孫艷艷

(山東大學(xué)社會(huì)工作系，山東 濟(jì)南250100)

2012年，媒體接連報(bào)道了湖南、四川、江西等地幾起留守兒童及其家庭所發(fā)生的慘劇①。一個(gè)個(gè)年幼生命的逝去，折射出農(nóng)村留守兒童和留守老人的生活困境。

留守兒童是中國城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)背景下農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)的社會(huì)現(xiàn)象，是“農(nóng)村地區(qū)因父母雙方或單方長期在外打工而被交給父母單方或長輩、他人來撫養(yǎng)、教育和管理的兒童”②。新華網(wǎng)報(bào)道，目前中國農(nóng)村留守兒童數(shù)量約為5800萬人，其中14周歲以下的農(nóng)村留守兒童數(shù)量為4000多萬人③。更有學(xué)者推算出，目前留守兒童的規(guī)模將近7000萬人④。盡管沒有一個(gè)確切的數(shù)據(jù)，但是總的來說，農(nóng)村留守兒童的規(guī)模十分龐大。留守兒童所在的家庭類型主要包括隔代監(jiān)護(hù)、上代監(jiān)護(hù)與自我監(jiān)護(hù)型⑤，大多數(shù)留守兒童家庭結(jié)構(gòu)失衡、家庭功能受損，兒童已成為某種意義上的“孤兒”或“單親孩子”，其生活面臨諸多問題和危機(jī)，比如生存權(quán)益受到威脅、學(xué)業(yè)受到影響、心理發(fā)展與社會(huì)能力發(fā)展方面出現(xiàn)偏差等等。

隨著大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力涌向城市，當(dāng)前很多農(nóng)村地區(qū)的村莊成為了“空巢村”，留守兒童的生存狀態(tài)確實(shí)令人擔(dān)憂，尤其是他們最基本的安全保障更值得人們關(guān)注。因此，建立留守兒童社會(huì)服務(wù)體系迫在眉睫。

一、當(dāng)前留守兒童社會(huì)支持政策實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究中的主要問題

由于大量農(nóng)村青壯年流入到城市中就業(yè)、生活，引發(fā)了農(nóng)村家庭婚姻穩(wěn)定性下降、農(nóng)村留守家庭的撫養(yǎng)與贍養(yǎng)能力弱化、農(nóng)村社區(qū)衰落甚至瓦解等問題。留守兒童這一特殊群體已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界和政策界的關(guān)注，亦針對(duì)這一群體進(jìn)行了相關(guān)干預(yù)。但是，筆者認(rèn)為，當(dāng)前留守兒童社會(huì)支持的政策實(shí)踐與學(xué)術(shù)研究中存在著諸多問題，影響了政策實(shí)施的成效和服務(wù)的效果。

(一)將留守兒童、留守婦女、留守老人的社會(huì)服務(wù)分離

對(duì)農(nóng)村中“留守”問題的關(guān)注，似乎始于“留守兒童”，繼而研究的視野再擴(kuò)大到“留守老人”和“留守婦女”。但是，單純按不同的群體分別給予特別關(guān)注的研究思路，往往會(huì)忽視這些群體生活在其間的最重要的也是最基本的社會(huì)單元，即家庭的作用⑥。

在政策實(shí)踐中，政府相關(guān)職能部門在農(nóng)村中針對(duì)不同的群體開展了多種救助和福利服務(wù)項(xiàng)目，如教育部門對(duì)農(nóng)村中失學(xué)兒童的救助與服務(wù)、共青團(tuán)組織對(duì)留守兒童的幫助、婦聯(lián)系統(tǒng)對(duì)農(nóng)村留守婦女及留守兒童的救助、民政部門對(duì)貧困群體的經(jīng)濟(jì)救助、殘聯(lián)對(duì)農(nóng)村殘疾人的救助、老齡委對(duì)農(nóng)村留守老人的救助等等。此外，非營利組織在農(nóng)村中也針對(duì)不同的目標(biāo)群體提供福利救助和服務(wù)。不同職能部門或者非營利組織之間雖有一定的協(xié)調(diào)，但是相對(duì)來說，其資源和服務(wù)沒有實(shí)現(xiàn)很好的整合，形成了條塊分割與零碎分散狀況。這種部門、組織之間的分割雖然有助于發(fā)掘不同的服務(wù)需求對(duì)象，但是也可能在福利資源籌集中造成福利爭奪的現(xiàn)象，在福利分配過程中造成福利扎堆或福利缺失等現(xiàn)象。

