編者按

鄂爾多斯的“空城計(jì)”一夜之間，如同一場傳染病，在全國各地蔓延，除了貴陽、營口等城市，江蘇常州、河南鶴壁和湖北十堰，也開始出現(xiàn)“鬼城”的魅影。從南到北，從沿海到內(nèi)地，從一線城市到小縣城，許多新區(qū)新城或多或少贏得了“空城”“鬼城”的名頭。值得警惕的是這些“鬼城”背后，又隱藏著房地產(chǎn)泡沫破滅、資金鏈條緊繃乃至斷裂、城市發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐等諸多風(fēng)險(xiǎn)。

究其原因，到底在哪里呢？破解鄂爾多斯現(xiàn)象的方法又是什么呢？

內(nèi)蒙古自治區(qū)鄂爾多斯市康巴什新區(qū)，一名工人坐

政績考核機(jī)制惹的禍

對土地財(cái)政的依賴與現(xiàn)有的政績考核模式相交織，是造就“空城”、“鬼城”的根本原因。對于市長、市委書記而言，城市是彰顯政績的最佳舞臺：每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都想在自己的任期內(nèi)，使城市的面貌越來越現(xiàn)代化，評價(jià)一個(gè)政府官員是否有能力，在很大程度上也看其為城市做了怎樣的改觀，尤其是表面的、視覺上的變化。

這使得生長在全國各地的“空城”、“鬼城”的發(fā)展模式如出一轍，將政府部門從老城搬遷到新城區(qū)，依靠政府中心搬遷的模式帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展，美其名曰“政務(wù)新區(qū)”。從城市形態(tài)上看，新區(qū)的政務(wù)中心旁多半環(huán)繞著人造湖泊、大廣場，以及一棟棟的住宅樓和寫字樓……對于地方政府而言，低買高賣，政府部門的土地是劃撥的，住宅和寫字樓的地價(jià)房價(jià)卻是按照市場定價(jià)的，既有光鮮的城市形象，又有亮麗的GDP數(shù)據(jù)，還有大筆的土地出讓金收入，怎么看都是不賠本的買賣。

在這場狂熱的造城運(yùn)動(dòng)中，地方政府和房地產(chǎn)商奮勇前進(jìn)，房地產(chǎn)投資投機(jī)者也不甘人后。近年來，貨幣貶值，住宅市場中的投資性需求也旺盛起來，不僅在一線城市，二三線城市亦如此，這種需求并不看重房子本身的好壞，居住環(huán)境的優(yōu)劣，區(qū)域發(fā)展?jié)摿Φ拇笮?，只是為了轉(zhuǎn)手謀利。

中國的房地產(chǎn)業(yè)正在墮落為一個(gè)擊鼓傳花的游戲，地方政府、房地產(chǎn)商、房地產(chǎn)投機(jī)者都試圖在鼓槌落下時(shí)分一杯羹。地方政府過度追求形象工程，沉迷于GDP競賽的造城運(yùn)動(dòng)，使得中國的城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地財(cái)政產(chǎn)生嚴(yán)重的依賴，空城鬼城此起彼伏也不令人意外了。

然而，這種發(fā)展模式必然是不可持續(xù)的!因?yàn)槌鞘械陌l(fā)展缺少產(chǎn)業(yè)支撐。在規(guī)劃和建設(shè)新城的過程中，地方政府并沒有很好地考慮導(dǎo)入產(chǎn)業(yè)，區(qū)域內(nèi)的就業(yè)機(jī)會很少，人們居住在此、工作在彼，非常不方便。很多不發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，地方政府造新城也是硬著頭皮上馬，明知不可為而為之，無法引入足夠的產(chǎn)業(yè)，大量房屋建好后只能任其空置，長此以往，必然債臺高筑，難以為繼。

城市化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然結(jié)果，是人口從鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移到城市，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市產(chǎn)業(yè)自然轉(zhuǎn)型的過程，這是人口、土地、經(jīng)濟(jì)和生活方式等多方面轉(zhuǎn)變的自然過程。很多地方卻錯(cuò)誤地把城市化看作促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段，依靠大量資本建設(shè)的城市，收獲了GDP數(shù)據(jù)，卻無人居住、無產(chǎn)業(yè)可發(fā)展，是對社會資源的巨大浪費(fèi)!

