□蔣石寶 宋澤 袁奎明

一、引言

2011年以來，隨著國家扶貧開發(fā)工作的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，我省扶貧開發(fā)又進入了一個新的歷史時期。為組織開展好我省新時期的扶貧工作，更準確地摸清我省農(nóng)村貧困狀況，科學制定符合我省實際、更加有力的農(nóng)村扶貧開發(fā)政策措施，我們參照2010年省統(tǒng)計數(shù)據(jù)，以農(nóng)民人均純收入為主要指標，加權(quán)賦值鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟總量、財政收入、農(nóng)民生活條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等指標，對全省1868個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行綜合排名，對排序后200個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，按每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)15個貧困村數(shù)額，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府以農(nóng)民人均純收入為基本指標，對所轄村進行倒排序，確定出3000個村作為調(diào)查研究對象，采用逐村發(fā)放調(diào)查表的形式，進行了農(nóng)村貧困狀況調(diào)查。同時，參照全省農(nóng)村經(jīng)管系統(tǒng)對農(nóng)民人均純收入低于6000元村的調(diào)查結(jié)果，進行了調(diào)查數(shù)據(jù)匯總分析。通過兩個渠道的低收入村的數(shù)據(jù)對比分析(表1.1，圖1.1)，我們選擇的3000個貧困村對研究全省農(nóng)村貧困狀況，具有典型的代表性。

表1 兩種調(diào)查數(shù)據(jù)對比分析表

圖1 兩種調(diào)查數(shù)據(jù)對比分析圖

二、山東農(nóng)村的貧困狀況

通過數(shù)據(jù)匯總分析發(fā)現(xiàn)，我省農(nóng)村貧困狀況綜合表現(xiàn)為“四低一差”，即農(nóng)民收入低、農(nóng)業(yè)綜合效益低、農(nóng)民增收致富能力低、農(nóng)民社會保障水平低、農(nóng)民生活基礎設施條件差。

(一)農(nóng)民收入低

2010年，3000個重點貧困村農(nóng)民人均純收入3960元，與全省農(nóng)民人均純收入6990元相比，相差3030元，與城市居民可支配收入19946元相比，僅是城市居民可支配收入的1/5。從整體貧困程度看，農(nóng)民人均純收入低于2000元的村有174個，2000～3000元的村545個，3000～4000元的村862個，4000～5000元的村623個，5000～6000元的村316個。由此可以看出，農(nóng)民人均純收入2000～5000元的村比較集中(圖2.1)。

圖2 貧困村貧困程度數(shù)量分布圖

從農(nóng)民人均純收入低于2500元的農(nóng)戶占貧困村總戶數(shù)比重分析，100%的村60個，占70%以上的村514個，占50%以上的村1028個，占40%以上的村1362個，占30%以上的村2075個，占20%以上的村2555個，低于10%的村22個。從低于2100元的農(nóng)戶占貧困村總戶數(shù)的比重分析，100%的村5個，占70%以上的村161個，占50%以上的村490個，占40%以上的村676個，占30% 以上的村1095個，占20%以上的村2006個，低于10%的村209個。

圖3 低于2500 和2100元的農(nóng)戶占比數(shù)量分布圖

由圖2.2 可以看出，低于2500元的農(nóng)戶占貧困村比重主要集中于30%～40%之間，低于2100元的農(nóng)戶占貧困村比重主要集中于20%～30%之間。

