□文/李云海官 珅

（1.海南師范大學；2.海南省財政廳 海南·?？冢?/p>

自2010年海南建設國際旅游島以來，旅游市場得到快速發(fā)展，旅游人數(shù)不斷增加，旅游服務質量也有一定程度的提高。但是，海南旅游市場的不均衡發(fā)展依舊沒有得到根本性改變，傳統(tǒng)意義上的東部旅游市縣依舊占據(jù)著核心地位，而西部和中部市縣的旅游市場開發(fā)沒有明顯起色，究其原因，在于長期以來縣域旅游市場開發(fā)的不均衡，及縣域旅游發(fā)展定位、發(fā)展模式的不明確等。本文試圖從公共財政支持的角度，探討縣域旅游發(fā)展模式問題，為旅游市場的進一步發(fā)展提供思路。

一、海南各市縣縣域旅游發(fā)展綜述

目前，海南省各市縣政府為了推動本地旅游經濟發(fā)展，紛紛加大政府干預力度，加快旅游產業(yè)布局，推動旅游產業(yè)發(fā)展，具體內容有以下幾個方面：

1、政府應當加大旅游基礎設施投入，完善旅游環(huán)境。完善的基礎設施是提高旅游服務質量的基礎，也是擴展旅游市場的關鍵。根據(jù)市縣政府網(wǎng)站公布的消息，市縣政府更傾心于投資環(huán)境建設，紛紛加大基礎設施投資力度，完善旅游配套設施，確保旅游景點路通、水通和電通。2010年以來，?？谑姓疄榱酥С帧班l(xiāng)村游”項目，對項目自然村的基礎設施進行規(guī)劃，投資建設道路，改善電力設施，對水資源進行治理，完善旅游投資環(huán)境。定安縣政府為了加強南麗湖旅游景區(qū)建設，投入大量資金，治理南麗湖周邊水系，純潔湖水質量，改善旅游環(huán)境。瓊海市政府投資大量資金，用于“白石嶺”周邊道路建設，確保周邊官塘溫泉旅游區(qū)、紅色娘子軍景區(qū)道路暢通無阻。三亞政府對旅游基礎設施的關注度一直居全省之首，在旅游基礎設施的投入也最多，構建完整的沿海旅游景區(qū)道路，確保景區(qū)道路暢通，加快旅游扶持力度。

2、加大旅游企業(yè)扶持力度，加快旅游產業(yè)升級。旅游產業(yè)是一個市場化較高的產業(yè)，市場競爭較為激烈。世界各國旅游產業(yè)發(fā)展研究表明，吸引有實力的企業(yè)參與旅游市場開發(fā)及市場運作，能快速提高旅游市場質量，提升旅游服務水平。目前，海南省各市縣政府政策性支持重點，在于實施招商引資，通過提供優(yōu)惠措施，加大引資力度，創(chuàng)造良好投資環(huán)境，提高服務質量。三亞市政府出臺各項優(yōu)惠措施，吸引希爾頓、萬豪等國際知名旅游企業(yè)參與三亞酒店建設，提供高質量的酒店服務，提高服務水平。瓊海市政府充分利用博鰲亞洲論壇的機會，鼓勵國內外大型旅游企業(yè)參與旅游景區(qū)開發(fā)，豐富旅游產品線，實現(xiàn)旅游服務產品的多元化。海口市政府公布旅游發(fā)展總體規(guī)劃，邀請國內外大型旅游企業(yè)加盟，共同打造“四宜”旅游發(fā)展文化。而希爾頓、海航等酒店企業(yè)的加盟，為?？趧?chuàng)建了新的旅游發(fā)展環(huán)境。萬寧市政府聯(lián)合體育總局，邀請沖浪企業(yè)加盟，以政府投資推動，開發(fā)沙灘沖浪旅游項目，提高旅游知名度。

