色風(fēng)情和現(xiàn)代風(fēng)格特色城鎮(zhèn)，避免城鎮(zhèn)發(fā)展“千城一面”。強化規(guī)劃管理。進一步健全規(guī)劃實施管理體制，強化市轄區(qū)、各類開發(fā)區(qū)(園區(qū))、鄉(xiāng)村規(guī)劃的集中統(tǒng)一管理。

（三）加速產(chǎn)城融合，促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)建設(shè)互融共進。以新型工業(yè)化引領(lǐng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。堅持走新型工業(yè)化道路，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，積極培植戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，做大做強骨干龍頭企業(yè)，吸引資金、人才和技術(shù)等要素向城鎮(zhèn)集聚，全力打造新型工業(yè)強市。以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)加速城鎮(zhèn)化發(fā)展。把現(xiàn)代服務(wù)業(yè)作為新型城鎮(zhèn)化的后續(xù)動力，積極推進服務(wù)業(yè)與城鎮(zhèn)化融合發(fā)展，加快發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)，大力發(fā)展文化創(chuàng)意、總部經(jīng)濟等新興服務(wù)業(yè)和建筑業(yè)，全力推動服務(wù)業(yè)發(fā)展提速、比重提高、水平提升，提升城鎮(zhèn)服務(wù)功能和宜居宜業(yè)水平。以農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推動城鎮(zhèn)化發(fā)展。落實“四化同步”戰(zhàn)略部署，按照保供增收惠民生、改革創(chuàng)新添活力的工作目標(biāo)，加大農(nóng)村改革力度、政策扶持力度、科技驅(qū)動力度，創(chuàng)建優(yōu)質(zhì)品牌，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，促進規(guī)模化經(jīng)營和勞動力就近就地轉(zhuǎn)移就業(yè)。以園區(qū)經(jīng)濟承載城鎮(zhèn)化發(fā)展。堅持鎮(zhèn)園一體、園城互動，努力把產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)成為新的經(jīng)濟增長極，加強各類產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)與城市建設(shè)融合互動、一體對接，不斷提升園區(qū)居住、商貿(mào)、服務(wù)等功能，促進產(chǎn)業(yè)、人口向園區(qū)集聚，加快發(fā)展服務(wù)功能完善、產(chǎn)業(yè)支撐有力、宜業(yè)宜居的產(chǎn)業(yè)基地和城市新區(qū)。

（四）加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實提升城鎮(zhèn)承載功能。加快交通設(shè)施建設(shè)。加強鐵路、公路、機場之間及區(qū)域物流中心、綜合客運站、交通樞紐中心的銜接配套，構(gòu)建便捷、高效的現(xiàn)代化綜合交通網(wǎng)絡(luò)體系，打造“暢通城市”。強化市政公用設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)電力、燃氣、熱力、通信、給排水、垃圾污水處理等設(shè)施建設(shè)，推動公共服務(wù)資源向基層和社區(qū)傾斜，加強城鎮(zhèn)科技、教育、文化、體育、醫(yī)療、養(yǎng)老等服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不斷提升城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平。加快建設(shè)“智慧城市”。大力推動電信網(wǎng)、廣播電視網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)“三網(wǎng)融合”，推廣應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、云計算等信息技術(shù)，提高城鎮(zhèn)信息化水平。堅持建管并舉，進一步健全上下協(xié)調(diào)、部門協(xié)同的“大城管”格局，鞏固提升網(wǎng)格化管理成果，不斷提高城市管理科學(xué)化、信息化和精細化水平。

（五）加強生態(tài)文明建設(shè)，大力促進城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。積極開展“兩型”社會建設(shè)，加快建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型城市，深入開展節(jié)水型城市創(chuàng)建，積極創(chuàng)建國家綠色生態(tài)城區(qū)，大力發(fā)展綠色建筑，加快推進建筑節(jié)能改造，推進綠色發(fā)展、文明發(fā)展。大力推進節(jié)能減排。進一步健全“治、用、?！辈⑴e的治污體系，加強重點行業(yè)、重點企業(yè)污染防治，嚴(yán)格落實節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制。加大節(jié)能技術(shù)推廣力度，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，搞好資源綜合利用。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，抓好循環(huán)經(jīng)濟示范縣區(qū)、示范園區(qū)、示范企業(yè)建設(shè)，培育形成以低碳排放為特征的新的經(jīng)濟增長點。深入抓好城鄉(xiāng)環(huán)境綜合整治，扎實推進生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)建設(shè)良性互?；ゴ?。大力推進城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)，完善垃圾“戶集、村收、鄉(xiāng)鎮(zhèn)運、市縣處理”網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)保潔一體化。

（六）集約節(jié)約利用土地資源，切實推進高效發(fā)展。堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度，嚴(yán)格保護耕地和基本農(nóng)田。繼續(xù)穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，健全土地綜合整治工作機制，推進舊村居、礦山塌陷區(qū)、老城區(qū)綜合改造，加大存量建設(shè)用地挖潛盤活力度。切實保護農(nóng)民土地權(quán)益。加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，積極穩(wěn)妥地開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民房屋所有權(quán)的登記確權(quán)頒證工作，逐步完善農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。農(nóng)村居民轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口后，原有土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、林地經(jīng)營權(quán)、集體收益分配權(quán)保持不變。鼓勵進城農(nóng)民自愿退出農(nóng)村承包地、宅基地并給予一定補償。依法征收農(nóng)民集體所有土地，完善征地補償辦法，合理確定補償標(biāo)準(zhǔn)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠生計有保障。積極引導(dǎo)土地生產(chǎn)要素合理有序流動。探索“人地掛鉤”政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地的增加規(guī)模與吸納農(nóng)村人口進城定居的規(guī)模相掛鉤，地區(qū)之間城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口定居的規(guī)模相掛鉤。深化改革農(nóng)村土地股份合作制，堅持依法、自愿、有償原則，引導(dǎo)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場，將國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地指標(biāo)等納入市場。

（七）深化改革創(chuàng)新，不斷激發(fā)城鎮(zhèn)發(fā)展活力。加快戶籍制度改革，全面放開中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件，促進有穩(wěn)定就業(yè)、穩(wěn)定收入和穩(wěn)定住所（包括租房）和一定居住年限的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進城落戶。創(chuàng)新流動人口服務(wù)管理體制機制，全面實施居住證制度，為暫不具備城鎮(zhèn)落戶條件的流動人口提供公共服務(wù)和權(quán)益保障，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。創(chuàng)新投融資機制。不斷完善公共財政體制，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，將更多的資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域和社會發(fā)展領(lǐng)域。探索按照常住人口規(guī)模安排財政轉(zhuǎn)移支付，激勵吸納外來人口、擴大就業(yè)的長效機制。積極爭取國家政策性銀行、商業(yè)性銀行、國際金融組織和外國政府貸款，撬動更多信貸資金和社會資金投向城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。進一步完善市政公用事業(yè)特許經(jīng)營制度，開放城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營市場，采用多種方式吸引社會資本投入基礎(chǔ)設(shè)施及民生建設(shè)。深化行政管理體制改革。堅持權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一，合理劃分政府事權(quán)，進一步簡政放權(quán)，適當(dāng)擴大縣級政府和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權(quán)限。