(二)農(nóng)業(yè)綜合效益低

據(jù)山東省統(tǒng)計局資料分析，農(nóng)民收入的來源主要包括兩部分，一部分是務工收入，占42%;另一部分是家庭經(jīng)營收入，占49.5%。家庭經(jīng)營收入結(jié)構(gòu)中，農(nóng)林牧漁收入占75.4%。由此看來，農(nóng)業(yè)收入仍然是貧困地區(qū)農(nóng)民收入的主要來源。特別貧困村大部分處于特殊區(qū)域。調(diào)查顯示，3000個貧困村中，分布在山區(qū)、庫湖區(qū)、黃河灘區(qū)、鹽堿澇洼區(qū)的貧困村占到75.5%。其中，山區(qū)村占32.6%，主要集中分布在沂蒙山區(qū)、徂徠山區(qū)、牙山山區(qū)、魯山山區(qū)等;庫湖區(qū)村占8.4%，集中分布于雪野水庫、太行堤水庫、峽山水庫等以及東平湖、微山湖一帶;灘區(qū)村占14.2%，主要集中分布于沿黃河故道區(qū);鹽堿澇洼區(qū)村占20.3%，主要集中分布于濱州、德州、聊城、菏澤等市的低洼區(qū)域。這些區(qū)域工業(yè)化、城市化水平較低，交通信息閉塞，地方經(jīng)濟發(fā)展緩慢，群眾小農(nóng)經(jīng)濟思想嚴重，多數(shù)單純依靠農(nóng)業(yè)收入養(yǎng)家糊口。導致農(nóng)業(yè)綜合效益低的主要因素為:一是人多地少、土地瘠薄、缺乏水源、耕地質(zhì)量差、旱澇災害頻發(fā)。3000個貧困村中，人均耕地面積不足0.5 畝且農(nóng)民人均純收入低于4000元的村45個，占全部重點村的1.6%;基本無旱澇保收農(nóng)田且農(nóng)民人均純收入低于4000元的村460個，占16.4%;旱澇保收農(nóng)田不足耕地面積的50%且農(nóng)民人均純收入低于4000元的村1505個，占53.7%。二是交通閉塞、群眾思想落后并缺乏技術與技能、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一。3000個貧困村中，單純種植糧食且農(nóng)民人均純收入低于4000元的村117個，主要集中分布于德州、聊城、菏澤、濟寧的鹽堿澇洼區(qū)?；緹o旱澇保收農(nóng)田且農(nóng)民人均純收入低于4000元的村中，幾乎無蔬菜面積、無林地面積、無果茶面積、無淡水養(yǎng)殖面積的村119個。主要分布于德州武城、濱州無棣等鹽堿澇洼區(qū)和泰安東平等灘區(qū)，以及濟寧泗水等低山丘陵區(qū)。三是村集體收入低，公共設施無力建設，整體生活環(huán)境惡劣，基礎設施條件落后。3000個貧困村中，基本無村集體收入且農(nóng)民人均純收入低于4000元的村657個，占重點貧困村的23%;村集體收入低于1 萬元且農(nóng)民人均純收入低于4000元的村1055個，占重點貧困村的38%;村集體收入低于5 萬元且農(nóng)民人均純收入低于4000元的村1509個，占重點貧困村的54%。

(三)農(nóng)民致富能力低

主要表現(xiàn)為種植業(yè)結(jié)構(gòu)單一，生產(chǎn)條件差，缺少發(fā)展資金和技術，群眾思想守舊。通過對3000個貧困村農(nóng)民人均純收入與調(diào)查項目的相關性分析，呈顯著正相關的項目依次為:①加入農(nóng)村社會養(yǎng)老保險人數(shù)，②當?shù)鼐用褡畹蜕畋Ｕ辖痤~，③人均旱澇保收農(nóng)田面積，④行政村集體收入，⑤人均蔬菜面積，⑥人均水產(chǎn)養(yǎng)殖面積。從這六項的相關性上，可以看出，農(nóng)民增收致富能力與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境條件、生產(chǎn)條件、村集體經(jīng)濟以及致富項目直接相關。因此，也可以得出一個重要結(jié)論，解決貧困問題要靠發(fā)展，要靠解決生產(chǎn)基礎設施條件，要靠發(fā)展產(chǎn)業(yè)致富項目。

(四)農(nóng)民社會保障水平低

年最低生活保障標準總體水平較低，最高為1800元。年最低生活保障標準低于1200元的村2139個，占重點貧困村的76%;低于800元的村558個，占重點貧困村的20%;還有28個村年最低生活保障標準低于300元。從新型合作醫(yī)療保障水平看，納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障人數(shù)低于80%的村還有422個，占重點貧困村的15%。其中低于60%的村76個，低于40%的村40個，基本無醫(yī)療保障的村還有19個。從農(nóng)村社會養(yǎng)老保障水平看，全部納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的村僅有5個，基本無農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的村844個，占重點貧困村的30%。納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的人數(shù)不足50%的村2196個，占重點貧困村的78%。

