谷文

五年前，《新理財(cái)（政府理財(cái)）》創(chuàng)刊號，報(bào)道了宜昌“蝶變”這一在當(dāng)時(shí)看來意義非常的專題。

五年后，《新理財(cái)》再次到達(dá)宜昌，意在探討宜昌“跨越”中的財(cái)政作為。

得益于全市經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)快速增長，宜昌市財(cái)政收入“水漲船高”，今年上半年實(shí)現(xiàn)地方公共財(cái)政預(yù)算收入102.1億元，增長24.5%。宜昌財(cái)政緊緊圍繞中心，全力服務(wù)大局，不斷擴(kuò)大財(cái)政收支規(guī)模，著力創(chuàng)新財(cái)政體制機(jī)制，財(cái)政工作在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、支持城市建設(shè)、保障和改善民生、提高財(cái)政管理績效方面，不斷取得新的成績。

在成績面前，宜昌市財(cái)政局局長王金建卻顯得十分平靜。他說，看財(cái)政狀況好不好，不能只看增幅，還要看質(zhì)量，不僅要看眼前，還要看長遠(yuǎn)。他用“質(zhì)量財(cái)政”四個(gè)字表達(dá)了他長期在財(cái)政部門摸爬滾打的實(shí)踐中總結(jié)出的理財(cái)心得。

“財(cái)政是做服務(wù)的，主要是支持、服務(wù)宜昌的科學(xué)發(fā)展，跨越發(fā)展，通過質(zhì)量財(cái)政的建設(shè)，在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)轉(zhuǎn)型升級，保障和改善民生等方面，發(fā)揮財(cái)政的職能作用，著力提高財(cái)政資金的使用效益。”雖然取得了很好的成績，但王金建說，財(cái)政的作用，就是一個(gè)“服務(wù)員”。

由此，我們將“質(zhì)量財(cái)政”分為了收入、支出、管理三部分，意在通過全面的分析，還原一個(gè)為了宜昌跨越默默付出的財(cái)政集體。

收入質(zhì)量探析

西漢戴圣《禮記·王制》：“冢宰制國用，必于歲之杪。五谷皆入，然后制國用……量入以為出。”

這是我國古人在奴隸制社會(huì)就明白的道理。財(cái)政收入的多少，是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展快慢的決定性因素之一。家有余則慶豐年，國有余則民無憂。

在“宜昌跨越”戰(zhàn)略中，宜昌市財(cái)政局前瞻性地提出打造“質(zhì)量財(cái)政”，而其中，財(cái)政的“收入質(zhì)量”又是重中之重。因此，一系列的問題需要我們?nèi)ソ獯穑菏裁礃拥呢?cái)政收入才是高質(zhì)量的收入？除了財(cái)政的“速度”，財(cái)政又如何定義財(cái)政的收入質(zhì)量？財(cái)政又將如何發(fā)揮好“四兩撥千斤”的作用，去打造高質(zhì)量的財(cái)源？

宜昌市財(cái)政局局長王金建認(rèn)為，財(cái)政“蛋糕”一看塊頭，二看質(zhì)量。財(cái)政收入的質(zhì)量體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是平穩(wěn)快速增長，不能大起大落；二是稅收占比的問題。今年上半年，宜昌全市地方公共財(cái)政收入預(yù)算完成102.1億元，增收24.5%，占地方公共財(cái)政收入的比重為76.5%，可以說稅收占比比較合理。

宜昌市財(cái)政局副局長張愛平表示，做大財(cái)政蛋糕，關(guān)鍵是要激發(fā)各級財(cái)源的自主積極性。在做大財(cái)政“蛋糕”，提高收入質(zhì)量的過程中，重要是發(fā)揮好財(cái)政的“四兩撥千斤”的作用，做到不失位，不越位。

比如宜昌“雙百工程”。百家中小科技企業(yè)成長工程，選擇一批年?duì)I業(yè)收入在2000萬元至1億元規(guī)模、在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展?jié)摿^大的企業(yè)，作為國家級高新技術(shù)企業(yè)重點(diǎn)培育對象，跟蹤服務(wù)。百家中小企業(yè)技改倍增工程，選擇一批營業(yè)收入在2000萬元至2億元規(guī)模的中小工業(yè)企業(yè)，采取技術(shù)改造、財(cái)政貼息方式，支持一批技術(shù)含量較高、市場前景較好的企業(yè)，通過2至3年努力，實(shí)現(xiàn)企業(yè)銷售收入、稅收達(dá)到倍增目標(biāo)。

