□王佼佼 胡業(yè)翠 黃 婧 鄭新奇

自從改革開(kāi)放之后，我國(guó)城市人口和城市化用地對(duì)土地需求的增長(zhǎng)與土地資源稀缺性之間的矛盾日益突出，建設(shè)用地供需領(lǐng)域的諸多問(wèn)題一直被人所詬病。楊剛橋在上世紀(jì)末針對(duì)當(dāng)時(shí)城市土地面臨的眾多問(wèn)題深入開(kāi)展了供需狀況和原因機(jī)理的研究，并給予了相應(yīng)的解決對(duì)策與措施［1］。時(shí)過(guò)境遷，十多年后的今天，我國(guó)建設(shè)用地供需問(wèn)題依然矛盾重重，并且伴隨著房地產(chǎn)泡沫、經(jīng)濟(jì)危機(jī)等新時(shí)期新問(wèn)題的產(chǎn)生，我國(guó)建設(shè)用地供需矛盾更加尖銳突出，各方利益交織更加錯(cuò)綜復(fù)雜。建設(shè)用地供需總量平衡作為國(guó)土資源供需總量平衡的核心內(nèi)容，需要從理論層面和實(shí)踐層面進(jìn)一步探索總結(jié)提升，而我國(guó)建設(shè)用地供需現(xiàn)狀與問(wèn)題分析作為理論研究的基礎(chǔ)內(nèi)容更需要予以重視。

近年來(lái)，王靜、鄭振源等從我國(guó)現(xiàn)行土地利用戰(zhàn)略的角度反思了土地供需矛盾，并提出了土地利用戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變的建議［2］。譚崢嶸從城市用地需求增加現(xiàn)狀入手分析了城市用地供需矛盾及影響土地供需的因素，并提出了詳細(xì)的破解之策［3］。楊春德、徐學(xué)林等構(gòu)建了城市土地供需博弈模型，進(jìn)而分析指出城市土地供需經(jīng)常處于失衡狀態(tài)［4］。傅玲［5］、黃京鴻、刁承泰［6］等則進(jìn)行了重慶市用地供需狀況研究。以上研究偏重于供需矛盾機(jī)理分析及對(duì)策建議，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分析涉及較少，更缺乏我國(guó)建設(shè)用地供需的詳實(shí)理性分析。本文從供需關(guān)系、土地供應(yīng)情況、區(qū)域供需差異等方面對(duì)近年期建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)進(jìn)行了扎實(shí)的比較分析，系統(tǒng)梳理了我國(guó)建設(shè)用地供需方面的矛盾問(wèn)題，并深入探究了解決對(duì)策，為下階段研究打下了良好的基礎(chǔ)。

一、我國(guó)建設(shè)用地供需現(xiàn)狀分析

(一)建設(shè)用地與人口、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)分析

目前我國(guó)處于城市化和工業(yè)化快速發(fā)展的階段，城市化率多年來(lái)保持著約1%的增速在不斷提高，不斷新增的城市人口帶來(lái)了住房、教育、交通、醫(yī)療及其他公共服務(wù)設(shè)施持續(xù)的需求，對(duì)建設(shè)用地的需求越來(lái)越高。由圖1 可知全國(guó)建成區(qū)面積曲線與城鎮(zhèn)人口數(shù)量曲線有較好的擬合度，由圖2 可知除2002年和2006年外，新增建成區(qū)面積曲線與新增人口數(shù)量曲線同樣擬合良好，說(shuō)明建成區(qū)面積與城鎮(zhèn)人口間有著強(qiáng)烈的相關(guān)性。圖1 中城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速率基本保持一致，而建成區(qū)面積增長(zhǎng)速率則在不同年份有不同的變化，且建成區(qū)面積增長(zhǎng)速率明顯高于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)速率。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也是建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的主要?jiǎng)恿χ唬?jīng)濟(jì)發(fā)展需要以一定的投入為基礎(chǔ)，市場(chǎng)投入要素包括土地要素和勞動(dòng)力、資金等非土地要素，各要素的組合投入形成了該經(jīng)濟(jì)水平下的產(chǎn)出。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，社會(huì)總產(chǎn)出進(jìn)入了更高的水平，生產(chǎn)效益獲得了提升，但為了滿足總需求，仍然需要土地資源和非土地資源的繼續(xù)投入，從而引起建設(shè)用地需求的增長(zhǎng)［7］。圖3 中，除2002年、2006年、2009年外新增建成區(qū)面積與GDP增速擬合良好。其中2002年新增建設(shè)用地高位運(yùn)行是受到第二輪開(kāi)發(fā)區(qū)熱潮的影響，2006年新增建設(shè)用地面積大幅減少是受到當(dāng)年土地政策的深刻影響，2009年新增建設(shè)用地面積擴(kuò)大與當(dāng)年度大規(guī)模投資計(jì)劃相對(duì)應(yīng)。

