白彥鋒，俞 惠

(中央財經大學 財政學院，北京 100081)

目前中國的經濟發(fā)展處于轉型階段，大量消耗自然資源、缺乏技術含量的經濟增長方式已對經濟可持續(xù)發(fā)展形成制約。經濟結構的改善對于經濟的持續(xù)健康發(fā)展尤為重要，第二、第三產業(yè)的發(fā)展需要更多的各層次人才的知識、技術儲備。各級教育以逐步深入的形式培養(yǎng)人才的基本素質以及知識水平，對人才素質的基礎準備和深入提高發(fā)揮各自作用。

教育具有準公共物品的特性，政府教育支出對其發(fā)展的扶持至關重要。本文三級教育分配比例的現(xiàn)狀，參考國外相近經濟發(fā)展水平下國家的分配經驗，針對中國特有的人口大國特性、經濟發(fā)展模式以及產業(yè)結構現(xiàn)狀運用成本效益分析法，針對財政性教育支出結構分析的特性引入AHP(層次分析法)。最后得出財政性教育支出的雙重因素比例分析評價體系，從各級教育的貢獻程度和對資源的需求兩方面入手，研究中國財政性教育支出中三級教育分配的合理結構，進而提出政策建議。

一、文獻綜述

從1993年4%目標的提出，到2012年目標的達成，漫長的努力過程中，財政性教育支出占GDP的比重以及其支出結構的合理性一直備受學術界的關注。

在定性探討的方面，不少學者提出了自己的見解。Rod Garratt and John M.Marshall(1994)認為根據消費者傾向，在教育上的私人支出易受到生活保障等支出的影響從而不足，政府稅收收入形成的支出是教育的穩(wěn)定支撐。對于個人，其預期受教育后的收益越高，家庭對于該層級教育的支出——如高等教育支出的意愿會更高。James M.Poterba(1999)指出K－12教育(即初等和中等教育)是州和地方政府財政性教育支出的最大組成部分。陳慧和龍俊超(2005)對不同等級的教育進行產品屬性歸類，層級越低，市場失靈可能性越大，從而認為義務教育(包括小學和初中)屬于純公共物品，政府應負完全責任;而高等教育屬于準公共物品，應由政府和私人共同分擔，且由于大學教育的私人受益程度較高，政府相較于高等教育應在基礎教育上投入很大比例。王麗葉(2006)采用比較法，通過對國外經驗的分析得出三級教育支出結構應該呈現(xiàn)金字塔形狀。仲紅俐和李友生(2009)根據近年來與教育相關的社會現(xiàn)象分析三級教育背后的問題，指出現(xiàn)今大量流動子女、經濟不發(fā)達地區(qū)的孩子無學可上，希望小學質量不高，高校加速擴招，主要是因為政府對能帶來直接利益的高等教育關注過高，忽視基礎教育，即財政性教育支出三級分配不合理。由于缺少對中國教育支出三級分配現(xiàn)狀的具體量化，定性分析比較方式略顯粗略，且無針對國情的合理調整，對于分配政策的調整具體應如何執(zhí)行以及調整的合理目標等尚不明確。