(二)對(duì)留守兒童的學(xué)術(shù)研究和政策實(shí)踐，體現(xiàn)出“問題取向”而非“需求取向”，將留守兒童“社會(huì)問題化”，形成了事后干預(yù)為主的福利政策。

這一問題存在于中國整個(gè)兒童福利體系中，大多數(shù)兒童福利主要是選擇性的、側(cè)重于某些特定的困境兒童或者失依兒童等易受傷害群體。在學(xué)術(shù)研究和政策實(shí)施中，導(dǎo)致用一種特殊性、問題化的視角來看待農(nóng)村留守兒童。在政策介入上，也往往是在留守兒童及其家庭陷入到困境時(shí)才引起相關(guān)部門的重視。例如，媒體報(bào)道中顯示，留守兒童受到嚴(yán)重傷害時(shí)，社會(huì)各界都會(huì)給予特別的關(guān)注和幫助，一些地區(qū)通過自發(fā)的捐助活動(dòng)，為留守兒童所在家庭籌集資金，幫助遭到重創(chuàng)的留守家庭渡過難關(guān)。應(yīng)該說，這些自發(fā)的社會(huì)救助與社會(huì)服務(wù)對(duì)于留守兒童家庭是雪中送炭。但是，僅僅以事后的干預(yù)和救助來徹底解決留守兒童及其家庭的問題是行不通的。

同時(shí)，社會(huì)服務(wù)的基本功能是回應(yīng)和滿足留守兒童和家庭的福利需求。而現(xiàn)實(shí)的政策制定中，人們通常是從成年人的角度、需求及其關(guān)注問題的角度來思考兒童福利，而不是站在兒童的角度、從兒童面臨的主要問題和基本需求出發(fā)，來設(shè)計(jì)和提供兒童福利服務(wù)⑦。對(duì)留守兒童的需求更多是由專家、行政工作者或者學(xué)者根據(jù)專業(yè)知識(shí)和現(xiàn)有規(guī)定，加以測量、比較、評(píng)估和確定，而服務(wù)對(duì)象自身感受到的需求都被忽略或漠視。

(三)政府強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任，但缺少對(duì)家庭的支持

目前在農(nóng)村留守兒童的社會(huì)服務(wù)上，政府職能處于“失位”，在留守兒童產(chǎn)生后，政府沒有及時(shí)采取針對(duì)性的社會(huì)保護(hù)政策。政府對(duì)留守兒童的服務(wù)缺乏一個(gè)明確的定位，在對(duì)留守兒童的服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)角色等方面，未承擔(dān)起主導(dǎo)地位⑧。

改革開放以來，中國的社會(huì)政策一直以減輕企業(yè)(國家)的社會(huì)負(fù)擔(dān)、增加家庭和個(gè)人責(zé)任為主導(dǎo)思想。政府和社會(huì)只有在家庭出現(xiàn)危機(jī)或遇到通過自身努力無法克服的困難時(shí)才會(huì)干預(yù)。由此產(chǎn)生一種政策悖論:一方面，家庭成為滿足社會(huì)成員保障和發(fā)展需要的核心系統(tǒng)，在社會(huì)保護(hù)體系中起著最為重要的作用;另一方面，家庭變成了兒童、老人以及其他生活在家庭中的弱勢群體獲得政府和社會(huì)支持的障礙⑨。例如，目前，中國政府建立了第一個(gè)專項(xiàng)兒童福利津貼——孤兒福利金制度，意味著國家對(duì)兒童提供的福利從院內(nèi)轉(zhuǎn)向院外⑩。但是，對(duì)于遠(yuǎn)離父母生活的留守兒童，因?yàn)槠渑c原生家庭之間的聯(lián)系，卻被排除在外。

(四)以對(duì)留守兒童的管理和控制為主，缺乏社會(huì)服務(wù)的意識(shí)

目前，很多對(duì)留守兒童的研究和政策實(shí)踐，側(cè)重于意識(shí)形態(tài)的宣傳和倫理道德的教育，在一定程度上強(qiáng)化了社會(huì)政策的社會(huì)控制職能，而弱化甚至忽視了社會(huì)服務(wù)的意識(shí)。解決留守兒童中存在的問題，往往依靠政府部門運(yùn)用行政手段和法制力量加強(qiáng)對(duì)留守兒童的管理。

