安 錦

失業(yè)保險(xiǎn)制度是社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分。目前，相對(duì)于我國養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的研究深度和城鄉(xiāng)幾乎全覆蓋程度而言，失業(yè)保險(xiǎn)制度的研究和發(fā)展是明顯滯后的。2012年末，全國參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)為15225萬人，占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的比例為50%左右，這意味著城鎮(zhèn)從業(yè)人員中大部分的人沒有被失業(yè)保險(xiǎn)制度所覆蓋。從享受失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)占總失業(yè)人數(shù)的比例來看，該指數(shù)近年來有下降趨勢(shì)，由2001年的45．9%下降到2008年的29．5%，大多數(shù)失業(yè)勞動(dòng)者并未享受到失業(yè)保險(xiǎn)制度的保障。2009年中國失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余已達(dá)1514．5億元，其增長遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基金收入與支出的增長，說明其就業(yè)促進(jìn)功能并沒有充分發(fā)揮。

一、失業(yè)保險(xiǎn)制度的功能

生活保障是失業(yè)保險(xiǎn)制度最基本的功能之一。失業(yè)保險(xiǎn)制度是城市化和工業(yè)化的產(chǎn)物，產(chǎn)生于20世紀(jì)初，在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)危機(jī)大規(guī)模失業(yè)以后，西方發(fā)達(dá)國家基本上都建立了失業(yè)保險(xiǎn)制度，1905年法國率先建立了自愿參加的失業(yè)保險(xiǎn)制度，1911年英國建立了世界上第一個(gè)強(qiáng)制性的失業(yè)保險(xiǎn)制度。失業(yè)保險(xiǎn)制度的主要目的就是通過向失業(yè)者發(fā)放失業(yè)救濟(jì)和失業(yè)補(bǔ)助，保障失業(yè)者在一定時(shí)期內(nèi)渡過收入暫時(shí)中斷的生活難關(guān)，這是失業(yè)保險(xiǎn)傳統(tǒng)的功能，具有緩和社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的作用。

預(yù)防失業(yè)是失業(yè)保險(xiǎn)制度的另一個(gè)功能。失業(yè)預(yù)防主要是對(duì)于某些因經(jīng)濟(jì)原因不得不縮小規(guī)模的企業(yè)，政府通過資助方式對(duì)其多余的職工進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)或崗位補(bǔ)貼，爭取內(nèi)部消化，力爭不裁員?！吨腥A人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》明確規(guī)定:“縣級(jí)以上人民政府建立失業(yè)預(yù)警制度，對(duì)可能出現(xiàn)的較大規(guī)模的失業(yè)，實(shí)施預(yù)防、調(diào)節(jié)和控制”，“國家建立健全失業(yè)保險(xiǎn)制度，依法確保失業(yè)人員的基本生活，并促進(jìn)其實(shí)現(xiàn)再就業(yè)”。

就業(yè)促進(jìn)是失業(yè)保險(xiǎn)制度的第三個(gè)重要功能。相對(duì)于生活保障和預(yù)防失業(yè)功能而言，就業(yè)促進(jìn)功能更加積極有效。西方國家的20世紀(jì)70年代的經(jīng)驗(yàn)表明，較高的生活保障提供收入支持以避免貧困、蕭條時(shí)補(bǔ)貼企業(yè)以穩(wěn)定總需求這兩種做法會(huì)使勞動(dòng)力市場(chǎng)的失業(yè)率居高不下，降低失業(yè)者尋找工作的積極性。因此它們把促進(jìn)就業(yè)功能放在了突出的位置，即鼓勵(lì)失業(yè)人員增強(qiáng)技能，盡快回到勞動(dòng)力市場(chǎng)。為此，英國將“失業(yè)保險(xiǎn)金”改叫“就業(yè)津貼”?！?011年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，中國在失業(yè)人數(shù)增加的同時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余卻越來越多，與制度功能發(fā)揮不充分的矛盾越顯突出。在中國的社保水平較低、覆蓋面有限的狀況下，穩(wěn)定總需求和預(yù)防失業(yè)盡管重要，但影響相對(duì)較小。當(dāng)前，最重要的工作還是確保相關(guān)的培訓(xùn)項(xiàng)目能適應(yīng)勞動(dòng)力市場(chǎng)的需求，確保相關(guān)受益人切實(shí)能夠享受到失業(yè)保險(xiǎn)政策。因此應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到促進(jìn)再就業(yè)功能上，確保社會(huì)穩(wěn)定。