在定量探討的方面，相關學者運用財務管理效益分析等學說，對教育支出的管理提出建議。馬國賢(2008)對教育支出提出績效考核的方法，論述績效指標體系建設的必要性。教育作為服務，其業(yè)績的取得是衡量投資(財政性教育支出)的因素。學業(yè)水平測試、教育普及率、滿意度、社會效益等應作為績效模型的變量。尹欒玉和王磊(2010)在探討關于日本公共教育支出結構的相關問題時統(tǒng)計得出:三級教育的世界平均社會收益水平分別為初等20%，中等13.5%，高等10.7%?；A教育的高社會收益使得政府在考量支出結構時應對其加以重視。量化研究對財政性教育支出結構優(yōu)化有重要意義。但指標的量化仍存在不合理和難執(zhí)行的情況。在經濟不發(fā)達地區(qū)，各方對其的教育投入均不足而導致教學質量難保證，量化指標中的諸多因素的衡量結果將處于較低水平，但這些區(qū)域的教育(尤其以初等教育居多)對資金的需求量和迫切性較大。引入競爭因素的績效考核若不進行合理調整，將會使教育過于市場化，削弱了支出的扶持程度，財政性教育支出對教育發(fā)展的調控性降低，對支出結構的合理性產生影響。David W.Holland(1974)在其探究教育對經濟的外溢性作用中提出，對于教育貢獻的考量僅限于對經濟的貢獻是不足的。教育具有社會性，如公民素質的普遍提高，而較為初級的教育對社會發(fā)展的貢獻不容忽視。因此我們認為定量分析不應限于教育對經濟的貢獻程度，各級對教育資源的需求應同時納入考慮。

綜上所述，學術界針對財政性教育支出結構，尤其是對三級結構的探討，對于結構合理化的整體方向均有參考意義。本文借鑒該理念并進行深入思考，從貢獻和需求入手，通過比較分析法、成本收益量化法，并建立雙因素比例分析評價模型，綜合定性與定量分析，圍繞三級財政性教育支出的結構合理性進行探究，并根據中國實情提出政策建議。

二、模型建立和數據分析

(一)我國財政性教育支出的國際比較

1.從總量上分析

我國財政性教育支出從絕對規(guī)模上來看，總量持續(xù)增長，從2004年的3，366億元增長到2011年的16，497億元，平均每年增長70%。但就相對規(guī)模來而言，我國財政性教育支出占GDP總量比重的上升幅度依舊緩慢，支出仍處于較低水平，直到2012年才達到1993年提出的教育支出占GDP比重4%的目標?！秶H統(tǒng)計年鑒》中有關數據表明，我國財政性教育支出占GDP比重一直落后于國際平均水平(如表1)。

表1 世界主要國家人均GDP與財政性教育支出占GDP的比重

由表1可看出，各國在教育上的支出與其經濟發(fā)達程度直接相關，這由政府需滿足社會各項基本需求的職能所決定。處于不同經濟發(fā)展階段，政府為實現(xiàn)其職能對各項需求有所側重。就經濟較不發(fā)達的發(fā)展中國家而言，經濟發(fā)展的首要目標是解決人民的溫飽問題。工農業(yè)在社會經濟中占據絕大部分，使得對國民教育水平的要求不高，且教育又是一種回收期長、資金需求量大的投資，最終導致發(fā)展中國家對教育重視不足，教育投資量較少。而發(fā)達國家工業(yè)起步早，經濟發(fā)展模式優(yōu)先步入現(xiàn)代化，對國民知識水平要求高于發(fā)展中國家，并且強大的經濟實力也為教育投資奠定了堅實基礎。

從當年數據分析，人均GDP高的國家財政性教育支出占GDP的比重為5%，人均GDP處于中等水平的國家約為4%，而中國僅為3%，低于同等人均GDP的泰國，甚至低于人均GDP遠小于中國的印度。由此可見，中國的教育支出總量有待增加。

2.從結構上分析

2013年1月，我國財政性教育經費支出占GDP比例首次達到4%，在總量上看，中國的教育支出終于達到了人均 GDP中等國家的平均水平，而這“4%”的公共教育經費支出在結構上如何合理地分配，是各級教育必須關注的問題。