控制與服務(wù)，是兩種截然不同政策理念。前者強(qiáng)調(diào)對(duì)留守兒童的管轄和治理，管理者的需求滿足是社會(huì)政策的出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn);而后者出發(fā)點(diǎn)和著眼點(diǎn)完全是以留守兒童的需求為導(dǎo)向。二者有機(jī)結(jié)合才能保證政策實(shí)施的效果。政策設(shè)計(jì)必須以留守兒童及其家庭的切身需求為出發(fā)點(diǎn)，通過需求評(píng)估，了解當(dāng)?shù)亓羰貎和捌浼彝サ幕拘枨?。在政策?shí)施過程中，應(yīng)秉承尊重、接納等價(jià)值理念來提供服務(wù)。同時(shí)在政策的運(yùn)行過程中，強(qiáng)調(diào)對(duì)政策執(zhí)行、法規(guī)建設(shè)、項(xiàng)目進(jìn)展、經(jīng)費(fèi)使用等的監(jiān)督和管理。

除此之外，目前對(duì)留守兒童的學(xué)術(shù)研究中，也存在著研究假設(shè)片面性的問題。留守兒童問題的出現(xiàn)，究竟哪些問題確定是父母外出打工造成的，哪些又是其他因素造成的?對(duì)這一問題的解答需要以留守兒童所處的整個(gè)成長環(huán)境為背景，加以綜合性的考察[11]。同時(shí)，以往的研究大多針對(duì)幾個(gè)農(nóng)民工輸出大省進(jìn)行留守兒童問題的探討，對(duì)其他省份和地區(qū)留守兒童相關(guān)的研究并不多見。而事實(shí)上，這些被忽略的省份和地區(qū)有其獨(dú)特的社會(huì)背景和社會(huì)文化，其農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、留守兒童生活和生存現(xiàn)狀也都有著獨(dú)特的表現(xiàn)和成因。同時(shí)在政策干預(yù)上，各地政府普遍采取各自為戰(zhàn)和分散主義的方式解決流動(dòng)人口相關(guān)問題，缺乏整體性、系統(tǒng)性、長遠(yuǎn)性、全人性、城鄉(xiāng)一體化和以整個(gè)家庭為本的社會(huì)福利政策設(shè)計(jì)。這樣不僅難以有效解決流動(dòng)人口面臨的諸多社會(huì)問題，而且現(xiàn)有支離破碎的服務(wù)難以奏效[12]。

總之，對(duì)留守兒童的學(xué)術(shù)研究和政策實(shí)踐已經(jīng)取得了相當(dāng)?shù)倪M(jìn)展，但是仍然存在著諸多的問題和挑戰(zhàn)，需要進(jìn)一步的學(xué)術(shù)研究和政策實(shí)踐來明晰未來的發(fā)展方向。

二、“家庭為本”的留守兒童社會(huì)服務(wù)政策理念與制度設(shè)計(jì)

本文提出“家庭為本”的留守兒童社會(huì)服務(wù)體系，旨在吸取以往研究和政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒“發(fā)展型家庭政策”的經(jīng)驗(yàn)，整合不同的服務(wù)對(duì)象和服務(wù)資源，改變單純以留守兒童為主要服務(wù)對(duì)象的事后干預(yù)機(jī)制，以支持家庭、資產(chǎn)積累、促進(jìn)發(fā)展等為主要的服務(wù)理念，為留守兒童提供有效的社會(huì)服務(wù)，以幫助這一群體更好地融入到現(xiàn)實(shí)和未來的社會(huì)生活中。

(一)主要的理論與政策依據(jù)

家庭結(jié)構(gòu)功能與角色理論對(duì)兒童福利服務(wù)政策發(fā)展有非常大的影響。結(jié)構(gòu)功能良好的家庭是兒童福利的最好保障，也是整個(gè)社會(huì)福利的社會(huì)基礎(chǔ)，構(gòu)成了基于血緣和互助關(guān)系的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。在家庭中，兒童獲得健康、教育、醫(yī)療等基本資源與支持，為將來進(jìn)行“資本積累”，以更好地融入社會(huì)，實(shí)現(xiàn)自我發(fā)展。同時(shí)，家庭也是滿足兒童成長需求以及預(yù)防各種問題產(chǎn)生的最有效單元。任何在家庭以外建立起來的正規(guī)的社會(huì)保護(hù)制度，都不能取代家庭的功能和責(zé)任，而只是政府在不同程度上用不同的方式對(duì)家庭責(zé)任的分擔(dān)[13]。