(五)農(nóng)民生活基礎設施條件差

一是交通道路狀況。3000個貧困村中，未通柏油(水泥)公路的行政村750個，占26.73%。其中，無村集體收入的行政村有309個，占41.2%;山區(qū)有233個，占31.07%。村內(nèi)無硬化道路的行政村1566個，占55.81%。其中，無村集體收入的行政村有647個，占41.32%;山區(qū)村518個，占33.08%。既未通柏油(水泥)公路也無硬化道路的行政村680個，占24.23%。其中無村集體收入的行政村有291個，占42.79%;山區(qū)村518個，占33.08%。從交通狀況來看，山區(qū)村應是建設的重點。二是通自來水狀況。3000個貧困村中，未通自來水的行政村1406個，占50.11%。其中，無村集體收入的行政村有481個，占34.2%。三是通電狀況。3000個貧困村中，未通電的行政村有225個，占8.01%。其中，無村集體收入的行政村有97個，占43.11%。四是通廣播電視、通訊、互聯(lián)網(wǎng)狀況。3000個貧困村中，無通訊訊號的行政村284個，占10.12%。其中，無村集體收入的行政村有120個，占42.25%。未通廣播電視的行政村766個，占27.30%。其中，無村集體收入的行政村350個，占45.69%。未通互聯(lián)網(wǎng)的行政村1039個，占37.03%。其中，無村集體收入的行政村401個，占38.59%。廣播電視、通訊、互聯(lián)網(wǎng)均未通的行政村有251個，占8.95%。其中，無村集體收入的行政村112個，占44.62%。五是有無衛(wèi)生室狀況。3000個貧困村中，無衛(wèi)生室的行政村1274個，占45.4%。其中，無村集體收入的行政村有459個，占36.03%。六是農(nóng)家書屋和健身廣場狀況。3000個貧困村中，無農(nóng)家書屋和健身廣場的行政村2377個，占84.71%。其中，無村集體收入的行政村有930個，占39.12%。七是垃圾集中處理狀況。3000個貧困村中，垃圾未集中處理的行政村2361個，占84.14%。其中，無村集體收入的行政村有915個，占38.76%。八是危房狀況。3000個貧困村中，存在危房的村2310個，占82.36%。其中山區(qū)村743個，占32%;庫區(qū)村194個，占8.4%;湖區(qū)村324個，占14%;鹽堿澇洼區(qū)村543個占23.5%;少數(shù)民族集聚區(qū)村14個，占0.6%;其他區(qū)域492個，占21.3%。危房戶數(shù)低于10 戶的村992個，占42.9%;危房戶數(shù)10～50 戶的村1004個，占43.5%;50～100 戶的村210個，占9%;100 戶以上的村104個，占4.5%。九是需搬遷情況。3000個重點貧困村中，有需要搬遷農(nóng)戶村1037個，占37%。有10%以上搬遷戶的村317 村，占有搬遷戶村的30.56%。有50%以上搬遷戶的村65個。需要整村搬遷的村33個。

總體上看，我省新時期扶貧開發(fā)工作形勢嚴峻、任務艱巨。一是農(nóng)村貧困人口群體大。按照“十二五”期間我省制定的2500元的扶貧標準測算，2011年對應的全省貧困人口還有820 萬人，占鄉(xiāng)村總?cè)丝诘?1.4%，占到全國貧困人口的6.4%。這主要因為我省的農(nóng)民基數(shù)大，農(nóng)村人口占全省總?cè)丝诘?0%，我省的820萬人貧困人口比新疆、西藏、青海的總?cè)藬?shù)還要多，與河南、河北、湖北、湖南等省的貧困人口大體相當。如果2016年起扶貧標準調(diào)整到4600元，我省農(nóng)村貧困人口群體可能還要加大。二是貧富差距拉大的趨勢還沒有得到根本改善。我省城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)民人均純收入相比，由2001年的2.53:1 擴大到2011年的2.73:1;地市間農(nóng)民人均純收入最大差距，由1989元擴大到5250元;農(nóng)戶間收入差距，也由5.12:1 擴大到5.75:1。這種收入差距的擴大，導致了許多社會矛盾的激化，不利于經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。三是扶貧開發(fā)的標準要求逐步提高。十八大報告提出到2020年全面建成小康社會的奮斗目標，在發(fā)展平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性明顯增強的基礎上，實現(xiàn)國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番，并明確提出了人民生活水平全面提高，基本公共服務均等化總體實現(xiàn)，收入分配差距縮小，扶貧對象大幅減少的更高要求。全面建成小康社會，最艱巨最繁重的任務在農(nóng)村、特別是在貧困地區(qū);沒有農(nóng)村的小康，特別是沒有貧困地區(qū)的小康，就沒有全面建成小康社會。同時，十八大將城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，要求加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)共同繁榮。城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展格局的變化，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化思路的提出，對扶貧開發(fā)工作提出新的要求。也就是說，新階段扶貧開發(fā)工作，在解決農(nóng)村生存溫飽問題基礎上，賦予了更新的工作內(nèi)涵，既要解決生存需要，也要解決發(fā)展需要;既要減少窮人，又要縮小差距;既要改變條件，又要提高素質(zhì);既要發(fā)展經(jīng)濟，又要社會進步;既要開發(fā)資源，又要保護環(huán)境;既要立足農(nóng)村，又要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)。

