◎ 本刊記者 陳桂龍

6月20日，由中國社會科學院社會發(fā)展研究中心、甘肅省城市發(fā)展研究院、蘭州城市學院共同研究編撰，社科文獻出版社出版的《生態(tài)城市綠皮書》發(fā)布會在中國社會科學院舉行。

《中國生態(tài)城市建設發(fā)展報告（2013）》指出：城鎮(zhèn)化是繼我國工業(yè)化、市場化之后，推動中國經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大引擎。

毋庸置疑，生態(tài)城市建設仍然“在路上”，任重而道遠。2011～2012年，中國發(fā)生了許多涉及生態(tài)城市建設的事件和問題，值得我們密切關注、深度反思，需要我們進一步總結(jié)經(jīng)驗教訓，積極拓展生態(tài)城市的建設思路。

中國生態(tài)城市建設任重道遠

1.汽車快速發(fā)展問題與生態(tài)城市建設

縱觀世界城市發(fā)展歷史，城市發(fā)展的一個主要特征和軌跡就是城市重心從“步行城市”向“汽車城市”的遷移和過渡。當前中國的城市發(fā)展中，城市化與汽車化正在同步快速進行。隨著汽車價格的下降和居民收入的增加，各大中城市的汽車擁有量正在快速增長，中國已經(jīng)成為一個汽車生產(chǎn)和消費大國。據(jù)工業(yè)和信息化部2012年1月20日發(fā)布的2011年中國汽車工業(yè)經(jīng)濟運行情況公告，2011年我國汽車市場實現(xiàn)了平穩(wěn)增長，汽車產(chǎn)銷量雙超1840萬輛，再次刷新全球歷史紀錄。據(jù)新華網(wǎng)2012年11月10日報道，到2012年6月底，中國汽車保有量達到1.14億輛，其中私人汽車保有量達到8613萬輛。全國17個城市的汽車保有量超過100萬輛，其中北京、成都、天津、深圳、上海等5個城市的汽車保有量超過200萬輛。

對于人口基數(shù)龐大、人口高度密集的中國來說，發(fā)達國家的發(fā)展模式，即依靠石化類燃料、以汽車為中心的不可再生型經(jīng)濟模式和消費模式，并不適合。在小汽車交通還沒有成為城市交通主要方式之前，我們應該抓住調(diào)控的主動權(quán)和治理的最佳時機，妥善處理汽車引發(fā)的城市問題：第一，按照“就近原則”合理規(guī)劃城市，控制城市規(guī)模，建設緊湊型城市；第二，按照步行、自行車、鐵路、軌道、公共交通、小轎車和卡車的優(yōu)先順序，發(fā)展城市的綠色交通體系；第三，總結(jié)全國節(jié)能和新能源汽車示范推廣試點城市的經(jīng)驗，大力發(fā)展節(jié)能與新能源汽車、發(fā)展智能交通系統(tǒng)。

2.基礎設施建設問題與生態(tài)城市建設

2012年7月21日，首都北京市遭遇特大水澇自然災害。61年來最大的一場降雨使市內(nèi)出現(xiàn)了嚴重的內(nèi)澇，不少路段因積水交通中斷，大量汽車浸泡在積水中熄火，由于溺水、觸電、房屋倒塌、泥石流、創(chuàng)傷性休克、高空墜物、雷擊等原因77人遇難。無獨有偶，根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部2010年對全國351個城市的調(diào)研，在2008～2010年的3年間，中國62%的城市都曾發(fā)生過內(nèi)澇事件，發(fā)生3次以上較大內(nèi)澇事件的城市有137個。這些事件充分暴露了我國城市建設的諸多問題：一是在城市化快速發(fā)展進程中，對支撐城市運行的基礎設施網(wǎng)絡尤其是排水系統(tǒng)不夠重視，投入嚴重不足；二是城市的大規(guī)模開發(fā)建設，嚴重破壞和干擾了城市地表覆被和自然水文條件；三是許多城市對涉及雨洪控制的園林、水利、道橋、管理等方面缺乏綜合協(xié)調(diào)性設計規(guī)劃；四是面對極端的降雨事件，許多城市缺乏科學的預警機制、應對技術(shù)和治理手段。