圖1 留守兒童社會(huì)問題產(chǎn)生的影響因素圖示

因此，父母外出打工與留守兒童社會(huì)問題之間的關(guān)系，受到諸多外部因素的影響，并且通過家庭功能、家庭結(jié)構(gòu)的變化而產(chǎn)生相關(guān)性。在較長的時(shí)間內(nèi)，留守家庭是一個(gè)不完整的系統(tǒng)，家庭社會(huì)成員角色錯(cuò)位，使留守婦女、留守老人壓力和負(fù)擔(dān)過大，導(dǎo)致心理紊亂、行為失范，甚至部分家庭中結(jié)構(gòu)失衡、功能退化等。可以說，留守兒童家庭結(jié)構(gòu)的不健全與家庭功能的缺失，是導(dǎo)致留守兒童不安全生活環(huán)境、較低生活質(zhì)量以及心理、行為障礙的主要原因，因此，對(duì)留守兒童的社會(huì)服務(wù)應(yīng)以整個(gè)家庭為服務(wù)對(duì)象。

20世紀(jì)80年代以來，西方福利國家的社會(huì)福利改革開始重新界定政府與家庭之間的責(zé)任界限，逐漸強(qiáng)化家庭功能和家庭責(zé)任，開始給予家庭積極的支持，而不是簡單地將政府原來承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給家庭。在這種背景之下，西方社會(huì)政策逐漸從對(duì)市場或宏觀社會(huì)制度的干預(yù)，轉(zhuǎn)向?qū)彝スδ艿母深A(yù)，形成了發(fā)展型的家庭政策。這對(duì)中國當(dāng)前的兒童福利制度設(shè)計(jì)同樣具有重要啟示。

當(dāng)然，留守兒童問題成因十分復(fù)雜，解決留守兒童問題，需要整個(gè)社會(huì)在諸多方面做出政策和制度的配套，例如解決農(nóng)民工的市民身份，使農(nóng)民工子女有機(jī)會(huì)隨遷至城市的學(xué)校接受教育等等。但是，增強(qiáng)留守兒童家庭的功能，建立留守兒童社會(huì)服務(wù)體系，相對(duì)而言是最現(xiàn)實(shí)、最有效的一種途徑?？偟膩碚f，該政策應(yīng)包括以下主要的理念與涵義:

1、通過早期的干預(yù)和預(yù)防，進(jìn)行家庭的資產(chǎn)投資與家庭的能力建設(shè)

傳統(tǒng)社會(huì)福利政策主要是以維持服務(wù)對(duì)象一定的生活水平為目標(biāo)，是對(duì)福利接受者的事后補(bǔ)償，并不能阻止問題的發(fā)生。借鑒發(fā)展型家庭政策理念可將留守家庭視為重要的資產(chǎn)予以支持，重視家庭責(zé)任對(duì)社區(qū)以及整個(gè)社會(huì)的重要性，強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策要幫助家庭形成或鞏固其固有的能力或優(yōu)勢。留守兒童社會(huì)服務(wù)政策不僅提供應(yīng)急或修補(bǔ)性的幫助，更應(yīng)重視預(yù)防和支持性介入，盡可能地避免那些容易導(dǎo)致兒童失去家庭依托的社會(huì)和環(huán)境因素的出現(xiàn)，幫助家庭成員發(fā)展能力，維持家庭功能的正常發(fā)揮。