圖3 2002 -2010年全國(guó)新增建成區(qū)面積與GDP 增速曲線圖

(二)建設(shè)用地供需關(guān)系分析

我國(guó)高速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和固定資產(chǎn)投資對(duì)建設(shè)用地的需求十分旺盛，建設(shè)用地供應(yīng)與需求之間的矛盾在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)是不可消除與避免的，分析建設(shè)用地報(bào)批量與實(shí)際供應(yīng)量有助于揭示建設(shè)用地真實(shí)的供求關(guān)系。

圖4 2006 -2011年建設(shè)用地使用情況

由圖4 所示，每年度申報(bào)的建設(shè)用地計(jì)劃普遍高于實(shí)際的建設(shè)用地使用量，將歷年建設(shè)用地批準(zhǔn)量之和與實(shí)際供應(yīng)量之和比較，可以發(fā)現(xiàn)建設(shè)用地供求關(guān)系明顯為供過(guò)于求。其次，建設(shè)用地的實(shí)際供應(yīng)量基本呈現(xiàn)出逐年上升趨勢(shì)，從2005年供應(yīng)30.7 萬(wàn)公頃增加到2011年供應(yīng)58.8 萬(wàn)公頃，這與我國(guó)在經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期適度寬松的土地政策密切相關(guān)。再者，2006年之后經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前各年度建設(shè)用地報(bào)批量基本穩(wěn)定在40 萬(wàn)公頃范圍，說(shuō)明40 萬(wàn)公頃是國(guó)家土地管理部門在綜合考慮后認(rèn)為可持續(xù)的年度土地供應(yīng)水平。

(三)建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)分析

建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)調(diào)整是宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段之一，建設(shè)用地的供應(yīng)結(jié)構(gòu)可以反映很多經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

由圖5、圖6 可知，受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響各類型用地面積呈現(xiàn)減少的態(tài)勢(shì)，其中尤以商服用地和工業(yè)用地降幅明顯，說(shuō)明商業(yè)服務(wù)業(yè)和工業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)預(yù)期的波動(dòng)較大。2009年后大規(guī)模經(jīng)濟(jì)投資計(jì)劃出臺(tái)，經(jīng)濟(jì)預(yù)期漸好，各類型用地需求開(kāi)始緩慢復(fù)蘇，其中享受直接投資的公共服務(wù)用地增幅極為明顯，從危機(jī)前夕的約6 萬(wàn)公頃急速增長(zhǎng)至2011年的22.8 萬(wàn)公頃。從結(jié)構(gòu)比例來(lái)看，工礦倉(cāng)儲(chǔ)用地實(shí)際需求增長(zhǎng)緩慢，其比例持續(xù)下降;商服用地增長(zhǎng)緩慢，在總供應(yīng)量增加的背景下其比例逐年縮小;住宅用地的需求呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，在2008年和2010年都占據(jù)了26%的高額比例;包含公共設(shè)施用地與交通運(yùn)輸用地等的其他類用地比例持續(xù)擴(kuò)大。

從比例數(shù)據(jù)來(lái)看，近幾年來(lái)我國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)在不斷優(yōu)化，但這主要是受到特殊時(shí)期特殊經(jīng)濟(jì)政策的影響，下一步仍然需要深化結(jié)構(gòu)調(diào)整，控制工業(yè)用地規(guī)模，合理調(diào)整居住用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)。

(四)建設(shè)用地供應(yīng)方式分析

根據(jù)國(guó)土資源年鑒數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2005—2010年不同供應(yīng)方式下的土地供應(yīng)面積如表1所示:

表1 我國(guó)土地供應(yīng)情況 單位:公頃

圖7 我國(guó)不同供地方式供應(yīng)面積所占比例

由圖7 可知，我國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)方式以出讓為主，劃撥其次，租賃供應(yīng)比例較小。近年來(lái)以出讓方式供應(yīng)的土地面積所占比例基本保持穩(wěn)定，浮動(dòng)幅度較小;劃撥供應(yīng)的土地面積所占比例總體有小幅度提升，主要用于交通基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施等的建設(shè)。無(wú)償無(wú)限期無(wú)流動(dòng)方式供地，不利于引導(dǎo)國(guó)有土地使用者合理、高效使用土地，不利于提高建設(shè)用地的集約利用水平。此外，劃撥供地屬于行政手段，政府參與程度高，更容易導(dǎo)致腐敗，影響土地市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，不利于土地資源的有效配置［8］。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知(國(guó)發(fā)［2008］3 號(hào))規(guī)定，今后宜積極探索實(shí)行劃撥用地有償使用。

(五)建設(shè)用地供應(yīng)來(lái)源分析

我國(guó)建設(shè)用地供應(yīng)來(lái)源主要包括新增建設(shè)用地和存量建設(shè)用地，存量建設(shè)用地供應(yīng)比例的高低反應(yīng)了我國(guó)建設(shè)用地綜合利用水平。

圖8 我國(guó)各種方式供應(yīng)的土地中新增建設(shè)用地所占比例

由圖8 可知，從建設(shè)用地供應(yīng)整體來(lái)看，2005—2010年新增建設(shè)用地面積的比例呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的趨勢(shì)，其中2009年增幅最大，新增建設(shè)用地所占比例達(dá)到60%以上，表明當(dāng)年建設(shè)用地供應(yīng)以新增建設(shè)用地為主，存量建設(shè)用地為輔。2010年新增用地比例驟然回落至39.62%，強(qiáng)烈的對(duì)比表明上年度土地供應(yīng)計(jì)劃安排不及時(shí)，科學(xué)合理性較差。

在多種土地供應(yīng)方式中，出讓和劃撥方式供應(yīng)的土地新增用地所占比例較大，其中劃撥供應(yīng)土地中新增用地比例明顯高于其他類型，新增用地約占據(jù)一半比例，2009年甚至高達(dá)80%。出讓供應(yīng)土地為土地供應(yīng)的主要方式，其新增用地比例與總供應(yīng)土地中新增用地比例相近。而除2010年外，租賃和其他供地方式中新增用地面積所占比例一直較小，表明租賃和其他供地方式是以存量土地為主，通過(guò)現(xiàn)有土地使用者之間的交易完成土地使用權(quán)的流動(dòng)。從現(xiàn)有數(shù)據(jù)來(lái)看，我國(guó)目前的土地供應(yīng)對(duì)存量挖掘仍然不足，新增土地面積所占比例仍然偏高，部分地區(qū)存在城鎮(zhèn)盲目擴(kuò)張等現(xiàn)象。

(六)建設(shè)用地區(qū)域差異分析

圖9 我國(guó)各省市建設(shè)用地供應(yīng)需求差值

根據(jù)國(guó)土資源年鑒2005—2010年數(shù)據(jù)計(jì)算出各省市建設(shè)用地批準(zhǔn)面積與建設(shè)用地實(shí)際供應(yīng)利用面積的算術(shù)平均值，作差得到各省市建設(shè)用地供需差值。

由圖9 可知，我國(guó)各省市建設(shè)用地供需關(guān)系呈現(xiàn)明顯差異，大部分省份建設(shè)用地供應(yīng)大于需求，其中湖南、貴州、云南三省建設(shè)用地供需嚴(yán)重失衡。內(nèi)蒙古、浙江、廣東、甘肅四個(gè)省份建設(shè)用地供需基本平衡，江蘇和山東建設(shè)用地供應(yīng)不足。

(七)建設(shè)用地效益分析

建設(shè)用地供地效益可以反映建設(shè)用地利用的效率和集約程度，以及建設(shè)用地供應(yīng)的合理程度。建設(shè)用地效益分析包括建設(shè)用地投資強(qiáng)度分析和建設(shè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度分析。建設(shè)用地投資強(qiáng)度為固定資產(chǎn)投資與建設(shè)用地供應(yīng)面積之比，建設(shè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度為扣除固定資產(chǎn)投資的非農(nóng)業(yè)GDP 與建成區(qū)面積之比。