一系列內(nèi)澇事件引發(fā)了我們對城市基礎設施建設和城市建設關系問題的反思。當前，中國城市防洪排澇體系布局與急速擴張中城市水安全保障需求不匹配的矛盾日益突出。尤須指出的是，中國城市非理性擴張的現(xiàn)象普遍存在，“先地上、后地下”的城鎮(zhèn)化擴張模式，使本應先行的城市防洪排澇基礎設施建設舉步維艱。城市發(fā)展中充斥著肆意擠占河湖水域的短視行為，往往擴張到防洪圈外或低洼易澇區(qū)中，卻沒有必要的自保措施，這為城市防洪安全留下了重大隱患。

城市人居環(huán)境包括自然系統(tǒng)、人類系統(tǒng)、社會系統(tǒng)、居住系統(tǒng)和支撐系統(tǒng)，其中支撐系統(tǒng)主要指人類住區(qū)的基礎設施，包括公共服務設施系統(tǒng)——自來水、能源和污水處理，交通系統(tǒng)，通信系統(tǒng)，計算機信息系統(tǒng)和物質(zhì)環(huán)境規(guī)劃等。生態(tài)城市建設的一個重要環(huán)節(jié)就是要建立起科學、便捷、安全、合理的符合生態(tài)規(guī)律的基礎設施支撐系統(tǒng)。目前中國許多城市正在進行新城區(qū)的開發(fā)及老城區(qū)的改建，城市規(guī)劃、道路建設必須與城市地下管道綜合走廊建設同步進行，綜合解決城市發(fā)展對排水、排污、供水、供氣、供熱、供電、通信等各種管網(wǎng)系統(tǒng)的需求問題：第一，系統(tǒng)規(guī)劃城市地下水道以及其他管網(wǎng)的配套協(xié)調(diào)建設；第二，精心設計城市水資源的給排處理以及循環(huán)利用開發(fā)；第三，積極借鑒和引進國外雨水生態(tài)處理先進方法和技術(shù)；第四，避免基礎設施建設對城市生態(tài)足跡和自然肌理的破壞。

3.空氣質(zhì)量監(jiān)測標準問題與生態(tài)城市建設

近年來，隨著以煤炭為主的能源消耗大幅攀升、機動車保有量急劇增加，京津冀等區(qū)域灰霾現(xiàn)象頻發(fā)，PM2.5污染問題日益凸顯。PM2.5正式納入中國空氣質(zhì)量檢測標準，表明國家將要以更大的決心、更高的標準、更有力的措施，切實加強大氣污染綜合防治，推動空氣質(zhì)量的持續(xù)改善。生態(tài)城市建設將要在以下方面予以關注：第一，各城市要加快淘汰電力、鋼鐵、建材、有色、石化、化工等行業(yè)的落后產(chǎn)能，積極推進使用清潔能源，對城區(qū)重污染企業(yè)實施搬遷和節(jié)能環(huán)保技術(shù)改造，優(yōu)化工業(yè)布局。第二，要提高環(huán)境準入門檻，在重點區(qū)域?qū)嵤└訃栏竦拇髿馕廴疚锱欧盘貏e限制，禁止新建、擴建除熱電聯(lián)產(chǎn)以外的燃煤電廠、鋼鐵廠、水泥廠。嚴把新建項目準入關，嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管。第三，要突出抓好機動車污染防治，提高車用燃油品質(zhì)與機動車排放標準。第四，要加強城市間的協(xié)同防控，特別是在京津冀、長三角、珠三角等重點區(qū)域的城市之間，實施大氣污染聯(lián)防聯(lián)控，建立極端氣象條件下的大氣污染預警體系。