二、內(nèi)蒙古失業(yè)保險(xiǎn)制度的就業(yè)促進(jìn)效果評(píng)估

(一)指標(biāo)體系的構(gòu)建

根據(jù)評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的“SMART原則”(即具體性、可度量性、適當(dāng)性、現(xiàn)實(shí)性、時(shí)效性這五個(gè)英文單詞首字母組成的單詞為“SMART”)及層次分析法，已有安錦①設(shè)計(jì)的以生活保障、就業(yè)促進(jìn)、制度保障為一級(jí)指標(biāo)，包括10個(gè)二級(jí)指標(biāo)和9個(gè)三級(jí)指標(biāo)的失業(yè)保險(xiǎn)制度評(píng)估體系;黎民②設(shè)計(jì)的以生活保障、就業(yè)促進(jìn)為一級(jí)指標(biāo)，包括業(yè)績?cè)u(píng)估、財(cái)務(wù)評(píng)估、管理評(píng)估3個(gè)二級(jí)指標(biāo)及41個(gè)三級(jí)指標(biāo)的失業(yè)保險(xiǎn)制度評(píng)估體系。僅就失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)促進(jìn)效果而言，國際上目前通用的衡量失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)職能的主要評(píng)估指標(biāo)有:失業(yè)保險(xiǎn)金期限縮短的長度、領(lǐng)取失業(yè)金的耗盡率、重新就業(yè)的速度和再就業(yè)率。但是，由于我國還沒相應(yīng)的完整計(jì)算指標(biāo)，各地的統(tǒng)計(jì)方法又各不相同，所以利用國際慣用的指標(biāo)來衡量是不可行的。根據(jù)目前我國通用的衡量失業(yè)與就業(yè)狀況的指標(biāo)并參照國際慣例，同時(shí)考慮到實(shí)證分析的可行性，在本文里設(shè)定了6項(xiàng)評(píng)估失業(yè)保險(xiǎn)促進(jìn)就業(yè)職能的指標(biāo):

3.新增就業(yè)再就業(yè)人數(shù)，這是直接衡量就業(yè)促進(jìn)功能效果的重要指標(biāo)。涉及到就業(yè)援助、就業(yè)培訓(xùn)、小額貸款、技能鑒定等，其中下崗失業(yè)人員、就業(yè)困難人員培訓(xùn)后實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的人數(shù)變化在一定程度上反映了失業(yè)保險(xiǎn)的就業(yè)促進(jìn)效果。

這6個(gè)指標(biāo)基本上可以反映出失業(yè)保險(xiǎn)制度在就業(yè)促進(jìn)方面的實(shí)施效果。

(二)就業(yè)促進(jìn)效果評(píng)估——以內(nèi)蒙古為例

表1 內(nèi)蒙古失業(yè)保險(xiǎn)制度就業(yè)促進(jìn)效果評(píng)估數(shù)據(jù)匯總表

1.城鎮(zhèn)登記失業(yè)率

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)計(jì)算可知，2001－2010年10年間，中國的城鎮(zhèn)平均登記失業(yè)率為4．06%。2006年之前內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)登記失業(yè)率一直高于全國平均登記失業(yè)率，2004年高達(dá)0．59%。2007年與全國平均水平持平，均為4．0%。從2008年開始，內(nèi)蒙古的失業(yè)率水平一直低于全國平均水平。從上表可以看出，近年來內(nèi)蒙古的失業(yè)人數(shù)持續(xù)增加，從2005年的17．75萬人增加到2010年的20．81萬人，但相對(duì)于全國平均失業(yè)率而言，內(nèi)蒙古的失業(yè)率水平以2007年為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，呈現(xiàn)出持續(xù)下降的趨勢(shì)，2010年首次低于4%，為3．90%。這說明內(nèi)蒙古在促進(jìn)就業(yè)方面取得了較大的進(jìn)步，就業(yè)促進(jìn)效果明顯。

2.城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率

從上表可以看出，內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)和覆蓋率呈現(xiàn)出同時(shí)增加的趨勢(shì)，參保人數(shù)從2005年的222．2萬人增加到2010年的230．9萬人，而參保率則達(dá)到了95%?？梢哉f，內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)城鎮(zhèn)勞動(dòng)人口的保護(hù)程度比較高，基本做到了應(yīng)保盡保，這為就業(yè)促進(jìn)功能的發(fā)揮提供了必要條件。