三、山東農(nóng)村扶貧對策建議

針對我省農(nóng)村貧困狀況，我省新時期扶貧開發(fā)工作，必須緊急圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和改善民生，不斷創(chuàng)新工作思路，提高扶貧工作水平。在扶貧工作戰(zhàn)略上，由主要解決絕對貧困，向重點關注并著力解決相對貧困轉(zhuǎn)變;由主要解決溫飽，向促進收入增加、改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活生態(tài)條件和增強貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力轉(zhuǎn)變。在扶貧重點上，堅持重點區(qū)域重點突破，對集中連片的貧困區(qū)域加大投入，重點扶持。在扶持方式上，以財政專項扶貧為基礎，更加注重在調(diào)動政府有關部門和社會各方面的積極性，加快鞏固發(fā)展“專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧”三位一體的扶貧工作大格局。

(一)落實部門分工責任，改善基礎設施條件

根據(jù)3000個重點貧困村基礎設施建設需求和實際狀況，特別是水利設施、農(nóng)田整理、建硬化道路、通水、危房改造、村委會辦公場所、衛(wèi)生室、健身場所、文化設施、通電、環(huán)境綜合整治、社會保障、通電視信息等，直接將建設任務下達到省直相關部門，以貧困村為單元，逐村規(guī)劃、分批治理，徹底改善貧困村生產(chǎn)生活條件。各行業(yè)部門要把改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境和條件作為行業(yè)發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，按職能分工，在資金、項目等方面向貧困地區(qū)傾斜，完成本行業(yè)的扶貧任務。各市直部門參照省直相關部門分工，完成市級重點扶貧村任務。

(二)強化產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)，提高農(nóng)業(yè)綜合效益

針對山區(qū)、庫區(qū)、湖區(qū)、鹽堿澇洼區(qū)、少數(shù)民族集聚區(qū)等特殊的自然稟賦和經(jīng)濟條件，按照發(fā)揮資源優(yōu)勢、強化市場引導、扶持市場主體、培育主導產(chǎn)業(yè)的要求，加大對貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度。山區(qū)、庫區(qū)村重點發(fā)展果樹、苗木、山地畜牧業(yè)、林下食用菌以及中草藥種植等產(chǎn)業(yè)項目;鹽堿澇洼區(qū)、灘區(qū)重點發(fā)展設施蔬菜、規(guī)?；O施養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)項目;種糧集中區(qū)域大力推進土地流轉(zhuǎn)和機械化生產(chǎn)，強化勞動力轉(zhuǎn)移培訓就業(yè)。

(三)實施整村異地搬遷，根本消除生存困難

堅持自愿原則，對生存條件惡劣、災害頻發(fā)和生態(tài)保護重點區(qū)域的貧困戶實行扶貧易地搬遷。從調(diào)研情況看，3000個重點貧困中，有整村搬遷村33個。

(四)動員社會力量幫扶，健全社會幫扶機制

構(gòu)建多渠道扶貧合作機制，動員軍隊和武警部隊、社會團體、民間組織、慈善機構(gòu)、企業(yè)和個人參與社會扶貧，建立制度化、規(guī)范化的社會幫扶體系，健全社會幫扶機制。

(五)增加政府財政投入，落實農(nóng)村社會保障

從我省各級財政投入情況看，我省財政投入偏低。從目前農(nóng)村社會保障水平看，農(nóng)村最低生活保障標準總體水平較低，納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障人數(shù)比例不高，還有大部分農(nóng)村貧困人口未納入農(nóng)村社會養(yǎng)老保障。同時，前述分析表明，越是貧困區(qū)域，保障水平越低，因此落實貧困農(nóng)村社會保障，必須增加政府財政投入。

［1］中共中央 國務院關于印發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011 -2020年)》的通知，中發(fā)(2011)10 號，2011 -05 -27 日.

［2］《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展》白皮書，中華人民共和國國務院新聞辦公室，2011 -11 -16.