喬欣

盤活財(cái)政存量資金，不僅是提高財(cái)政資金使用和管理效率，打破既有利益存量，重構(gòu)資金分配的問題，還涉及到未來深化財(cái)稅體制改革的指向。下一步，深化改革的著力點(diǎn)在哪里？針對這個問題，日前記者分別專訪了中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院院長馬海濤，廣東省財(cái)科所所長黎旭東，中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室主任楊志勇以及某市財(cái)政局相關(guān)工作人員。

《新理財(cái)》：前段時間，多位省份一把手密集進(jìn)京向財(cái)政部官員“哭窮”，其中不乏東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。另外，我們也看到，在國務(wù)院提出盤活財(cái)政存量資金的要求后，亦有政府哭訴“不僅沒有存量還擔(dān)負(fù)著巨額地方政府性債務(wù)”。兩個哭訴背后有沒有深層次關(guān)聯(lián)？

某市財(cái)政局工作人員：地方政府的“哭窮”和盤活存量資金，據(jù)我個人了解，應(yīng)是兩個概念。地方“哭窮”，是想向財(cái)政部爭取政策和資金支持，主要是財(cái)政體制“事權(quán)和財(cái)權(quán)”上的考慮，或因?yàn)橹醒肷蟿澨啵胤截?cái)力被削弱；或因?yàn)榈胤匠袚?dān)太多事權(quán)，支出太多，想得到財(cái)政部的補(bǔ)助或政策傾斜；其主要目的，是要做大地方體量，壯大地方可用財(cái)力。而盤活存量資金，主要是就各地本身而言，加大財(cái)政對資金的統(tǒng)籌使用力度。

黎旭東：財(cái)政資金分三類：一類是公務(wù)員的工資，第二類是包括“三公經(jīng)費(fèi)”在內(nèi)的公用經(jīng)費(fèi)，另外一個大塊約占60%以上資金量的是專項(xiàng)資金?，F(xiàn)在的情況是，中央部委拿到錢后要對地方進(jìn)行再分配，地方就要“跑部錢進(jìn)”，由此形成了部門對地方政府的集權(quán)控制，這就是為什么地方政府“哭窮”。

現(xiàn)在提出盤活財(cái)政存量，這個愿望是好的，但是現(xiàn)實(shí)做不到。因?yàn)樵谥袊?，政府部門僭越政治決策權(quán)，形成中央決策內(nèi)容被部門化。我們的財(cái)政分配是被部門單位按部門權(quán)力來進(jìn)行的分配。所以就是為什么每年財(cái)政收入增長那么快，還不能保證支出需要的原因。我們的財(cái)政收入是增加的，但是我們的國庫是越增加越空虛，永遠(yuǎn)也不夠分。

楊志勇：地方政府“哭窮”，也是因?yàn)榻衲杲?jīng)濟(jì)形勢不太一樣，收入增速下滑，支出壓力并沒有減少。盤活只能解決部分問題，但是也不能從根本上解決問題。

《新理財(cái)》：如何從根本上解決問題？

楊志勇：根本原因還在于預(yù)算執(zhí)行不到位，預(yù)算雖然編了，但是有一些問題，比如財(cái)務(wù)制度不合理，要嚴(yán)格執(zhí)行就執(zhí)行不下去。

馬海濤：要解決盤活財(cái)政存量資金的問題，在預(yù)算管理方面，首先要發(fā)揮零基預(yù)算的作用。今后在預(yù)算批復(fù)中，不僅要考慮下一年比上一年預(yù)算的增量，更要發(fā)揮零基預(yù)算的作用。盡可能細(xì)化預(yù)算批復(fù)，避免單位和部門預(yù)算制定過程走過場。預(yù)算制定中，不僅批復(fù)預(yù)算額度，還要求設(shè)置預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度指標(biāo)。其次，督促執(zhí)行已經(jīng)批復(fù)的預(yù)算。對不能按照時間執(zhí)行的預(yù)算，同時又沒有合理原因的，要減少下一年度對該預(yù)算單位資金批復(fù)的額度。第三，制定預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核指標(biāo)體系。通過該考核指標(biāo)體系反映預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的快慢，將該考核指標(biāo)體系與部門負(fù)責(zé)人工作績效掛鉤。第四，發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督部門的作用。將財(cái)政專員辦的工作嵌入到預(yù)算的編制和執(zhí)行過程中。專員辦的工作不能游離于財(cái)政部主要業(yè)務(wù)之外，將工作關(guān)口前移，逐步由事后檢查向事前、事中控制轉(zhuǎn)變。對中央基層預(yù)算單位支出、中央對地方轉(zhuǎn)移支付、中央在地方的重大支出項(xiàng)目，年初編制預(yù)算時要明確需要專員辦參與控制的重點(diǎn)項(xiàng)目，執(zhí)行中由專員辦主動控制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)發(fā)揮監(jiān)督作用。第五是繼續(xù)清理財(cái)政專戶，逐步將財(cái)政資金全面納入國庫統(tǒng)一管理，在保證支付的前提下合理安排國債發(fā)行的節(jié)奏和規(guī)模。