因此，在為留守兒童及其家庭提供最基本的矯治性和維持性社會(huì)福利項(xiàng)目的基礎(chǔ)之上，應(yīng)強(qiáng)化服務(wù)對(duì)象參與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治生活的能力，強(qiáng)調(diào)人力資本的投資、社會(huì)資本和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)等，增強(qiáng)服務(wù)對(duì)象的權(quán)能，使其獲得融入社會(huì)的機(jī)會(huì)。例如，針對(duì)留守兒童及其家庭需求的差異性，可以通過社會(huì)工作者進(jìn)行一對(duì)一的個(gè)案管理，以挖掘服務(wù)對(duì)象潛能，引導(dǎo)并鼓勵(lì)服務(wù)對(duì)象自我決策。同時(shí)，可以提供家庭親子教育和培訓(xùn)，為家庭增能。通過生活技巧小組、心理治療小組、成長小組等方法，幫助留守兒童形成歸屬感，增強(qiáng)其學(xué)習(xí)能力和應(yīng)對(duì)困難的能力等;也可以為留守兒童的主要監(jiān)護(hù)人提供相關(guān)培訓(xùn)，提高其監(jiān)護(hù)能力;運(yùn)用家庭治療模式，增強(qiáng)家庭成員在家庭中的功能與角色;協(xié)助家庭建立情感溝通機(jī)制，強(qiáng)化家庭功能，等等。

2、資源整合與聯(lián)結(jié):溝通政府、社區(qū)、學(xué)校等不同主體之間的關(guān)系

留守兒童社會(huì)服務(wù)也應(yīng)整合社會(huì)中的多種資源，如非營利組織、政府職能部門、志愿者等，使資源的使用取得最大化效益。學(xué)校是留守兒童生活和學(xué)習(xí)的重要場所，甚至在很多情況下，替代了留守家庭的作用，成為留守兒童社會(huì)化的主要場所。因此，服務(wù)體系還應(yīng)解決學(xué)校生活中留守兒童面臨的具體問題，發(fā)揮中介、協(xié)調(diào)等作用，建立學(xué)校、家庭之間的信息溝通、聯(lián)絡(luò)，使家庭教育與學(xué)校教育密切配合。同時(shí)，通過在學(xué)校、社區(qū)內(nèi)開展活動(dòng)，加強(qiáng)留守兒童與其他兒童之間的聯(lián)系，促進(jìn)留守兒童情感交流，增強(qiáng)其社會(huì)適應(yīng)性。

3、幫助家庭成員實(shí)現(xiàn)工作與家庭責(zé)任的平衡

對(duì)于留守兒童家庭而言，因?yàn)檗r(nóng)村中土地的生產(chǎn)力下降、工作機(jī)會(huì)少等原因，使其父母不得不選擇外出打工，以獲得收入和經(jīng)濟(jì)保障。也由此產(chǎn)生了家庭責(zé)任與工作之間的矛盾，造成了家庭功能的弱化。對(duì)于很多農(nóng)村留守家庭而言，留守兒童、尤其是幼兒的照料對(duì)于家中的照料者而言是一個(gè)比較大的負(fù)擔(dān)，而留守兒童集中的地區(qū)，往往也是學(xué)前教育發(fā)展比較滯后的地區(qū)，這也是導(dǎo)致留守兒童生命安全無法保障的主要原因之一。

“家庭為本”的服務(wù)政策，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)共同參與，來幫助家庭成員在工作與家庭責(zé)任之間實(shí)現(xiàn)平衡，如政府制定相關(guān)政策并實(shí)施監(jiān)管，促使企業(yè)充分考慮進(jìn)城務(wù)工人員的家庭責(zé)任，而一些社會(huì)服務(wù)組織，亦可以通過一些替代性監(jiān)管服務(wù)、社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目等，彌補(bǔ)或替代留守兒童家庭部分缺失的家庭功能，平衡日常農(nóng)業(yè)勞動(dòng)與照看兒童之間的矛盾。在這方面，香港的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。自2008年起，香港社會(huì)福利署就已斥資4500萬港元推行“社區(qū)保姆計(jì)劃”，針對(duì)6歲以下的幼兒，為家長提供彈性的幼兒照顧服務(wù)，讓幼兒得到妥善照顧，避免因?yàn)楸华?dú)留家中導(dǎo)致意外受傷等[14]。