按照國際統(tǒng)一口徑，教育分為三個等級，即初等、中等以及高等教育。本文中初等指普通小學，中等指普通初中和普通高中，高等教育指普通高等學校與成人高等學校。聯(lián)合國科教文組織的統(tǒng)計數據表明，各國的教育資源在各級之間的分配與本國社會和經濟的發(fā)展水平有密切關系。一般而言，在經濟發(fā)展的初期，農業(yè)在國民經濟中占主導地位，三級教育在整個教育支出中所占比例呈“正金字塔”，即高、中、初等呈遞增排列;隨著經濟的發(fā)展，工業(yè)逐步擴張，初等教育發(fā)展趨于成熟，初等教育在教育中所占比例下降，中、高等教育比例上升，但中等教育仍應高于高等教育;隨著經濟的進一步發(fā)展，高等教育將會越顯重要，所占比例進一步上升，而此時初、中等教育都應有所下降。財政性教育支出是對一個國家未來的投資，其在各級教育的分配比例至關重要，直接影響著教育資源的配置與社會經濟結構的調整。

表2 2005年－2010年我國財政性教育支出在三級教育間的分配比例

由以上數據可以看出2005年以來我國的教育經費支出在各級教育間分配比例基本保持穩(wěn)定，高等、中等、初等教育所占比例分別約為20%、30%和32%。由北京師范大學教育經費研究小組對近50個不同發(fā)展水平的國家教育支出分配結構的統(tǒng)計研究表明，我國初、中、高等教育的投資比例約為40%、29%、18%。由于每個國家對學前教育、特殊教育等非三級教育支出項目的比例不一致且沒有具體的統(tǒng)計指標，我們在此將教育支出在三級教育間的分配比例調至相對比例，使其比例之和為100%，得到國際標準為 46.33%、33.18%、20.48%，我國三級教育初、中、高等比例為 39.02%、36.59%、24.39%，由此，我國財政性教育支出明顯體現(xiàn)出“重高等而輕初等”的特點。

黨的十八大報告指出，“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，我國是世界最大發(fā)展中國家的國際地位沒有變”。社會和經濟發(fā)展迫切要求我國發(fā)展初等教育，提高國民的整體知識水平。但初等教育投資回收期遠長于高等教育，也就是說，高等教育投資的社會報酬可短期內在社會經濟發(fā)展中體現(xiàn)出來，而初等教育偏向于對更遠的未來的投資，其投資的回報需要十幾年才能得以體現(xiàn)。因此，像我國這樣的發(fā)展中國家，政府傾向于將有限的資源投入于立竿見影的高等教育，但這樣的教育分配模式是否適合我國當前教育發(fā)展的需要仍值得探討。

(二)各級財政性教育支出分配結構體系

財政性教育支出是指政府根據“3E”原則，為實現(xiàn)“科教興國”戰(zhàn)略目標，對教育的基本事業(yè)和基本建設提供財政支持。我國財政性教育支出在三級教育中的分配應體現(xiàn)效率、效益和公平的原則。本文應用普遍采用的成本—效益分析法，依照三級教育的界定范圍，根據我國財政性教育支出結構的特點，從各級教育對經濟的貢獻率以及對資金的需求量兩方面設置兩重因素，并通過層次分析法(簡稱AHP)，對兩因素分配權重，進行定性和定量分析，建立數量化、層次化和系統(tǒng)化的財政性教育支出結構的雙因素比例分析評價體系:

1.根據各級教育對經濟的貢獻率設置第一級比例

教育是實施“科教興國、人才強國”戰(zhàn)略目標的基本途徑，在經濟發(fā)展過程中扮演著重要角色。教育體系中不同階段具有不同的職能，對經濟發(fā)展承擔著各自的責任，因此本文以各級教育對經濟的貢獻率衡量各級教育經濟職能的大小，作為確定財政性教育支出在三級教育中的分配問題的第一重因素。

教育對經濟的貢獻率是指財政性教育經費產出與投入之比。教育投資的收益包括貨幣與非貨幣兩部分，由于非貨幣部分主觀性較大，難以量化，本文僅考慮貨幣計量部分，即以不同學歷人群的工資收入表示財政性教育經費的產出，以在各受教育階段享受的財政性教育支出為成本，如對高等教育人群的財政投入成本包括高等教育4年、中等教育6年，以及初等教育6年所享受的全部財政性教育支出，中等、初等以此類推。