同時要優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，將有限的財(cái)政資金投入到最符合“民生”需要的地方中去。

黎旭東：實(shí)現(xiàn)財(cái)政分配方式的變革，就能解決這些問題。我們一直講要打破基數(shù)法，運(yùn)用零基法。但是能打破嗎，基數(shù)法的背后是延續(xù)2000多年的那一套行政管理體制，僭越政治決策權(quán)，都是既得利益。但是這個局能破，就是我們經(jīng)過10年潛心研究和實(shí)踐的廣東模式的績效預(yù)算和財(cái)政績效管理。

《新理財(cái)》：下一步深化財(cái)稅體制改革的突破口在哪里？

楊志勇：盤活資金存量最初是從審計(jì)那邊談起來的，這里面就是如何提高財(cái)政資金使用效率的問題，整個財(cái)稅體制未來的改革方向應(yīng)該也是這個問題，因?yàn)檎麄€財(cái)稅體制改革要解決兩個關(guān)系：一個是政府和市場間的關(guān)系，一個是政府間的財(cái)政關(guān)系。無論哪個方面都牽涉到資金效率，這里面就涉及到很多，比如預(yù)算編制的問題，預(yù)算編制編的不夠準(zhǔn)確不夠科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行不夠嚴(yán)格的時候錢照樣能夠花得出去，但是如果預(yù)算執(zhí)行要求嚴(yán)格一些，那么預(yù)算編制不夠合理的情況下，這個錢就花不出去了。還有一些是因?yàn)樨?cái)務(wù)制度。以前的習(xí)慣是只要這個錢安排給你，那這個錢就是你的，這次盤活存量的大概意思是你這個錢沒花出去又沒有合理理由，那這個錢就要重新規(guī)劃。這么一來就是打破既得利益格局。

黎旭東：現(xiàn)在對績效的認(rèn)識很膚淺，錯誤的地方很多，往往把它當(dāng)做一個績效測度；把績效的手段性當(dāng)成目的；認(rèn)為績效是評價者評價出來的等等。我們認(rèn)為，推行財(cái)政績效就是要解決問題，建立新型的財(cái)政分配方式，打破按權(quán)力大小切割固化財(cái)力的問題，轉(zhuǎn)變?yōu)榘纯冃нM(jìn)行分配。具體做法是按照“民生優(yōu)先、大事優(yōu)先、績效優(yōu)先”的原則，給財(cái)政資金分配排個輕重緩急出來，然后按照“有多少錢辦多少事”的原則實(shí)現(xiàn)平衡的預(yù)算，并且維護(hù)預(yù)算的法律剛性。要做到這一點(diǎn)，就必須同時推進(jìn)財(cái)政績效管理，將對財(cái)政資金的安全性管理推進(jìn)到對部門單位使用財(cái)政資金的責(zé)任、行為、利益與效果的行為管理上來。對下級政府和社會進(jìn)行分配的專項(xiàng)資金應(yīng)該采取廣東已經(jīng)推行的競爭性分配方式，主動形成強(qiáng)有力的新型財(cái)政管理模式，只有這樣才能打破財(cái)政被分配的局面，徹底改變財(cái)政部門是政府的會計(jì)員和出納員的地位，轉(zhuǎn)變成為政府的CFO。