圖10 我國(guó)建設(shè)用地投資強(qiáng)度與產(chǎn)出強(qiáng)度

建設(shè)用地效益是建設(shè)用地供需關(guān)系中重要的參考指標(biāo)，由圖10 可知，我國(guó)建設(shè)用地投資強(qiáng)度在2008年達(dá)到7354.40元/平方米的峰值，然后開(kāi)始持續(xù)下降，但仍然明顯高于2008年之前的投資強(qiáng)度，這主要是2009年之后大規(guī)模投資所致，而2008年的峰值則是因?yàn)楫?dāng)年度土地供應(yīng)急劇減少所致。我國(guó)建設(shè)用地產(chǎn)出強(qiáng)度在經(jīng)濟(jì)危機(jī)之前呈現(xiàn)基本升高的趨勢(shì)，在2008年達(dá)到峰值之后明顯下降，說(shuō)明我國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)的嚴(yán)重影響。相對(duì)于投資強(qiáng)度，產(chǎn)出強(qiáng)度的降幅較為明顯，也間接證明經(jīng)濟(jì)危機(jī)中我國(guó)生產(chǎn)開(kāi)工不足，主要依靠投資驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

(八)建設(shè)用地出讓收益分析

圖11 我國(guó)建設(shè)用地出讓面積與出讓收入

由圖11 可知，我國(guó)建設(shè)用地出讓面積基本呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，在2010年達(dá)到峰值。我國(guó)建設(shè)用地出讓收入也隨著招拍掛率提高以及地價(jià)增長(zhǎng)等因素而迅速增加，從2006年7676.89 億元增長(zhǎng)到2011年3.15 萬(wàn)億元，其中2008年因土地流拍事件較多而致使收入有所減少。土地出讓收入的迅速擴(kuò)大在避免土地資產(chǎn)流失的同時(shí)，也帶來(lái)了工業(yè)投資成本急速上升、房地產(chǎn)價(jià)格居高不下等問(wèn)題。

(九)建設(shè)用地違法案件統(tǒng)計(jì)分析

2006年到2011年我國(guó)共發(fā)現(xiàn)土地違法案件56.42 萬(wàn)起，涉及土地面積38.21 萬(wàn)公頃，其中違法占用耕地16.13 萬(wàn)公頃。

圖12 我國(guó)土地違法情況

由圖12 可知，自土地督察制度建立以來(lái)我國(guó)土地違法案件數(shù)量和涉案土地面積均有較大幅度下降，涉案土地面積中耕地的比重基本呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。說(shuō)明我國(guó)土地督察工作已取得一定成效，但我國(guó)土地違法形式依然嚴(yán)峻，違法案件查處每年度仍有近7 萬(wàn)起，每年違法占用耕地面積仍然接近2 萬(wàn)公頃，違法案件涉及土地面積也有增長(zhǎng)趨勢(shì)。

二、我國(guó)建設(shè)用地供需問(wèn)題分析

(一)供需失衡嚴(yán)重，真實(shí)需求難以把握

當(dāng)前我國(guó)建設(shè)用地需求持續(xù)旺盛，部分城市和地區(qū)出現(xiàn)了建設(shè)用地供不應(yīng)求的情況，違法占用耕地建設(shè)案件層出不窮。但通過(guò)近年建設(shè)用地報(bào)批量和實(shí)際供應(yīng)量數(shù)據(jù)的真實(shí)對(duì)比，發(fā)現(xiàn)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和法律法規(guī)的建設(shè)用地真實(shí)需求其實(shí)已經(jīng)達(dá)到滿足，建設(shè)用地供需關(guān)系總體呈現(xiàn)供過(guò)于求的態(tài)勢(shì)，相當(dāng)一部分不盡合理的高耗能高污染企業(yè)及重復(fù)建設(shè)項(xiàng)目等占用了大量寶貴的建設(shè)用地指標(biāo)，加劇了建設(shè)用地供需失衡的矛盾。同時(shí)，當(dāng)前建設(shè)用地需求量信息基本來(lái)源于土地總體規(guī)劃預(yù)測(cè)，建設(shè)用地需求監(jiān)測(cè)建設(shè)滯后，難以把握清晰準(zhǔn)確的建設(shè)用地真實(shí)有效需求。