表3中顯示的均為2011年數據。參加工作的小學學歷人數以本年小學畢業(yè)人數與初中招生數之差計算得出，初、高中學歷工作人數以此類推，高等教育水平工作人數以高等教育畢業(yè)生數為準。將獲取的2006年各學歷人均年薪數據通過通貨膨脹率調整為2011年數據。對于工作年數，本文假定小學、初中學歷人群16歲正式參加工作，高中學歷18歲參加工作，大學學歷22歲畢業(yè)參加工作，各學歷人群均60歲退休。

根據表3中所示參數，規(guī)定對經濟貢獻率的計算方法為:

表3 各級教育對經濟貢獻率的比例分析

2.資金需求量

國家對教育事業(yè)單位的財政性教育支出是其開展教育類業(yè)務活動所需的事業(yè)支出的資金來源。根據《事業(yè)單位財務規(guī)則》(財政部2012年第68號文)附件:事業(yè)單位財務分析指標第二條規(guī)定，教育事業(yè)單位的事業(yè)支出分為人員支出和公用支出，人員支出指事業(yè)單位用于職工個人的開支，包括工資、補助工資、職工福利費等;公用支出指事業(yè)單位購買商品和勞務的支出，包括辦公費、維修費、物業(yè)管理費、設備購置費等。本文對2020年所需人員支出和公用支出進行預測，由此得出資金需求量這一因素對財政性教育支出在三級教育間分配的影響。

首先本文就以下表格中的數據來源進行說明:

(1)人員支出

①在校生人數

根據中央公布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》文件，我國預計于2020年實現(xiàn)教育事業(yè)中長期發(fā)展目標。因此，本文擬采用2020年作為研究的定點，以該文件專欄1中公布的“2020年全國教育事業(yè)發(fā)展目標”項下各級教育在校生人數目標數作為本文截面數據來源。

②教職工與學生數比

國辦發(fā)(2001)74號文《關于制定中小學教職工編制標準的意見》中就各級中小學教職工編制標準進行了明確的規(guī)定，考慮到我國中小學城鄉(xiāng)間發(fā)展的差異性，我們選取縣鎮(zhèn)的編制標準作為全國的統(tǒng)一水平，即小、初、高教職工與學生比分別為1∶21、1∶16與1∶13。高校教育主管部門為確保大學擴招后的教育質量，制定了一系列條款，其中一條就規(guī)定了高校師生比達1∶14為優(yōu)秀，1∶16為良好，1∶18為合格，這里的師生比指在校的專任教師與在校生比例。本文通過對近幾年中國統(tǒng)計年鑒中各級各類學校教職工和專任教師情況統(tǒng)計數據計算分析，得出我國普通高校專任教師占全體在校教職工比例大致為67%，選取良好的教師配備標準，通過計算調整得出普通高校教職工與在校生比約為1∶12。

③教職工平均工資

據統(tǒng)計，當前全國小學、初中、高中和大學教師工資平均水平分別為38755元/年、44493元/年、47226元/年與74918元/年，普通學校職工工資水平暫定為30000元/年。

表4 教職工平均工資情況表

④人員支出綜合表

表5人員支出綜合表

(2)公用支出綜合表

本文對公用支出的計量主要指以土地面積為中心的物業(yè)運行成本，其他費用如辦公費、水電費等在公用支出中占比過小，此處不予考慮。根據高校土地用地性質可劃分為校舍用地、體育場用地和綠化用地。

表6 公用支出綜合表

(3)事業(yè)支出綜合表

2002年教育部有關規(guī)定，普通高等教育和普通高中教育學費占每生每學年平均教育培養(yǎng)成本的比例一般不超過25%;根據我國義務教育的相關法律法規(guī)規(guī)定，學生個人在義務教育階段不予承擔教育成本。因此由財政負擔普通大學、高中、義務教育階段的教育成本應分別為總成本的75%，70%和100%。