要實(shí)現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，首先必須改變思想觀念，即財(cái)政資金的績效來自于部門單位的“辦好事”；財(cái)政部門不能總是求證部門的錢不該給，而應(yīng)該反過來讓部門單位求證他們的錢應(yīng)該要，這也就符合了財(cái)政資金是稀缺性資源的經(jīng)濟(jì)學(xué)道理。要落實(shí)這些理念，就必須實(shí)現(xiàn)科學(xué)分配，部門單位在申報預(yù)算的時候，必須要求細(xì)化到四個方面：第一依據(jù)是什么，第二個是如何“辦好事”，這是財(cái)政績效管理和分配的核心，所有的奧妙都在這個問題上，辦好事的內(nèi)容是：求證規(guī)模大小；實(shí)施方案，技術(shù)路線；時間進(jìn)度安排；制度保障。第三是績效目標(biāo)。第四個方面，就是把詳實(shí)的預(yù)算列出來，詳細(xì)到品名數(shù)量單價。只要部門單位把這些信息披露了，財(cái)政的科學(xué)理財(cái)、民主理財(cái)、依法理財(cái)?shù)母母锬繕?biāo)就很容易實(shí)現(xiàn)。

馬海濤：改革的基本取向分為三步走：近期著力于“財(cái)政支出改革”；中期著力于“財(cái)政體制改革”；長期著力于“預(yù)算管理改革”。

近期階段主要做到劃清政府與市場的邊界。同時，區(qū)分財(cái)政公共性的層次，研究不同層次的財(cái)政提供機(jī)制。如義務(wù)教育、職業(yè)教育、高等教育不同層次財(cái)政提供機(jī)制應(yīng)有所不同，越是公共性強(qiáng)的，財(cái)政參與的份額應(yīng)越大。還要減少區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策，構(gòu)建公平統(tǒng)一的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行環(huán)境。扎緊稅收優(yōu)惠的政策口子，國務(wù)院不再審批針對各省的稅收優(yōu)惠政策。目前已實(shí)施的區(qū)域稅收優(yōu)惠政策約30項(xiàng)，包括支持西部大開發(fā)的減稅政策，對經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)過渡性的稅收優(yōu)惠政策等，甚至還有一些地方政府出臺的變相減免稅收的政策。這類支出只考慮短期需求，缺乏激勵相容的運(yùn)行機(jī)制。

中期階段中調(diào)整改革政府間事權(quán)與支出責(zé)任是根本前提。對屬于中央與地方職能重疊的事項(xiàng)，如社會保障、部分公共衛(wèi)生職能、部分教育職能等，應(yīng)重新調(diào)整，擴(kuò)大中央支出責(zé)任范圍；對于部分跨區(qū)域重大建設(shè)和維護(hù)職能、部分關(guān)系社會和諧穩(wěn)定、公平、正義，又涉及全國市場統(tǒng)一管理的職能，部分司法支出責(zé)任等，也應(yīng)擴(kuò)大中央的支出責(zé)任范圍；此外，中央承擔(dān)國防邊境安全、界河管理等關(guān)系國際安全的支出責(zé)任。在做出這樣的調(diào)整后，有利于改變目前中央與地方收入“五五”、支出“二八”的格局。

長期階段主要任務(wù)包括修改《預(yù)算法》，完善預(yù)算公開制度?！额A(yù)算法》內(nèi)容較粗，有漏洞，如規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！庇捎凇额A(yù)算法》限制的是地方政府而沒限制投融資公司，因此由地方政府后臺支撐平臺公司發(fā)債并不違背《預(yù)算法》，這實(shí)際上也繞開了《預(yù)算法》。修改《預(yù)算法》，要考慮在嚴(yán)格監(jiān)管基礎(chǔ)上賦予地方政府一定的發(fā)債權(quán)。

其次，推動政府會計(jì)制度改革。目前的預(yù)算會計(jì)還僅僅是核算跟蹤記錄預(yù)算資金的收支過程，在全面反映政府和單位的財(cái)務(wù)狀況、成本核算、公共受托責(zé)任等方面還存在障礙。未來要嘗試構(gòu)建政府財(cái)務(wù)會計(jì)、成本會計(jì)、預(yù)算會計(jì)三位一體的政府會計(jì)體系。

此外，還要建立中期預(yù)算制度。我國有中期發(fā)展戰(zhàn)略與政策，但缺少相應(yīng)財(cái)政預(yù)算以支持，需要用中期預(yù)算來加強(qiáng)對年度預(yù)算的約束，中期預(yù)算并不是對年度預(yù)算的全面否定，它能強(qiáng)化總量控制，有助于激活預(yù)算資源的再分配機(jī)制，也有利于及早鑒別和確認(rèn)財(cái)政風(fēng)險。