3.新增就業(yè)再就業(yè)人數(shù)

從2005－2010年，內(nèi)蒙古平均每年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數(shù)為22萬人左右，其中下崗失業(yè)人員和就業(yè)困難人員平均每年再就業(yè)人數(shù)為18萬人左右，占新增就業(yè)人數(shù)的80%左右，而他們中絕大多數(shù)是受到政府就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助后實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的，這說明政府的積極促進(jìn)就業(yè)效果明顯。而下崗職工再就業(yè)人數(shù)的逐年減少原因之一在于城鎮(zhèn)單位、特別是國企下崗職工逐年減少。

4.失業(yè)保險(xiǎn)金享受率

從上表可以清楚地看出，累計(jì)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)逐年降低，從2005年的10．27萬人減少到2010年的4．81萬人，而相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)金享受率則從2005年的57．9%直線下降到2010年的23．0%，這說明，失業(yè)保險(xiǎn)金的享受率較低，失業(yè)保險(xiǎn)所起到的就業(yè)促進(jìn)功能有限。全國數(shù)據(jù)也顯示了失業(yè)保險(xiǎn)受益人數(shù)持續(xù)下降的趨勢(shì):從2004年的754萬人逐年依次下降2009年只有484萬人。

5.平均失業(yè)保險(xiǎn)金

內(nèi)蒙古平均失業(yè)保險(xiǎn)金由2005年的2629元增加到2010年的7609元，5年增加了3倍，增幅較大。2010年內(nèi)蒙古在崗職工年平均工資為35507元，按此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，內(nèi)蒙古失業(yè)保險(xiǎn)替代率=平均失業(yè)保險(xiǎn)金/平均工資=7609/35507×100% =21．4%，這與西方學(xué)者認(rèn)為的合理失業(yè)保險(xiǎn)金替代率50%－80%的差距很大。這說明，內(nèi)蒙古乃至中國的失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平較低(2012年內(nèi)蒙古月人均失業(yè)保險(xiǎn)金達(dá)到730元，高于全國平均水平116元)，失業(yè)保險(xiǎn)的生活保障水平不高，而有限的失業(yè)保險(xiǎn)金用于就業(yè)促進(jìn)方面的則更少。

6.失業(yè)保險(xiǎn)基金人均滾存結(jié)余

從上表可以看出，內(nèi)蒙古的失業(yè)保險(xiǎn)金滾存額逐年增加，6年翻了4倍，2010年高達(dá)29．77億。與此同時(shí)，人均滾存結(jié)余也增加了4倍，2010年達(dá)到1289元。內(nèi)蒙古失業(yè)保險(xiǎn)基金的激增與全國失業(yè)保險(xiǎn)基金的激增情況完全相似，中國失業(yè)保險(xiǎn)基金1999年累計(jì)結(jié)余160億，到2009年激增到1524億，10年增長近10倍。2008年在全球金融危機(jī)影響下，全球新增失業(yè)人數(shù)5000萬，中國新增失業(yè)人數(shù)2500萬，占全球比例的50%。在這種極端情況下，中國失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存額依然不降反增。美國在過去的20多年里只有3年收入大于支出，收支大致平衡，沒有余額。在高福利的歐洲國家，其失業(yè)保險(xiǎn)基金要么沒有結(jié)余要么入不敷出。中國失業(yè)保險(xiǎn)基金滾存結(jié)余表明其促進(jìn)就業(yè)的功能尚未完全發(fā)揮。

三、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

1.從城鎮(zhèn)登記失業(yè)率指標(biāo)來看，內(nèi)蒙古近年來的城鎮(zhèn)失業(yè)人數(shù)每年基本上穩(wěn)定在20萬人左右，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率自2008年開始一直低于全國平均水平。這說明內(nèi)蒙古的就業(yè)促進(jìn)效果較為明顯，但沒有顯示出失業(yè)保險(xiǎn)對(duì)就業(yè)促進(jìn)的影響。

2.從城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率指標(biāo)來看，內(nèi)蒙古的城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)參保人數(shù)平均每年以1．2萬人的速度增加，考慮到失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率已經(jīng)達(dá)到95%的實(shí)際情況，可以肯定在未來幾年城鎮(zhèn)的參保人員基本穩(wěn)定在230萬人左右。這說明失業(yè)人員的生活保障具有一定的廣度，但這只是其促進(jìn)就業(yè)功能發(fā)揮的必要條件。