財(cái)政的可持續(xù)發(fā)展壯大離不開優(yōu)質(zhì)企業(yè)提供稅源。記者獲悉，宜昌80%左右的財(cái)政收入來自于稅收收入，這與這些年來，財(cái)政按照市委市政府的戰(zhàn)略思路，積極扶持一批創(chuàng)新型企業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。

在此前政策基礎(chǔ)上，2012年，宜昌市實(shí)施了“中小科技企業(yè)成長工程”，選擇一批年?duì)I業(yè)收入在2000萬元至1億元規(guī)模的電子信息、生物醫(yī)藥、新材料、新能源、先進(jìn)裝備制造等項(xiàng)目的有較大發(fā)展?jié)摿Φ闹行】萍计髽I(yè)，采取9大措施通過4年的培養(yǎng)，幫助選定企業(yè)全部成長為國家高新技術(shù)企業(yè)。2013年，市財(cái)政為此安排資金1305萬元。

財(cái)政資金有限，因此宜昌市財(cái)政對企業(yè)的投入主要是通過引導(dǎo)的作用，撬動(dòng)社會(huì)資本進(jìn)入，從而激發(fā)全社會(huì)的創(chuàng)新創(chuàng)造活力，以科技創(chuàng)新加快轉(zhuǎn)型升級，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新跨越。這種改變傳統(tǒng)的撒芝麻鹽方式的做法就體現(xiàn)了財(cái)政局提出的提升財(cái)政質(zhì)量的理念。

據(jù)介紹，2013年，市本級預(yù)算安排“中小企業(yè)倍增工程”專項(xiàng)資金2000萬元，重點(diǎn)支持這類企業(yè)通過有關(guān)技術(shù)改造在2至3年內(nèi)銷售收入或入庫稅收年均增幅30%以上。預(yù)計(jì)可拉動(dòng)4億元銀行貸款，并帶動(dòng)8億元—10億元企業(yè)項(xiàng)目投資。項(xiàng)目建成后，預(yù)計(jì)可形成年銷售收入100億元的生產(chǎn)能力。

自去年下半年到現(xiàn)在，該市共出臺(tái)9條財(cái)政扶持措施，促進(jìn)城區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。近3年來，市本級籌措資金29.6億元用于支持企業(yè)發(fā)展；科技投入連續(xù)3年占公共財(cái)政預(yù)算支出比例達(dá)到了2%以上；2013年市級科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算的投入總額為10927萬元，比上年預(yù)算增長21%。

在一系列政策措施的鼓勵(lì)下，2012年，該市凈增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)145家；新增限額以上商貿(mào)流通企業(yè)300家以上；3739家個(gè)體工商戶轉(zhuǎn)型升級為企業(yè)；新增各類市場主體5.1萬戶，新增注冊資本額同比增長77.8%；兩家企業(yè)上市，4家企業(yè)進(jìn)入上市報(bào)備輔導(dǎo)期。近5年來，該市財(cái)政收入增幅始終保持在30%左右。按照市場需求，所有的產(chǎn)業(yè)都是非永久性產(chǎn)業(yè)，它總會(huì)隨著時(shí)間的推移來不斷的消耗自己的含金量。這就要求企業(yè)隨時(shí)都要準(zhǔn)備好面對新生的市場和受眾。湖北宜昌交運(yùn)集團(tuán)股份有限公司財(cái)務(wù)總監(jiān)陳賢平表示，一個(gè)企業(yè)，永遠(yuǎn)都不能說自己端的是鐵飯碗。這個(gè)時(shí)候，財(cái)政作為一個(gè)地方的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)者，它必須擔(dān)負(fù)起將一個(gè)地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式引領(lǐng)向一個(gè)“有未來”的方向上。

這種“明智”，基于財(cái)政對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的引導(dǎo)和支持，以及發(fā)展過程中財(cái)政的政策和資金支持。

支出質(zhì)量探析

即使財(cái)政收入盤子做得再大，如果不能將這些財(cái)政資金分配好、使用好，那么，也是一種徒勞。因此，在越來越講究效率的今天，搞好財(cái)政支出質(zhì)量非常重要。

在任何一個(gè)地方財(cái)政領(lǐng)域，說到支出，不得不涉及的就是預(yù)算編制和執(zhí)行。在這兩個(gè)問題上，宜昌財(cái)政人都有自己的看法。