(二)土地財(cái)政問(wèn)題突出，進(jìn)一步加劇供需矛盾

我國(guó)建設(shè)用地中采用招拍掛方式出讓土地比例越來(lái)越高，土地出讓價(jià)格也不斷上漲。地方財(cái)政收入中土地出讓收入占據(jù)了很高的比例，致使地方政府對(duì)土地出讓收入產(chǎn)生了巨大依賴，其土地投放原則從“保證經(jīng)濟(jì)合理有序健康運(yùn)行”向“收益最大化”轉(zhuǎn)變的傾向越來(lái)越明顯，與政府自身的職能產(chǎn)生了較大的偏差。擴(kuò)張性的土地出讓傾向帶來(lái)了一系列問(wèn)題，嚴(yán)重干擾了正常的土地供應(yīng)計(jì)劃，加劇了建設(shè)用地的供需矛盾。

(三)建成區(qū)增長(zhǎng)過(guò)快，大量土地閑置浪費(fèi)

我國(guó)各地城鎮(zhèn)不注重合理規(guī)劃，盲目擴(kuò)張求大求全，建成區(qū)面積增長(zhǎng)速率大大高于人口增長(zhǎng)速率，建設(shè)用地供應(yīng)中增量面積所占比例居高不下，大量土地閑置，導(dǎo)致土地資源極大浪費(fèi)。從2000年至2010年的10年內(nèi)，國(guó)內(nèi)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張83%，但同期包括農(nóng)民工在內(nèi)的城鎮(zhèn)人口僅增長(zhǎng)45%，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度極不匹配。閑置土地中，因毛地出讓拆遷難、調(diào)整規(guī)劃等政府和客觀原因造成閑置的約占六成以上。2009年度全國(guó)閑置的700 多宗、面積3000 多公頃土地中，“政府原因”所占宗數(shù)為企業(yè)原因的5 倍，面積為企業(yè)原因的2倍［9］。

(四)土地利用效率低下，整體效益有待提高

我國(guó)土地利用以外延擴(kuò)張型為主，十年間建成區(qū)面積擴(kuò)張了一倍有余，人口密度有顯著提升，但棚戶區(qū)、舊城區(qū)仍然大量存在，這些區(qū)域面積規(guī)模巨大，利用效率低下。工業(yè)建設(shè)投資門檻低，一方面影響到了土地利用強(qiáng)度，另一方面企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力差開(kāi)工率不足帶來(lái)土地產(chǎn)出強(qiáng)度的低下。依靠低成本擴(kuò)張型的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化道路難以為繼，必須努力探尋符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)綜合效益的新型城鎮(zhèn)化道路。

(五)監(jiān)測(cè)調(diào)控工具不完善，理論方法缺失不系統(tǒng)

由于長(zhǎng)期形成的管理理念和模式的束縛，以及對(duì)于土地調(diào)控的認(rèn)識(shí)和理解有一個(gè)不斷深化的過(guò)程，建設(shè)用地供需平衡未得到足夠的重視，以致在新的形勢(shì)下建設(shè)用地監(jiān)測(cè)調(diào)控工具已越來(lái)越不能滿足管理和調(diào)控的需要。如在現(xiàn)有國(guó)土資源監(jiān)測(cè)體系中，尚難及時(shí)獲取建設(shè)用地供應(yīng)和需求監(jiān)測(cè)的相關(guān)指標(biāo)。建設(shè)用地供需相關(guān)理論研究缺乏，監(jiān)測(cè)對(duì)象指標(biāo)不全面，調(diào)控手段滯后不系統(tǒng)，調(diào)控方法機(jī)理不明確。

(六)城市土地儲(chǔ)備庫(kù)空虛，土地管控能力有限

一方面地方政府由于眼前利益，土地儲(chǔ)備庫(kù)內(nèi)土地希望盡快地出讓，以取得城市建設(shè)資金;另一方面由于歷史原因，大部分土地掌握在國(guó)有企業(yè)手中，地方政府土地收購(gòu)困難。城市土地儲(chǔ)備庫(kù)空虛使得供應(yīng)量減少，在保障土地市場(chǎng)有序發(fā)展，穩(wěn)定供求關(guān)系方面發(fā)揮的作用極為有限［10］。同時(shí)，建設(shè)用地需求管理和供給管理體系不健全，大量不合法不合規(guī)項(xiàng)目違法建設(shè)，雖然土地督察制度及衛(wèi)片執(zhí)法遏制了違法占地的發(fā)展勢(shì)頭，但目前每年仍有近7 萬(wàn)起違法占地案件發(fā)生，每年侵占耕地達(dá)2 萬(wàn)公頃。