3.從新增就業(yè)再就業(yè)人數(shù)指標(biāo)來看，內(nèi)蒙古平均每年新增城鎮(zhèn)就業(yè)人員為22萬人左右，其中包括18萬下崗失業(yè)人員和就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，占新增就業(yè)人數(shù)的80%左右。這說明政府當(dāng)期以就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助為核心的積極就業(yè)促進(jìn)政策效果明顯，但也說明培訓(xùn)與援助效果具有短期性和不可持續(xù)性，出現(xiàn)失業(yè)—培訓(xùn)—就業(yè)—再失業(yè)的低效甚至無效循環(huán)怪圈。

4.從失業(yè)保險(xiǎn)金享受率指標(biāo)來看，持續(xù)走低的失業(yè)保險(xiǎn)受益人數(shù)量(2010年4．18萬)及享受率(2010年23．0%)表明，失業(yè)保險(xiǎn)金的高覆蓋率和參保人數(shù)并沒有對(duì)就業(yè)促進(jìn)起到多大作用。

5.從平均失業(yè)保險(xiǎn)金指標(biāo)來看，高于全國平均水平的內(nèi)蒙古失業(yè)保險(xiǎn)替代率(2010)僅為21．4%，遠(yuǎn)低于西方學(xué)者認(rèn)為的50%－80%的合理比率，這說明，較低的失業(yè)保險(xiǎn)金給付水平用于生活保障尚且不足，而用于就業(yè)促進(jìn)方面的則更少。

6.從失業(yè)保險(xiǎn)基金人均滾存結(jié)余指標(biāo)來看，中國及內(nèi)蒙古成倍增長的失業(yè)保險(xiǎn)金即使在金融危機(jī)大量失業(yè)存在的情況下也繼續(xù)滾存增加，這意味著失業(yè)保險(xiǎn)基金投資政策滯后，基金隱性損失較大，就業(yè)促進(jìn)功能發(fā)揮有限。

(二)政策建議

1.用城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率指標(biāo)衡量失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率不包括外來人口和農(nóng)村地區(qū)失業(yè)人口，根據(jù)最近十多年的經(jīng)驗(yàn)來看，未來城鎮(zhèn)登記失業(yè)率不會(huì)超過4．3%，新增城鎮(zhèn)就業(yè)再就業(yè)人數(shù)變化也不會(huì)很大。而“城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員”覆蓋面基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保，擴(kuò)覆余地不大。所以應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大農(nóng)民工、農(nóng)村牧區(qū)失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率，這意味著制度門檻應(yīng)適當(dāng)降低，如待遇計(jì)發(fā)規(guī)則(異地發(fā)放等)和資格要求(連續(xù)工作時(shí)限和相對(duì)固定的住所等)均應(yīng)做出調(diào)整。

2.失業(yè)金替代率需要大幅度上調(diào)。21%的失業(yè)保險(xiǎn)替代率無論怎么比較都太低了，連基本的生活保障尚且困難，更談不上利用失業(yè)保險(xiǎn)金促進(jìn)就業(yè)了。筆者認(rèn)為，失業(yè)保險(xiǎn)金替代率上浮空間很大，至少翻一倍達(dá)到40%左右是較為科學(xué)和可行的。

3.提高就業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)援助的效率。一方面失業(yè)保險(xiǎn)金享受率不斷下降，另一方面城鎮(zhèn)登記失業(yè)人數(shù)持續(xù)增加，而且每年都有大量的就業(yè)轉(zhuǎn)失業(yè)人數(shù)(2010年內(nèi)蒙古為50918人，占新增失業(yè)人數(shù)的1/4左右)，這意味著在促進(jìn)就業(yè)方面，政府的培訓(xùn)和援助無論是數(shù)量還是質(zhì)量，所起的作用都非常有限。Puhani(2003)的研究指出:一般來看，培訓(xùn)的作用是明顯的，確實(shí)能夠增加失業(yè)者就業(yè)的機(jī)會(huì)，但是如果從宏觀的角度來看，培訓(xùn)的效果很可能是“費(fèi)力不討好”，因?yàn)樘娲?yīng)的存在會(huì)使培訓(xùn)變得無效。在就業(yè)崗位有限的情況下，接受培訓(xùn)者的就業(yè)是以替代未接受培訓(xùn)者的失業(yè)為代價(jià)的。2009年美國勞工部的一項(xiàng)報(bào)告顯示:美國失業(yè)保險(xiǎn)基金的支出目的非常明確，它們均以失業(yè)津貼為要，以失業(yè)群體獲得實(shí)惠為主，而較少用于就業(yè)促進(jìn)和就業(yè)培訓(xùn)，例如，2009年美國失業(yè)保險(xiǎn)金總支出1391．2億美元，其中失業(yè)金補(bǔ)貼支出高達(dá)1333．5億，而就業(yè)促進(jìn)與就業(yè)培訓(xùn)僅為72．1億。因此，需要改進(jìn)就業(yè)培訓(xùn)的資金利用效率和就業(yè)援助方式，積極探索就業(yè)促進(jìn)的長效機(jī)制。