表7 事業(yè)支出綜合表

3.綜合評價

本文采用層次分析法(AHP)對兩因素的相對重要性進行分析，確定各因素所占權重，最后得出財政性教育支出在三級教育上的分配結構。

教育屬于準公共物品，其根本目的在于增進人的知識和技能，引導正確的人生觀、價值觀、世界觀，促進人類社會的整體發(fā)展。其基本屬性和目的決定了教育的非營利性和公共性。因此本文認為，上述兩因素中各級教育對財政性教育支出的需求量的重要性略高于于對經濟的貢獻率。層次分析法確定兩重因素權重過程如下:

第一步，依據T.L.Saaty提出的1－9比例尺度法構造判斷矩陣:

A—各級教育對經濟的貢獻率

B—各級教育對資金的需求量

第三步，將向量(Ma，Mb)T歸一化，計算各因素權重:

因此，各級教育對經濟的貢獻率和對資金的需求量所占權重分別為2/5和3/5。

由于某些主觀或客觀原因的影響，判斷矩陣很難出現(xiàn)嚴格一致性的情況，因此需要對上述結果進行一致性檢驗。

得出λmax=2，帶入下式

因此，判斷矩陣具有完全一致性，即財政性教育支出對經濟的貢獻率和對資金的需求量之間的權重分配分別為2/5、3/5。

最后綜合評價結果如表8:

表8 綜合評價表

由于數據不充分等原因，上述三級教育財政性教育支出分配體系存在以下缺點:

(1)設置雙因素比例分析評價體系，其中雙重因素包括各級教育對經濟的貢獻率以及對資金的需求量，但這兩個因素相對重要性難以準確計量;

(2)財政教育性投入產出的計算忽略了非貨幣性收益以及不同級工資升值空間;

(3)2011年各級學歷人均工資水平以2006年數據為基年數據，通過2006年至2011年的GDP平減指數計算得出，與實際數據有一定差距。

三、總結

通過以上的實證分析可得出，基于我國社會主義初級階段的國情，財政性教育支出在初等教育、中等教育、高等教育間的分配比例關系為42%:37.9%:20.1%。本文教育的合理規(guī)模是以《國家中長期教育發(fā)展規(guī)劃綱要(2010至2020年)》中2020年的目標為核算基礎，未考慮學校數量擴張過程中的建設支出?；谖覈F(xiàn)實國情，當前高校擴招以及校區(qū)的擴張持續(xù)進行，而農村等不發(fā)達地區(qū)小學數量不足，校舍質量不達標。而且，大學的校友基金等社會捐贈較多，相對于此，初、中等教育的社會資金投入較少。同時，教育對于國民素質的提升難以量化，而初等、中等教育對于個人基礎品格素質的培養(yǎng)至關重要，個人的道德以及基本認知在這一階段基本形成。因此根據上述問題針對數據進行調整，本文認為財政性教育支出在初等教育、中等教育、高等教育間的分配比例應為4.5∶4∶1.5。比較可知，我國目前的分配比例合理性不足，正如之前我們與國際標準相比較的結構，我國的財政教育支出偏重于高等教育，而在初、中等教育部分分配不足。