據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國內(nèi)地大中城市人均綜合用地已超過120平方米，對照國際上的大都市，東京人均綜合用地僅78平方米，中國香港才37平方米。與日本的快速發(fā)展時(shí)期相比較，中國GDP每增長1%，對土地的占用量差不多是日本的8倍。只執(zhí)著于土地?cái)U(kuò)張的城市化，不僅造就了空城鬼城，也是低效粗放的城市化。

要改變這種現(xiàn)狀，從技術(shù)層面而言，有許多方法，比如嚴(yán)格控制城市擴(kuò)張規(guī)模，小規(guī)模出讓土地；完善硬件配套，改革戶籍制度，吸引更多的移民到新城區(qū)居住；創(chuàng)造有利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的城市投資環(huán)境，而非把全部的重心都寄托于房地產(chǎn)業(yè)和固定資產(chǎn)投資……然而從戰(zhàn)略層面而言，只有一種方法，那就是改革現(xiàn)有的政績考核模式。

“鬼城”、“空城”在全國蔓延，源于各地對土地財(cái)政的依賴，根子卻在于中央對地方政府政績考核模式。例如，上級政府每年都會對下級政府下達(dá)固定資產(chǎn)投資的考核目標(biāo)，使得許多地方想方設(shè)法搞大項(xiàng)目大投資重復(fù)建設(shè)，空城鬼城是投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的極端表現(xiàn)。國內(nèi)經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型，結(jié)構(gòu)在調(diào)整，但來自上級的政績考核機(jī)制未能同步轉(zhuǎn)型，對GDP、固定資產(chǎn)投資、招商引資等指標(biāo)的考核仍對地方政府的行為起著主導(dǎo)作用。考核機(jī)制如果不能實(shí)質(zhì)性地轉(zhuǎn)變，必然導(dǎo)致地方官員新瓶裝舊酒，換個(gè)土地財(cái)政的馬甲再上陣?？粘枪沓谴笮衅涞?，板子不僅僅要打在地方政府身上，更需要改革政績考核機(jī)制。

鄂爾多斯如何破解“四大皆空”？

在高速發(fā)展的背后，現(xiàn)在的鄂爾多斯卻出現(xiàn)了“四大皆空”：煤炭挖空、地挖空、人走空、財(cái)散空。鄂爾多斯為了解決這一問題，也想盡辦法把人留下來在鄂市創(chuàng)業(yè)、投資、生活、消費(fèi)，但結(jié)果卻造就了一個(gè)康巴什“鬼城”。

鄂爾多斯這個(gè)嚴(yán)重依賴煤炭資源發(fā)展起來的地區(qū)，應(yīng)該如何破解“鬼城”魔咒，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如何實(shí)現(xiàn)非煤經(jīng)濟(jì)與區(qū)域的和諧發(fā)展?

按照鄂爾多斯市政府公布的數(shù)據(jù)，該市2012年實(shí)現(xiàn)了3700億元的GDP、820億元的財(cái)政收入，相較2011年，GDP仍然保持著高達(dá)至少13%的高速增長，但財(cái)政收入增速由原來的48%增長率下跌為不足3%。如何解讀這樣的數(shù)據(jù)變化?