三、我國(guó)建設(shè)用地供需對(duì)策分析

(一)推進(jìn)建設(shè)用地監(jiān)測(cè)-預(yù)警體系建設(shè)，全面動(dòng)態(tài)掌握建設(shè)用地供需形勢(shì)

我國(guó)建設(shè)用地供需矛盾的關(guān)鍵之處在于建設(shè)用地合理合法的有效需求數(shù)據(jù)難以掌握，下階段應(yīng)扎實(shí)推進(jìn)建設(shè)用地監(jiān)測(cè)-預(yù)警體系建設(shè)，其中核心為建設(shè)用地有效需求監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系建設(shè)。在建設(shè)用地需求合理性判斷方面能有新的突破，不僅可以減小供地壓力，提高土地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合效益，也有利于摸清家底，為建設(shè)用地供需針對(duì)性調(diào)控提供更加清晰的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，針對(duì)不同經(jīng)濟(jì)形勢(shì)采取寬松或穩(wěn)健的土地政策。

(二)深化土地招拍掛出讓制度改革，強(qiáng)化土地出讓資金監(jiān)管

深化土地招拍掛出讓制度改革，扭轉(zhuǎn)土地出讓“價(jià)高者得”的現(xiàn)狀，更加注重社會(huì)和諧穩(wěn)定和生態(tài)安全良好，完成土地出讓由“單一經(jīng)濟(jì)價(jià)值導(dǎo)向”向“社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合利益導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變。努力從財(cái)稅制度上探尋土地出讓資金歸屬的新模式，強(qiáng)化土地出讓資金審計(jì)監(jiān)管，遏制地方政府土地出讓沖動(dòng)。

(三)盡快推進(jìn)城市土地信息系統(tǒng)建設(shè)，加強(qiáng)出讓土地后續(xù)監(jiān)測(cè)

新時(shí)期土地管理對(duì)土地信息動(dòng)態(tài)及時(shí)、方便查詢的新要求，推動(dòng)著城市土地信息系統(tǒng)加速建設(shè)，標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、內(nèi)容豐富的土地信息庫(kù)以及功能全面、模塊眾多的土地信息查詢系統(tǒng)有助于國(guó)土管理工作效率與水平的提升。土地信息系統(tǒng)中出讓土地后續(xù)監(jiān)測(cè)模塊的建設(shè)對(duì)于避免土地閑置浪費(fèi)、低效利用有直接作用。土地管理具體工作應(yīng)該從政府和建設(shè)單位兩個(gè)層面減少土地閑置的可能性，禁止毛地出讓，地方規(guī)劃要符合實(shí)際情況，禁止囤地等。此外，要強(qiáng)化與執(zhí)法部門溝通聯(lián)系，認(rèn)真落實(shí)閑置土地的相關(guān)懲處措施。

(四)探尋新型集約化城鎮(zhèn)化道路，大力推進(jìn)集約節(jié)約評(píng)價(jià)工作貫徹落實(shí)

傳統(tǒng)的擴(kuò)張型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式難以為繼，必須探尋一條符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)綜合效益的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。新型的城鎮(zhèn)化發(fā)展應(yīng)該是一條轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)理念，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，注重人與社會(huì)和諧發(fā)展，注重科學(xué)理性規(guī)劃，注重自身定位與主體功能區(qū)相匹配，注重地上與地下空間開(kāi)發(fā)利用，注重公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)，注重舊有建筑設(shè)施改造利用，注重土地集約高效利用，注重城市功能完善、環(huán)境友好、個(gè)性鮮明、城鄉(xiāng)一體、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的，具有豐富科學(xué)內(nèi)涵的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)道路［11］。土地集約節(jié)約評(píng)價(jià)工作對(duì)于督促提高土地綜合利用效益有著巨大幫助，在建設(shè)用地申請(qǐng)環(huán)節(jié)推動(dòng)開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目用地集約節(jié)約評(píng)價(jià)工作的同時(shí)，宜積極推進(jìn)集約節(jié)約評(píng)價(jià)相關(guān)信息資料納入城市土地信息庫(kù)建設(shè)范圍，為集約節(jié)約工作長(zhǎng)效化、動(dòng)態(tài)化開(kāi)展奠定基礎(chǔ)。