4.環(huán)境影響評價問題與生態(tài)城市建設

環(huán)境影響評價是指對規(guī)劃和建設項目實施后可能造成的環(huán)境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，并進行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。環(huán)境影響評價的根本目的是鼓勵在規(guī)劃和決策中考慮環(huán)境因素，最終使人類活動更具環(huán)境相容性。近年來國家加強了對建設項目的環(huán)境影響評價的監(jiān)管，對不符合環(huán)保法律的建設項目采取了嚴厲措施：國家明令淘汰、禁止建設的不符合產(chǎn)業(yè)政策的項目一律不批；環(huán)境污染重，產(chǎn)品質(zhì)量低，能耗、物耗高，特別是污染物排放不能達標的項目一律不批；環(huán)境質(zhì)量不能滿足環(huán)境功能要求的項目，盡管項目經(jīng)濟效益好，但是當?shù)氐沫h(huán)境質(zhì)量已經(jīng)不能滿足環(huán)境功能要求的，已經(jīng)沒有總量指標的項目一律不批；位于自然保護區(qū)、核心區(qū)、緩沖區(qū)的建設項目一律不批。做出了一系列嚴格規(guī)定：嚴格限制涉及飲用水水源保護區(qū)、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)以及重要生態(tài)功能區(qū)的項目；嚴格控制高耗能，就是產(chǎn)業(yè)開發(fā)中能耗、物耗、污染物排放量大的項目的審批，并且要堅決杜絕已被淘汰的項目以所謂技術(shù)改造、拉動內(nèi)需的名義上馬；嚴格按照總量控制的要求，把污染物排放總量作為區(qū)域、行業(yè)、企業(yè)發(fā)展的約束條件。另外根據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，把“區(qū)域限批”納入日常環(huán)境監(jiān)管?！皡^(qū)域限批”是指如果一家企業(yè)或一個地區(qū)出現(xiàn)嚴重環(huán)境違法的行為，環(huán)保部門有權(quán)暫停這一企業(yè)或這一地區(qū)所屬或境內(nèi)的除循環(huán)經(jīng)濟類項目外的所有項目，直到它們的違規(guī)項目徹底整改為止。這一舉措使環(huán)境影響評價對于我國調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式具有重大意義。

近年來，公眾對一些項目可能對自身生活環(huán)境產(chǎn)生的影響十分關切。一些項目遮遮掩掩上馬，在環(huán)評過程中未能讓公眾充分了解相關信息、參與項目評價，最終引發(fā)了群體性事件。2012年10月22日，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)灣塘等村數(shù)百名村民，以該市鎮(zhèn)海煉化分公司擴建一體化項目中的PX項目距離村莊太近為由，到區(qū)政府集體上訪，并圍堵了城區(qū)一處交通路口，造成群體性事件。10月28日，寧波市經(jīng)與項目投資方研究決定，堅決不上PX項目，煉化一體化項目前期工作停止推進，再作科學論證。近年來，全國多個城市發(fā)生了抵制PX項目的群體性事件。2011年，大連市民游行反對PX項目，2007年廈門市民為反對PX項目進行“集體散步”抵制。PX是二甲苯的簡寫，屬于低毒類化學物質(zhì)，可燃，有毒，有刺激性。PX對眼睛及上呼吸道有刺激作用，高濃度時，對中樞系統(tǒng)有麻醉作用，吸入較高濃度的二甲苯甚至會出現(xiàn)急性中毒。此事件反映出兩個問題：一是群眾“鄰避效應”意識的增強?！班彵苄笔侵妇用窕虍?shù)貑挝灰驌慕ㄔO項目（如垃圾場、核電廠、殯儀館等鄰避設施）對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值等帶來諸多負面影響，而產(chǎn)生的嫌惡情結(jié)和“不要建在我家后院”的心理，并由此采取的強烈和堅決的、有時高度情緒化的集體反對甚至抗爭行為。二是中國現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度在實踐中亟須完善，其中最重要的就是要做到信息公開，讓公眾充分參與到環(huán)評過程中，保障相關居民的知情權(quán)及對與自己相關事項的決策權(quán)。

中國生態(tài)城市發(fā)展戰(zhàn)略和政策法律建設的缺陷不容忽視

（1）生態(tài)城市發(fā)展戰(zhàn)略的研究缺乏高度

目前，中國對生態(tài)城市發(fā)展戰(zhàn)略的研究還處于一個相對較低的水平。很多生態(tài)城市提出的發(fā)展戰(zhàn)略基本雷同，沒有特色。如不少生態(tài)城市都提出要大力發(fā)展信息技術(shù)、生物技術(shù)和新能源技術(shù)等高新技術(shù)，其結(jié)果只能是重復建設，造成資源的浪費和環(huán)境的破壞。一些城市的發(fā)展戰(zhàn)略沒有充分體現(xiàn)生態(tài)和環(huán)境優(yōu)先的原則。有的則過分強調(diào)了某一個方面，如植樹種草、環(huán)境保護或旅游開發(fā)，而忽視了社會、經(jīng)濟和人文等因素。

（2）系統(tǒng)的生態(tài)城市規(guī)劃和政策體系尚未形成

生態(tài)城市規(guī)劃是一種以生態(tài)為導向的整體規(guī)劃，旨在建立合理的生態(tài)城市建設目標體系。目前，我國生態(tài)城市建設規(guī)劃與生態(tài)城市建設的保障措施明顯缺乏。實踐中，中國大中城市各類開發(fā)區(qū)、大學城、科技園、軟件園、旅游度假村等獨立規(guī)劃的現(xiàn)象，給城市的健康持續(xù)發(fā)展埋下了隱患。

