□葉清華

習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。這一重要論述，深刻揭示了制約監(jiān)督權(quán)力的基本路徑，凸顯了制度建設(shè)在規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、防治腐敗中的根本作用，對建設(shè)廉潔政治具有重要的指導(dǎo)意義。筆者認(rèn)為，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，關(guān)鍵是要規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，劃清權(quán)力的界限，保障權(quán)力運(yùn)行的透明，強(qiáng)化對權(quán)力的監(jiān)督，切實(shí)保證權(quán)力為民所用。

規(guī)范和制約權(quán)力的運(yùn)行。腐敗產(chǎn)生于權(quán)力本身而且與權(quán)力的限制程度有關(guān)。對權(quán)力的限制越少，產(chǎn)生腐敗的可能性就越大。因此，為防止腐敗的發(fā)生，必須規(guī)范和制約權(quán)力，減少行政權(quán)力對相對人權(quán)益的侵害。一是嚴(yán)格限制和規(guī)范行政權(quán)，包括行政許可權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政收費(fèi)權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)等。對這些權(quán)力應(yīng)制定統(tǒng)一的法律加以調(diào)整，堵塞任何可能產(chǎn)生腐敗的制度漏洞，使行政機(jī)關(guān)享有自由裁量權(quán)減少到最小范圍。二是轉(zhuǎn)變政府職能，使其真正成為服務(wù)型政府。政府的行政權(quán)應(yīng)當(dāng)從其原本不應(yīng)介入的社會領(lǐng)域全面退出，讓監(jiān)控社會下的政府承擔(dān)越來越多的公共管理職能及服務(wù)職能。當(dāng)前，應(yīng)以減少審批事項(xiàng)為重點(diǎn)，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系、政府和社會的關(guān)系，把政府從對經(jīng)濟(jì)的微觀管理中解放出來，從政府自身管不了、管不好、也不該管的事務(wù)中解脫出來，不當(dāng)運(yùn)動員，當(dāng)好裁判員。

劃清行政權(quán)力的界限。腐敗產(chǎn)生的另一個(gè)重要原因是行政權(quán)力與其他性質(zhì)的權(quán)力之間，以及不同領(lǐng)域、不同層次的行政權(quán)力之間界限不清晰。在中央和地方關(guān)系上，地方立法中過多體現(xiàn)了地方的利益。地方立法和中央之間的職能和立法權(quán)限關(guān)系缺乏清晰的界限，政府權(quán)力和非政府權(quán)力的邊界劃不清，客觀上也為地方自行立法謀取本地利益創(chuàng)造了客觀條件。地方通過立法出現(xiàn)了一些行政許可實(shí)現(xiàn)行業(yè)壟斷、超越國家法律授權(quán)范圍擴(kuò)充職權(quán)、隨意創(chuàng)設(shè)權(quán)利義務(wù)規(guī)范等現(xiàn)象。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)為了追求利益，往往爭相對某一項(xiàng)行使管轄權(quán)，既降低行政效率，損害相對人的權(quán)益，又容易滋生腐敗。因此，要加強(qiáng)行政組織法的研究，修改和完善行政組織法，合理分配不同層級的行政機(jī)關(guān)之間以及同一層級不同管轄領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)之間的行政權(quán)力，合理劃分和依法規(guī)范各級行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，避免行政權(quán)力的重復(fù)和濫用。在為權(quán)力編織籠子的過程中，既要傳承過去已有的好經(jīng)驗(yàn)，也要借鑒國外一些好做法，科學(xué)合理設(shè)置政府機(jī)構(gòu)，核定人員編制，實(shí)現(xiàn)政府職能、機(jī)構(gòu)和編制的法定化。

保障權(quán)力運(yùn)行的透明。由于腐敗往往發(fā)生在行政權(quán)力的行使過程中，絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗，因此權(quán)力必須在陽光下運(yùn)行。長期以來，由于我國法律很少規(guī)范行政機(jī)關(guān)公開文件、權(quán)力內(nèi)容等義務(wù)，逐漸形成了“內(nèi)部行政”的習(xí)慣，客觀上為行政機(jī)關(guān)工作人員貪贓枉法提供了條件。為了消除腐敗，要增強(qiáng)行政的透明度。國家應(yīng)出臺《政務(wù)公開法》等，要求行政機(jī)關(guān)向社會和相對人群公開除機(jī)密以外的文件，接受社會監(jiān)督。要建立財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，公開公務(wù)員的收入等，保證公務(wù)員處在社會監(jiān)督之下。具體來說，就是國家將法律規(guī)定的保密事項(xiàng)以外的行政事務(wù)和社會公共事務(wù)等，通過一定的形式向社會公開，使人民群眾在了解政府事務(wù)真實(shí)情況的基礎(chǔ)上，參與決策和管理，實(shí)施有效的監(jiān)督。黨務(wù)、政務(wù)公開對發(fā)展民主政治，保障公民權(quán)利，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)依法行政，建設(shè)廉潔、高效、勤政政府都具有十分重要意義。可見，政務(wù)公開不僅能保證人民群眾參與管理國家事務(wù)和社會事務(wù)，還能讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，從源頭上預(yù)防腐敗。當(dāng)前的重點(diǎn)，就是扎實(shí)抓好“開展依托電子政務(wù)平臺加強(qiáng)縣（市）政府政務(wù)公開和政務(wù)服務(wù)試點(diǎn)工作”，最終依托電子政務(wù)公共服務(wù)平臺，徹底解決政務(wù)公開不夠規(guī)范問題。

強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督。剖析大量的腐敗案件表明，造成腐敗的系統(tǒng)性原因是權(quán)力得不到有效約束，內(nèi)部監(jiān)督隊(duì)伍缺乏橫向監(jiān)督權(quán)，外部監(jiān)督機(jī)制又相當(dāng)薄弱。要在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)立機(jī)構(gòu)對行政機(jī)關(guān)及其人員進(jìn)行監(jiān)督，有效解決行政監(jiān)督信息不對稱而導(dǎo)致的外部難以克服的“行政黑箱”問題。強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督包括紀(jì)檢監(jiān)察、人大、政協(xié)的監(jiān)督，以及司法，社會、輿論、行政系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督。要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察人員的專業(yè)性、技術(shù)性的特點(diǎn)，找出問題的癥結(jié)，對癥下藥，避免監(jiān)督“盲區(qū)”的出現(xiàn)，促進(jìn)依法行政。要?jiǎng)?chuàng)新層級監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化上級行政機(jī)關(guān)對下級行機(jī)關(guān)的監(jiān)督。上級行政機(jī)關(guān)要建立健全經(jīng)常性的監(jiān)督制度，探索層級監(jiān)督的新方式，加強(qiáng)對下級行政機(jī)關(guān)具體行為的監(jiān)督。