4.改變參保人群與失業(yè)人群錯(cuò)位現(xiàn)象，落實(shí)失業(yè)保險(xiǎn)金的就業(yè)促進(jìn)功能。失業(yè)保險(xiǎn)基金連續(xù)數(shù)年的大量結(jié)余，既不能增值，又沒有使用渠道，只能增加管理監(jiān)督的風(fēng)險(xiǎn)。而這一切源于參保人群和失業(yè)人群的錯(cuò)位。目前失業(yè)保險(xiǎn)制度的滾存余額基本是由機(jī)關(guān)事業(yè)單位的繳費(fèi)沉淀而成，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員卻是不失業(yè)的，因而等于人為的給失業(yè)保險(xiǎn)基金增加了一個(gè)隱形的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。所以應(yīng)將失業(yè)保險(xiǎn)制度的受益人對(duì)象重點(diǎn)“瞄準(zhǔn)”進(jìn)城務(wù)工的有雇主的農(nóng)民工群體和城鎮(zhèn)有雇主的就業(yè)群體，這既是目前以緩解失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模激增壓力的一個(gè)途徑，也是充分發(fā)揮失業(yè)保險(xiǎn)制度促進(jìn)就業(yè)功能的本質(zhì)體現(xiàn)。

5.建立失業(yè)保險(xiǎn)制度“自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制”，擴(kuò)大促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的功能。如剔除事業(yè)單位參加失業(yè)保險(xiǎn)制度這個(gè)因素，私人部門的“制度支持比”較為恰當(dāng)，收入略大于支出，基金略有結(jié)余。事業(yè)單位可視為失業(yè)保險(xiǎn)基金的一個(gè)“收入調(diào)節(jié)閥”，在失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模較大時(shí)可暫時(shí)下調(diào)事業(yè)單位的繳費(fèi)比例，反之在失業(yè)高峰時(shí)可臨時(shí)上調(diào)。同時(shí)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率也可根據(jù)實(shí)際情況變化進(jìn)行調(diào)節(jié)。對(duì)就業(yè)困難群體給予崗位補(bǔ)貼、對(duì)特別群體進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼、創(chuàng)造公益性崗位等，所有這些均應(yīng)視為失業(yè)保險(xiǎn)基金發(fā)揮促進(jìn)就業(yè)和預(yù)防失業(yè)的重要舉措。

6.責(zé)任主體權(quán)力下放，積極探索基金投資方式。從具體國情來看，各省失業(yè)保險(xiǎn)情況差異較大，例如，2010年廣東省滾存結(jié)余183億元，而內(nèi)蒙古則不足30億。所以，在中央政府制定統(tǒng)一的“基金儲(chǔ)備率”的前提下，事業(yè)單位繳費(fèi)率和企業(yè)單位失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率的浮動(dòng)調(diào)節(jié)權(quán)利均應(yīng)全部下放到省級(jí)政府，由各省根據(jù)基金狀況隨時(shí)調(diào)節(jié)費(fèi)率，以實(shí)現(xiàn)各省自我平衡和略有結(jié)余的制度目標(biāo)。

［注 釋］

① 安錦．中國失業(yè)保險(xiǎn)制度有效性評(píng)估體系構(gòu)建及其應(yīng)用［J］．蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2010，(3):71．

② 黎民，盧敏．我國城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度評(píng)估體系設(shè)計(jì)探究［J］．福建論壇，2012，(3):155．

［1］ 宋士云，呂磊．中國社會(huì)保障管理體制變遷研究(1949－2010)［J］．貴州財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2012，(2)．

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