一方面，鄂爾多斯的GDP能夠在2012年保持高速增長，說明地方經(jīng)濟(jì)仍然是以資源型經(jīng)濟(jì)為支撐。另一方面，地方財(cái)政收入不再像以前那樣保持高速增長，說明地方政府也正在進(jìn)行一系列的調(diào)整。

數(shù)據(jù)說明，鄂爾多斯正在通過財(cái)政手段支持非煤經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，比如政府通過對稅收的調(diào)節(jié)讓利于私營經(jīng)濟(jì)，讓利于非煤產(chǎn)業(yè)。此外，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，制造裝備業(yè)的投資可以迅速拉動(dòng)GDP的增長，但在當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期還沒有產(chǎn)生收益，有一個(gè)陣痛期。

對于鄂爾多斯來說，現(xiàn)在依然是資源主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)——非煤經(jīng)濟(jì)需要較長的培育周期，同時(shí)煤炭業(yè)發(fā)展正處于一個(gè)快速增長期，因此，在現(xiàn)階段可以說是“一個(gè)在走，一個(gè)在跑”，還難以做到步調(diào)一致，經(jīng)濟(jì)發(fā)展受制于煤炭開發(fā)的狀況在相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)都是無法改變的。

按照鄂爾多斯政府的計(jì)劃，到2017年實(shí)現(xiàn)非煤產(chǎn)業(yè)占工業(yè)增加值的比重達(dá)到50%以上。為此，該市大力招商引資，正在培養(yǎng)產(chǎn)值超千億元的產(chǎn)業(yè)集群、工業(yè)園區(qū)和大型企業(yè)，但是也遭遇了資源換項(xiàng)目的尷尬。那么鄂爾多斯市應(yīng)該如何發(fā)展非煤經(jīng)濟(jì)?

為了發(fā)展非煤經(jīng)濟(jì)，內(nèi)蒙古自治區(qū)、鄂爾多斯市兩級政府都想了很多辦法，出臺了許多政策，比如資源換項(xiàng)目，總體來說推進(jìn)都是非常好的，目前鄂爾多斯工業(yè)園區(qū)引入的資金就超過3400億元。但不排除個(gè)別項(xiàng)目或者企業(yè)是為了套取煤炭資源作為出發(fā)點(diǎn)，比如華泰汽車拿走了超過10億元的煤炭資源、圈了土地，項(xiàng)目卻落空了。因此，我們需要反思資源配置的方式，盡量避免為了發(fā)展非煤經(jīng)濟(jì)而走許多彎路。

內(nèi)蒙古在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上有一個(gè)巨大的誤區(qū)：認(rèn)為花錢可以買來一個(gè)現(xiàn)代化。所以才會大規(guī)模建設(shè)新城、引進(jìn)項(xiàng)目，而不管是否符合地方經(jīng)濟(jì)的客觀現(xiàn)實(shí)。如果不吸取以前的教訓(xùn)，那么就無法取得長遠(yuǎn)的發(fā)展。鄂爾多斯不能依托資源去盲目發(fā)展一些所謂高端的項(xiàng)目，違背市場規(guī)律。比如當(dāng)前鄂爾多斯發(fā)展云計(jì)算，雖然是高端技術(shù)，但是這樣的選擇比較符合市場，因?yàn)橛械统杀镜碾娏碇?，這是其他區(qū)域所沒有的優(yōu)勢。

首先，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整肯定需要相當(dāng)長的周期，短期內(nèi)肯定會出現(xiàn)陣痛。其次，資源開發(fā)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式具有很大的慣性，必須順勢而為。再次，在發(fā)展非煤經(jīng)濟(jì)的試驗(yàn)和探索中，需要及時(shí)總結(jié)，避免走彎路甚至上當(dāng)受騙。比如資源換項(xiàng)目，華泰汽車的教訓(xùn)一定要吸取。但在其他產(chǎn)業(yè)選擇上，可以用低廉的電力價(jià)格優(yōu)勢，培養(yǎng)一些新型的企業(yè)或者產(chǎn)業(yè)出來。

破解“鬼城”危機(jī)需產(chǎn)業(yè)支撐、人口聚集

為了破解“鬼城”現(xiàn)象，鄂市在城鎮(zhèn)化的道路上應(yīng)該注意哪些問題?如何推動(dòng)金三角呼包鄂的整體崛起?