(五)健全土地需求與供給雙向調(diào)節(jié)機(jī)制，深化建設(shè)用地供需理論研究

依托建設(shè)用地監(jiān)測(cè)-預(yù)警系統(tǒng)，推進(jìn)建設(shè)用地需求與供給各個(gè)環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)信息化建設(shè)，建立完整的建設(shè)用地監(jiān)測(cè)-調(diào)控-反饋系統(tǒng)，健全土地需求與供給雙向調(diào)節(jié)機(jī)制，積極探索多手段綜合調(diào)控，努力由“單一的用地供給管理”向“用地需求與供給雙向管理”轉(zhuǎn)變，努力由“定性經(jīng)驗(yàn)決策”向“定量數(shù)據(jù)決策”轉(zhuǎn)變。深化建設(shè)用地供需平衡理論與實(shí)踐研究，以滿足新形勢(shì)下調(diào)控工作時(shí)效化、手段綜合化、方法多元化的新要求，為土地需求與供給雙向調(diào)節(jié)機(jī)制的完善提供有力支撐，進(jìn)一步增強(qiáng)土地調(diào)控的針對(duì)性、科學(xué)性和有效性，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

(六)改善土地儲(chǔ)備面臨問(wèn)題，強(qiáng)化土地管理執(zhí)法權(quán)威

土地收購(gòu)是土地儲(chǔ)備制度的龍頭，確保土地收購(gòu)有效進(jìn)行是緩解建設(shè)用地供應(yīng)緊缺的重要途徑。當(dāng)前加強(qiáng)土地收購(gòu)需要采取以下措施:1.明確企業(yè)劃撥用地性質(zhì)，企業(yè)劃撥用地性質(zhì)不明確主要是指劃撥用地使用者對(duì)劃撥土地的權(quán)益不明確，從而引起政府和劃撥用地使用者之間的關(guān)系不明確;2.針對(duì)目前的企業(yè)劃撥土地采用租賃制收取租金，迫使企業(yè)將閑置土地推向市場(chǎng)，使劃撥土地使用權(quán)回收由被動(dòng)轉(zhuǎn)主動(dòng)。3.加強(qiáng)土地融資，為土地收購(gòu)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)［10］。在城市土地信息系統(tǒng)建設(shè)基礎(chǔ)上，促使土地需求、供應(yīng)管控工作體系化、制度化，深化土地行政部門與執(zhí)法部門溝通合作，強(qiáng)化違法案件懲處力度，保障土地管理權(quán)威?？梢試L試將土地資源的消耗情況與GDP 增量結(jié)合，作為地方政府的綜合考核指標(biāo)。將各地土地年度供給計(jì)劃指標(biāo)與實(shí)際監(jiān)測(cè)供應(yīng)數(shù)據(jù)、閑置土地?cái)?shù)據(jù)掛鉤，建立土地利用的利益調(diào)節(jié)機(jī)制［12］。

(七)強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)區(qū)域與重點(diǎn)領(lǐng)域的監(jiān)測(cè)與監(jiān)管，集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一的監(jiān)管

我國(guó)經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)東高西低的不規(guī)則態(tài)勢(shì)，建設(shè)用地需求形勢(shì)也基本相同，為此應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對(duì)長(zhǎng)三角、珠三角、京津唐等經(jīng)濟(jì)圈以及違法案件高發(fā)地區(qū)的建設(shè)用地供需監(jiān)測(cè)，減少違法案件的發(fā)生。同時(shí)，也迫切需要開(kāi)展建設(shè)用地融資領(lǐng)域整頓與監(jiān)管，避免出現(xiàn)企業(yè)獲得土地使用權(quán)后低水平建設(shè)高調(diào)融資的情況發(fā)生。由于我國(guó)建設(shè)用地審批制度的逐漸嚴(yán)格與完善，在實(shí)際工作中出現(xiàn)了大量以租代征違法占地的情況，大量農(nóng)地未經(jīng)任何審批或者計(jì)劃手段，直接以租期50年或者70年租給用地方，然后從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)，建設(shè)用地審批制度受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。針對(duì)這一情況，一方面應(yīng)該開(kāi)展農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)用轉(zhuǎn)租準(zhǔn)入與準(zhǔn)出機(jī)制的探索，另一方面應(yīng)當(dāng)把集體建設(shè)用地納入統(tǒng)一的監(jiān)管，確保建設(shè)用地監(jiān)管的常態(tài)化全面化。

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