我國是典型的發(fā)展中國家，雖然從春秋戰(zhàn)國時期就有孔子之賢開創(chuàng)教育歷史，但政府性的教育投資發(fā)展速度卻很緩慢，九年義務教育制度普及起步較晚，由此造成了我國現(xiàn)階段初級義務教育普及與高等教育發(fā)展同時進行的局面，如何進行合理的初、高級教育資源的配置是政府的一個難題。政府作為國民財富的代理方，需要更多地著眼于國家的長遠發(fā)展，高等教育作為一種投資回收期短的投資方式備受政府“寵愛”，但從分析中得看出其實際上是經濟貢獻率最低的一級教育支出，高等教育必須要建立在初、中等教育的基礎上。另外，從教育資源的橫向分配方面考量，城鄉(xiāng)教育的均衡關系到我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略進程，但在城鄉(xiāng)一元化的大戰(zhàn)略目標下，我國的教育制度卻始終走城鄉(xiāng)“二元化”教育經費制度，即城市教育主要由國家投資，農村教育依靠當地縣級財政統(tǒng)籌的制度，因此當地農村的教育發(fā)展水平絕大部分取決于當地的經濟，于是，在提高財政性教育支出總量的緊迫壓力下，原本教育條件好的學校開始了重復的豪華建設，而原本條件不好的學校依然分不到“一杯羹”，這種情況下就要求國家財政更多地向弱勢地區(qū)的學校傾斜，以減少資源浪費，促進均衡發(fā)展。因此，政府更需要從長遠的利益考慮，著眼我國當前的國情綜合考量，將有限的教育經費投入到經濟收益高、資金供給缺口大的領域，加大對初、中級教育的投入，平衡教育分配上的地區(qū)差異，尋求其他路徑解決高等教育資金需求問題。

四、政策性建議

根據以上探究結果，提出以下三點政策性建議:

(一)將教育經費在各級教育中的分配結構納入我國預算管理體系，將更加細化的支出比例設為政策目標

財政性教育支出總量占GDP 4%的目標達成后，仍應在合理范圍內增加支出總量，同時為了發(fā)揮資源的最大效用，將三級教育支出細分，按比例協(xié)調投入。目前中國仍應加大初等教育的財政性教育支出，重視中等教育的貢獻和需求，提供更多資源以保證教育的持續(xù)發(fā)展，同時，減少對高等教育的經費支持。目標細致化，政策的制定也會相應更符合國情，落實財政性教育支出增長應帶來的收效。而非急切追求高等教育高投入所帶來的迅速收效，忽視初、中等教育為教育長遠發(fā)展的積淀作用，使教育真正為需要教育的各群體服務，為社會發(fā)展服務。

(二)中央與地方財政性教育支出共同負責，協(xié)調各級政府支出比例

我國初、中等教育發(fā)展不完善甚至落后的情況主要分布在西部貧困地區(qū)，這些地區(qū)的教育更需要財政支持。因為當地的經濟運行以及發(fā)展狀況不佳，地方政府財政收入難以負擔扶持教育健康發(fā)展的重任。相較于高等教育配有“211工程”、“2011協(xié)同創(chuàng)新工程”等國家項目，基礎教育更多的依賴于地方財政，地區(qū)政府的無力負擔導致基礎教育的投入不得不被削減，資金不能流向更需要的方面。因此，在當地政府能力不足的地區(qū)，中央政府應該加大投入配比，教育支出更多地向弱勢學校傾斜，平衡地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的發(fā)展。比如提高西部地區(qū)財政性教育支出中中央政府與地方政府的支出比例。

(三)調整高等教育政府出資與個人投入的比例，鼓勵并吸引私人投資

現(xiàn)今高等教育的受教育者學費的個人負擔較輕，而通過高等教育所獲得的自身素質的質變較大，因此應加大個人投入比例。但又由于教育的準公共物品特性，引入完全市場競爭機制并不合理。在高等教育方面，政府加大力度提供補助以及助學貸款，削減對學校建設等方面的直接、無償付出。鼓勵社會資金流入高等教育領域，對參與高等教育投入的私人企業(yè)和社會團體，應根據其投入力度，對企業(yè)和團體在其運營所在的主要領域的經營行為提供政策扶持和信貸優(yōu)惠。這樣使得其他領域的剩余資本流向高等教育，同時由于政策扶持和信貸支持，各領域能夠更好、更長遠的發(fā)展，形成良性循環(huán)。政府在高等教育上能夠做到低投入，高社會收效。

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