宜昌市財(cái)政局國庫科科長葉志軍表示，在預(yù)算編制這一問題上，宜昌近幾年逐漸的采用了一種“競爭性預(yù)算”的方式，即按照重要性來分配預(yù)算資金，重民生，重發(fā)展。而非像過去那樣“撒芝麻鹽”，雨露均沾。

說到財(cái)政資金的支出質(zhì)量，就不得不提起一個(gè)重點(diǎn)：民生財(cái)政。

宜昌財(cái)政將民生投入設(shè)定為一種“只有起點(diǎn)，沒有終點(diǎn)”的投入，“我們可能會(huì)發(fā)現(xiàn)，每一個(gè)項(xiàng)目投入的資金量都不是很大，但它是一個(gè)細(xì)水長流的工作。要一直做下去?！?/p>

“財(cái)政一頭連著政府，一頭連著百姓，財(cái)政支出與百姓利益聯(lián)系太緊。如何保障市民的生活質(zhì)量有大幅度提高，財(cái)政部門必須認(rèn)真思考。在財(cái)力有限的情況下，財(cái)政必須優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先支持民生項(xiàng)目。”他說。

另外，從技術(shù)手段上分析一筆財(cái)政資金支出是否“夠質(zhì)量”，績效不失為一個(gè)好辦法，但是也并不簡單。

宜昌財(cái)政研究性的將目前的資金分配劃分為人員經(jīng)費(fèi)、基本業(yè)務(wù)費(fèi)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)。各類經(jīng)費(fèi)分類管理，按相關(guān)政策給予保障。例如：人員經(jīng)費(fèi)按政策保障、基本業(yè)務(wù)費(fèi)按定額標(biāo)準(zhǔn)保障、專項(xiàng)業(yè)務(wù)費(fèi)按單位性質(zhì)分類保障、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)按項(xiàng)目管理程序管理。前三類要對某一單位支出進(jìn)行總體績效評價(jià)，這個(gè)單位的設(shè)置有無必要，應(yīng)聯(lián)合人事、編制部門進(jìn)行探討。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)則需逐一進(jìn)行績效評價(jià)，提高財(cái)政資金使用效益。

在績效手段運(yùn)用的實(shí)例中，張愛平表示，一定要“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價(jià)、評價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”。

公共財(cái)政的一個(gè)基本原理是，從市場中退出，干市場不愿也不能干的事。道理雖然簡單，但在具體操作中卻常常遇到難題。比如在現(xiàn)實(shí)中，往往存在很多介于公共與市場之間的模糊地帶。政府不管，可能是不作為；政府管了，有可能是擾亂了市場。這個(gè)度如何拿捏？

例如始發(fā)班輪補(bǔ)貼，就是宜昌財(cái)政主動(dòng)伸出政府之手，打造一個(gè)良好的物流環(huán)境。

由于受長江航道和貿(mào)易結(jié)構(gòu)限制，從宜昌開行的始發(fā)班輪長期重箱出、空箱回，船運(yùn)公司虧損嚴(yán)重，紛紛停開或減少始發(fā)班輪，造成該市口岸運(yùn)力不足，本地貨物主要依靠過路班輪搭載，難以保證發(fā)貨周期，或以陸路運(yùn)輸?shù)酵獾貓?bào)關(guān)，加大了企業(yè)物流成本，限制了本地企業(yè)發(fā)展。

2009年，為解決水運(yùn)口岸“腸梗阻”問題，引導(dǎo)鼓勵(lì)船運(yùn)公司開行始發(fā)班輪，該市出臺(tái)辦法對從宜昌水運(yùn)口岸開行始發(fā)班輪的船運(yùn)公司進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。有了補(bǔ)貼，又看好宜昌未來巨大的發(fā)展空間，今年，宜昌口岸每周開行始發(fā)班輪基本保證在8.5班。今年1—6月份宜昌水運(yùn)口岸完成吞吐量近5萬箱，預(yù)計(jì)全年可完成吞吐10萬箱，基本可以保證貨物及時(shí)進(jìn)出口岸。

始發(fā)班輪保證了，該口岸也逐漸實(shí)現(xiàn)貨源回流?！耙瞬\(yùn)口岸服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的作用日益凸顯?！币瞬蹌?wù)集團(tuán)副總經(jīng)理龐小波表示。

去年九月，宜昌市財(cái)政局以水運(yùn)口岸始發(fā)班輪獎(jiǎng)勵(lì)政策為樣本，就獎(jiǎng)勵(lì)資金使用情況，政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度等實(shí)施預(yù)算績效評價(jià)，提出改進(jìn)意見，并將評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋有關(guān)部門。