房地產(chǎn)與信貸危機(jī)是聯(lián)系在一起的兩個(gè)問題，如果沒有科學(xué)推進(jìn)城鎮(zhèn)化，最后就會出現(xiàn)康巴什那樣的后果。但城鎮(zhèn)化是一個(gè)非常好的途徑，可以實(shí)現(xiàn)人口的相對集中，尤其是鄂爾多斯以及內(nèi)蒙古自治區(qū)，過去人口都是分散居住，通過城鎮(zhèn)化的集中后，可以促進(jìn)需求，培育新產(chǎn)業(yè)。但城鎮(zhèn)化還需要支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件——城市就業(yè)新崗位的培育，而不是簡單的集中。

幾年之間，康巴什移民面臨將經(jīng)歷兩次搬遷

目前，鄂市在呼包鄂金三角的聚集度不高，尤其是三地尚未形成真正的城市群，沒有城際快速鐵路支撐，沒有實(shí)現(xiàn)資源的高效配置，我們才看到康巴什30多平方公里住五六萬人的窘?jīng)r。所以，只有實(shí)現(xiàn)金三角整體城市規(guī)模的擴(kuò)大、人口規(guī)模的高度集中，才可以吸引更多投資，也可以為首都經(jīng)濟(jì)圈減壓。

鄂爾多斯未來一個(gè)比較大的機(jī)遇可能在于“呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)”。最近，繼關(guān)中—天水經(jīng)濟(jì)區(qū)之后，西北地區(qū)第二個(gè)大型跨省經(jīng)濟(jì)區(qū)方案——《呼包銀榆經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》已經(jīng)獲得國務(wù)院的批復(fù)。在這個(gè)“經(jīng)濟(jì)區(qū)”，鄂爾多斯可能會被定位為其他城市的能源支撐之地。

但國家對鄂爾多斯的功能定位可能還是資源供給。這意味著，鄂爾多斯正在大力發(fā)展的裝備制造業(yè)、IT產(chǎn)業(yè)等新興產(chǎn)業(yè)都有可能因?yàn)椤昂舭y榆經(jīng)濟(jì)區(qū)”的規(guī)劃和建設(shè)，伴隨城市與城市之間距離的進(jìn)一步拉近，最終被其他城市橫刀奪愛。

結(jié)語：“鬼城”背后隱藏著房地產(chǎn)泡沫破滅、資金鏈條緊繃乃至斷裂，以及城市發(fā)展缺乏產(chǎn)業(yè)支撐等諸多風(fēng)險(xiǎn)。而“鬼城”就是個(gè)別地方的政府部門與房產(chǎn)商合謀的掠奪地帶，也是中國城市化進(jìn)程中的一種異象，是權(quán)力熱衷“造城”的悲劇。要想讓這些“鬼城”充滿人間煙火氣，恐怕也只能期待權(quán)力能真正下決心還權(quán)于民、讓利于民，擠破房地產(chǎn)泡沫，還“鬼城”一片晴朗的天。

專家點(diǎn)評

王圣學(xué)（長安大學(xué)城市研究所所長、教授，陜西省決策咨詢委員會委員）：

新型城鎮(zhèn)化一定要避免重蹈以往“圈地運(yùn)動(dòng)”的覆轍，不能把城鎮(zhèn)化作為政績，在推進(jìn)速度上不能再搞競賽。地方政府在吸引農(nóng)民進(jìn)城的時(shí)候一定要有主要產(chǎn)業(yè)的支撐，有了工作進(jìn)城農(nóng)民才能真正融入城市。

建立完善的保障房體系將是新型城鎮(zhèn)化大背景下我國房地產(chǎn)市場健康、可持續(xù)發(fā)展的必由之路。同時(shí)，新一屆政府需要堅(jiān)定不移地調(diào)控房價(jià)，并及時(shí)推進(jìn)收入分配體制改革，縮小收入差距。