4、將對(duì)家庭的支持與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)聯(lián)系起來

與農(nóng)村留守兒童家庭功能弱化相聯(lián)系的另一個(gè)問題是農(nóng)村傳統(tǒng)社區(qū)的衰落。對(duì)于農(nóng)村家庭而言，社區(qū)是重要的社會(huì)資本和支持網(wǎng)絡(luò)，并且能第一時(shí)間掌握留守兒童家庭的需求和困境。20世紀(jì)中葉以來，復(fù)興社區(qū)、回歸社區(qū)逐漸形成了一股世界性的潮流[15]。以家庭為本的留守兒童社會(huì)服務(wù)政策也應(yīng)把農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為支持家庭、支持兒童的重要途徑，通過開展社區(qū)互助、社區(qū)照顧、社區(qū)文化建設(shè)等基本活動(dòng)，增強(qiáng)社區(qū)的凝聚力，從而在家庭功能失靈時(shí)，為留守兒童及其家庭提供最快速的、最有效的支持。例如，可以結(jié)合農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，在農(nóng)村興建社區(qū)圖書館、社區(qū)文體中心等服務(wù)項(xiàng)目，豐富留守兒童日常生活，吸引其參與社會(huì)、融入社會(huì)，有利于留守兒童生命安全的保護(hù)和身心健康的發(fā)展。在這個(gè)過程中，也有利于構(gòu)建起鄰里、社區(qū)、社會(huì)各個(gè)層面的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)社區(qū)之間的聯(lián)系紐帶，在社區(qū)內(nèi)、社區(qū)之間構(gòu)建起留守家庭的支持網(wǎng)絡(luò)。

(二)主要的制度和組織體系

以家庭為本的留守兒童社會(huì)服務(wù)體系，應(yīng)由政府主導(dǎo)、以社區(qū)為載體，依托已有的留守兒童服務(wù)中心，或者在單個(gè)社區(qū)或者幾個(gè)相鄰的社區(qū)內(nèi)設(shè)立留守兒童社會(huì)服務(wù)中心，為留守兒童提供專業(yè)服務(wù)。同時(shí)，在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中，也應(yīng)把增強(qiáng)家庭功能和保證兒童發(fā)展需求的家庭服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的重要內(nèi)容。

在服務(wù)體系建設(shè)中，政府也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，發(fā)揮主導(dǎo)作用，同時(shí)企業(yè)、非營利組織等進(jìn)行多元合作和參與。政府在其中主要承擔(dān)相關(guān)制度設(shè)計(jì)、財(cái)政支持、項(xiàng)目監(jiān)督、組織實(shí)施等主要責(zé)任。在服務(wù)體系建設(shè)的初期，需要政府以行政手段進(jìn)行干預(yù)和推動(dòng)，在某些情況下，承擔(dān)直接服務(wù)者的角色。如通過政府財(cái)政撥款，在農(nóng)村留守兒童比較集中的區(qū)域興建農(nóng)村留守兒童服務(wù)中心，配套相關(guān)設(shè)施，并通過調(diào)動(dòng)媒體等資源進(jìn)行宣傳，提高留守兒童中心在農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)認(rèn)同。

隨著服務(wù)體系的逐漸完善和項(xiàng)目的深入發(fā)展，可以在政府行政推動(dòng)的基礎(chǔ)上，探討民間自助和互助為主的發(fā)展道路?？梢酝ㄟ^財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、購買服務(wù)等形式，引入非營利組織或者民間資本進(jìn)入服務(wù)中心，在政府投資興建的機(jī)構(gòu)和設(shè)施中開展服務(wù)項(xiàng)目。政府的主要職責(zé)應(yīng)隨之發(fā)生轉(zhuǎn)變，從直接服務(wù)者的角色逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榕嘤菭I利組織和完善相關(guān)法規(guī)，明確政府與非營利組織之間的責(zé)任，促進(jìn)多元化服務(wù)模式的形成。

三、服務(wù)體系建構(gòu)與政策實(shí)施的主要障礙

“家庭為本”的留守兒童社會(huì)服務(wù)政策的制定與實(shí)施，需要考慮多方面的因素，現(xiàn)實(shí)環(huán)境中存在的一些障礙，也可能會(huì)影響到政策的制定和服務(wù)體系的建立。

(一)以經(jīng)濟(jì)效率為導(dǎo)向的發(fā)展思路會(huì)限制基層政府參與的積極性

在目前農(nóng)村地區(qū)，基層服務(wù)機(jī)構(gòu)成為政府行政末端。由于中國長期以來把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在絕對(duì)主導(dǎo)地位，經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)政府部門和社會(huì)其他組織均產(chǎn)生一定影響，促使他們對(duì)效率有很大偏好。

(二)不同制度、組織的利益偏好難以協(xié)調(diào)