當前中國建設低碳生態(tài)城市陷入了循環(huán)困境：一方面，地方政府沒有經(jīng)驗，寄希望于中央的政策文件指導，以向中央取經(jīng)；另一方面，國家發(fā)改委同樣沒有經(jīng)驗，寄希望于通過地方實施，以觀地方試點經(jīng)驗?！爸袊袥]有提出關于‘低碳生態(tài)城市’的專門政策，在中國‘低碳生態(tài)城市’是歸于‘節(jié)能減排’政策和統(tǒng)計核算單位之中的，因此，中國低碳生態(tài)城市政策體系即可視同于節(jié)能減排政策框架?！笔芾в诮?jīng)驗的缺乏導致城市低碳發(fā)展政策結(jié)構(gòu)的零散性和嘗試性。從低碳發(fā)展政策來說，處于探索階段的城市低碳發(fā)展政策實施出現(xiàn)了政策價值認定片面化、政策結(jié)構(gòu)不合理、政策執(zhí)行功利化及政策評估結(jié)果不透明等一系列誤區(qū)。

（3）生態(tài)城市政策法律體系不夠健全

盡管中國現(xiàn)已初步形成包括憲法、法律以及相應的行政法規(guī)、規(guī)章和地方性法規(guī)所構(gòu)成的保障城市生態(tài)化建設的法律法規(guī)體系，但與國外較完善、成熟的規(guī)范城市生態(tài)化建設的法制相比，中國的相關立法還處于較低層次，某些法律、法規(guī)有待制定和頒布。國外立法將可持續(xù)發(fā)展、尊重生態(tài)規(guī)律、預防污染、污染者負擔、污染物綜合控制，尤其是公眾參與、經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護綜合決策等原則納入立法中，而中國并沒有完全納入。如土壤污染、化學物質(zhì)污染、生態(tài)保護、遺傳資源、生物安全、臭氧層保護、環(huán)境損害賠償、污染責任保險和環(huán)境監(jiān)測等方面的法律法規(guī)，有關清潔生產(chǎn)方面的法規(guī)、有關重點區(qū)域生態(tài)整治的法律法規(guī)、有關資源保護再生的法律、有關環(huán)境保護基金的法律等專項立法都有待建立與完善。

盡管中國絕大多數(shù)地級以上城市都把“生態(tài)城市”作為建設目標，但缺乏類似于《生態(tài)城市促進法》的生態(tài)城市建設綜合立法。生態(tài)城市的建設只能按照現(xiàn)有法規(guī)進行，而現(xiàn)有的與生態(tài)城市建設有關的法律法規(guī)，只是針對一般城市建設所設，因此相對生態(tài)城市建設而言，這些原則性的法律條款難以操作。例如，《環(huán)境保護法》規(guī)定了“政府對環(huán)境質(zhì)量負責”，但誰來執(zhí)行？誰來監(jiān)督？負不了責怎么辦？負不起責怎么辦？需要制定相應的細則?！犊稍偕茉捶ā反_立了國家實行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，但由于缺乏相應的法律規(guī)范，全額保障性收購不能得到很好的貫徹執(zhí)行。一些法律條款與生態(tài)城市建設的宗旨相背離,如，中國《循環(huán)經(jīng)濟促進法》明確規(guī)定，國家鼓勵和支持農(nóng)作物秸稈的綜合利用，但從農(nóng)田的可持續(xù)利用角度考慮，農(nóng)作物秸稈應當盡可能還田，而不是利用。

（4）生態(tài)城市建設的配套法規(guī)制度缺失

當前，開展生態(tài)城市實踐的大部分城市沒有就生態(tài)城市建設制定相關的配套法律法規(guī)，缺乏對生態(tài)城市建設的制度保障。國外生態(tài)城市的建設從國家層面到地方層面都對生態(tài)城市建設的立法工作極為重視。通過立法，為生態(tài)城市建立了一套綠色（或生態(tài)）法律保障體系，包括綠色秩序制度、生態(tài)激勵制度、綠色社會制度等。因此，中國生態(tài)城市建設過程中的法制建設亟待加強，從生態(tài)規(guī)劃、生態(tài)投融資、生態(tài)城市建設和機制保障等方面進行相關法律法規(guī)制定。