而績效手段的結(jié)果反饋也非常明顯。獎(jiǎng)勵(lì)政策的進(jìn)一步完善，放大財(cái)政資金引導(dǎo)效應(yīng)，調(diào)動(dòng)港航企業(yè)積極性，加快了口岸物流業(yè)發(fā)展。一是運(yùn)力改善，二是貨物回流明顯，三是通關(guān)效率提升，實(shí)現(xiàn)了貨暢其流和江海聯(lián)運(yùn)的無縫對接。而這還僅僅是財(cái)政績效手段的一個(gè)實(shí)施案例而已。對于未來，宜昌財(cái)政人對績效工具的運(yùn)用成果充滿了信心。

另外，就是出臺(tái)“飛地工業(yè)”發(fā)展政策，引導(dǎo)山區(qū)縣市區(qū)企業(yè)到高新區(qū)發(fā)展；規(guī)范政府非稅收入管理，公開執(zhí)收項(xiàng)目，取消收費(fèi)項(xiàng)目；支持新開國際、國內(nèi)航線航班；安排資金用于公交車輛更新?lián)Q代和困難群體乘車補(bǔ)助；及時(shí)足額兌付城市公交、出租等行業(yè)油價(jià)補(bǔ)貼和天然氣加價(jià)補(bǔ)貼；支持農(nóng)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)化示范基地、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全綜合檢測中心建設(shè)，開展食品安全網(wǎng)格化管理等等。

管理質(zhì)量探析

在宜昌打造“質(zhì)量財(cái)政”過程中，除了收入質(zhì)量、支出質(zhì)量，還有一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)就是財(cái)政管理質(zhì)量。

管理質(zhì)量涉及到財(cái)政管理鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)，也是下一步財(cái)政改革所需要克服的一個(gè)個(gè)現(xiàn)實(shí)難題。

搞好管理質(zhì)量，至少要解決幾個(gè)問題，比如管理理念、管理手段、管理機(jī)制等等。

“搞好財(cái)政管理根本上講是一門理財(cái)藝術(shù)，要樹立科學(xué)理財(cái)、科學(xué)發(fā)展的理念，但是現(xiàn)在在管理理念上有一些偏差?！币瞬胸?cái)政局辦公室主任謝作材認(rèn)為，

據(jù)謝作材介紹，近幾年來，宜昌財(cái)政局通過了諸多方式加強(qiáng)財(cái)政管理。把財(cái)政監(jiān)管擺在更加重要的位置，著力建立覆蓋財(cái)政資金運(yùn)行全過程的監(jiān)管機(jī)制，有效提升了財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理水平。完善支出標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)項(xiàng)目庫建設(shè)。建立完善預(yù)算編制與執(zhí)行、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理和行政事業(yè)單位資金管理有機(jī)結(jié)合制度。強(qiáng)化非稅收入征管，建立規(guī)范的收入管理體制。完善各單位部門預(yù)算執(zhí)行管理制度，提高預(yù)算支出執(zhí)行的均衡性和效率。建立健全預(yù)算績效管理制度。強(qiáng)化財(cái)政經(jīng)常性監(jiān)督，規(guī)范行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理，加強(qiáng)政府債務(wù)管理，努力防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)財(cái)政法制建設(shè)，強(qiáng)化財(cái)政執(zhí)法監(jiān)督。繼續(xù)推進(jìn)預(yù)算信息公開，建立陽光財(cái)政。

每一條措施都很有針對性，直指財(cái)政管理中的現(xiàn)實(shí)難題。

在打造“質(zhì)量財(cái)政”，提升管理質(zhì)量中，一個(gè)重要的撬動(dòng)點(diǎn)就是創(chuàng)新財(cái)政體制，這也是質(zhì)量財(cái)政的活力所在。

宜昌財(cái)政在創(chuàng)新財(cái)政體制方面做了大膽嘗試：調(diào)整和完善城區(qū)分稅制財(cái)政管理體制。張愛平介紹，按照“收入比例下劃、據(jù)實(shí)核定基數(shù)、同增同減、共同發(fā)展”的要求，通過按比例下劃省級共享稅收收入、適當(dāng)向下傾斜財(cái)力、完善市對區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度等措施，理順各級政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)各級政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、壯大財(cái)源、增加財(cái)政收入的積極性，增強(qiáng)基層政府財(cái)政保障能力，提升基本公共服務(wù)均等化水平，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)全面協(xié)調(diào)發(fā)展。