目前農(nóng)村社會(huì)服務(wù)的主體，既存在體制內(nèi)演進(jìn)產(chǎn)生的組織，也有通過體制外培育形成的體系，由于各自的利益偏好，各組織之間在行動(dòng)目標(biāo)、發(fā)展理念和組織方式方面具有較大差異，難以達(dá)到行動(dòng)的一致和協(xié)調(diào)。

(三)留守兒童問題成因的多元性與復(fù)雜性

農(nóng)村留守兒童問題的成因是非常復(fù)雜的，而且具有多元性。中國長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使得大批農(nóng)民涌入城市尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，而城市中的社會(huì)福利制度、義務(wù)教育制度等未能將農(nóng)民工子女包含。同時(shí)，農(nóng)村社區(qū)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、缺少社會(huì)服務(wù)，農(nóng)村社區(qū)逐漸衰落、家庭功能逐漸弱化，使留守兒童及其家庭缺少有力的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)。諸多復(fù)雜的原因交織在一起，既有宏觀制度方面的影響因素，又有微觀個(gè)體價(jià)值、態(tài)度、行為方式等因素，因此，以家庭為本的留守兒童社會(huì)服務(wù)體系若缺少其他方面的配合和協(xié)調(diào)，并不能從根本上消除留守兒童及其家庭社會(huì)發(fā)展的障礙。

隨著留守兒童的規(guī)模不斷增長，留守兒童的福利需求滿足已經(jīng)成為關(guān)系社會(huì)公平、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要議題。“家庭為本”的留守兒童服務(wù)體系是在較短時(shí)間內(nèi)可以實(shí)現(xiàn)的、對(duì)留守兒童及其家庭發(fā)展比較有效的一種政策形式。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)福利體制的逐步建立，這一服務(wù)體系也可以不斷進(jìn)行調(diào)整，成為農(nóng)村社區(qū)社會(huì)服務(wù)供給的重要載體。

［注釋］

①相關(guān)報(bào)道有“年輕母親因養(yǎng)孩子太累 喂三個(gè)孩子吃農(nóng)藥后自殺”(人民網(wǎng)，http://society.people.com.cn/GB/136657/17538274.html);“父母外出打工 江西宜春一家5名留守兒童溺亡”，(人民網(wǎng)，http://sc.people.com.cn/news/HTML/2012/5/9/20120509103728.htm);“11.16畢節(jié)流浪兒童死亡事件”(中國網(wǎng)，http://www.china.com.cn/guoqing/2012 －11/23/content_27204243_4.htm)。

②葉敬忠等:《關(guān)注留守兒童》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005年版。

③“我國農(nóng)村留守兒童數(shù)量約為5800萬人”，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/society/2009－05/26/content_11438529.htm。

④李玲等:《國內(nèi)留守兒童研究綜述》，《社會(huì)心理科學(xué)》，2010年第3期。

⑤李慶豐:《農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工對(duì)“留守子女”發(fā)展的影響》，《上海教育科研》，2002年第9期。

⑥唐鈞:《農(nóng)村“留守家庭”與基本公共服務(wù)均等化》，《長白學(xué)刊》，2008年第2期。

⑦劉繼同:《國家責(zé)任與兒童福利:中國兒童健康與兒童福利政策研究》，北京:中國社會(huì)出版社，2010年版，第131頁。

⑧景天魁:《福利社會(huì)學(xué)》，北京:北京師范大學(xué)出版社，2010年版。

⑨張秀蘭等:《構(gòu)建中國的發(fā)展型家庭政策》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2003年第6期。

⑩尚曉援等:《中國兒童福利前沿(2011)》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年版，第12頁。

[11]葉敬忠等:《對(duì)留守兒童問題的研究綜述》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2005年第10期。

[12]劉繼同:《國家責(zé)任與兒童福利:中國兒童健康與兒童福利政策研究》，北京:中國社會(huì)出版社，2010年版，第134頁。

[13]張秀蘭等:《構(gòu)建中國的發(fā)展型家庭政策》，《中國社會(huì)科學(xué)》，2003年第6期。

[14]“關(guān)愛留守兒童，香港經(jīng)驗(yàn)值借鑒”，文匯網(wǎng)，http://news.wenweipo.com/2011/06/03/IN1106030038_p1.htm。

[15]景天魁:《福利社會(huì)學(xué)》，北京:北京師范大學(xué)出版社，2010年版，第354頁。