3、加大旅游項目規(guī)劃力度，合理布局，提高旅游長期競爭力。旅游基礎理論研究表明，旅游發(fā)展規(guī)劃是旅游發(fā)展的核心，也是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關鍵措施。海南省各市縣在旅游發(fā)展規(guī)劃方面，均投入大量資金，做好長期性發(fā)展規(guī)劃，謀求長期性發(fā)展空間。海口市政府在“十二五”發(fā)展規(guī)劃中，對今后10年旅游發(fā)展方向提出具體要求。三亞市政府邀請專業(yè)咨詢機構，對三亞“十二五”期間旅游發(fā)展重點及發(fā)展方向進行規(guī)劃，確保旅游產業(yè)升級換代成功。文昌、陵水等其他市縣政府，依據(jù)地區(qū)特色，突出地區(qū)旅游資源的特殊性，實施差異化旅游發(fā)展策略，確保旅游產品核心競爭力。

二、海南縣域旅游發(fā)展中財政投資不明確的原因

在海南縣域旅游經濟發(fā)展過程中，財政資金均有介入，并一定程度上推動旅游產業(yè)發(fā)展，提高旅游服務水平。然而，由于財政資金注入方向不明確，其直接作用并不明顯。

1、財政資金投入主要集中在基礎設施領域，內容較為單一。當前，作為推動海南地方旅游經濟發(fā)展的行政主體，市縣政府財政資金投入主要集中在基礎設施建設等領域，主要有修建旅游景區(qū)道路、擴大旅游接待能力的車站、機場建設等。由于道路、車站和機場等具有公共產品性質，企業(yè)投資意愿不足。政府以財政資金注入等方式，能有效解決公共產品供給問題，也符合財政資金投入原則。然而，旅游是一個系統(tǒng)工程，涉及投資層面較多，市縣政府資金大量用于基礎設施投資，其投資方向過于單一，對地區(qū)旅游經濟的影響也十分有限，不利于實現(xiàn)縣域旅游經濟長期性發(fā)展。

2、財政資金注入機制不明確。目前，關于市縣財政資金注入的研究，尚未形成規(guī)范的體系，市縣政府尚未形成明確的投資途徑和投資方式。海南省許多市縣政府對財政資金的投入，主要依靠政府的關注重點安排。由于市縣政府管理職能較寬，涉及民生支出領域較多，用于旅游發(fā)展上的資金投入較少。在市縣旅游市場投入方面，由于沒有完善的投入機制，市縣政府的資金投入，主要表現(xiàn)在推介旅游品牌宣傳上。如?？?、三亞、五指山市政府每年均在全國一些重點省份舉行旅游推介會，向當?shù)厝罕娊榻B海南市縣旅游資源，開拓潛在旅游市場。市縣政府這種各自為政的旅游投資方式，對旅游市場的影響究竟有多大，其效能如何等，均值得思考。因而，加強市縣財政資金投資機制研究，是一個迫切需要解決的問題，也是一個值得研究人員研究的重要課題。

3、財政資金對旅游企業(yè)的影響不明顯。在成熟的旅游市場中，市場競爭主體主要是企業(yè)。企業(yè)依據(jù)競爭機制，通過開發(fā)科學合理的旅游項目，來吸引消費者，進而提高旅游市場競爭力。企業(yè)資金籌集及資金運用，主要來源于投資主體和市場供給。這種資金籌集模式，使得市場成為企業(yè)的主要資金來源，企業(yè)為了發(fā)展壯大，必須遵照市場運行規(guī)律運作，以競爭實現(xiàn)資本增值。由于海南市縣旅游市場較小，發(fā)展空間不足，資金量較少，具有一定的局限性，因而嚴重制約旅游市場發(fā)展。而財政資金由于缺乏相應的進入渠道，無法直接注入企業(yè)，這是導致政府對旅游市場調控較弱的原因，也是制約市縣旅游經濟發(fā)展的主要影響因素。

三、加大公共財政支持力度，提高海南縣域旅游發(fā)展水平

1、設立市縣旅游發(fā)展專項資金，支持旅游企業(yè)發(fā)展。在海南市縣旅游市場中，除了?？诤腿齺営写笮吐糜纹髽I(yè)駐足之外，其他市縣旅游企業(yè)一般規(guī)模較小，競爭力不強。雖然各市縣政府采取招商引資措施，吸引國內外大型旅游企業(yè)參與市縣旅游市場開發(fā)，然而效果并不明顯。本地旅游企業(yè)由于受資金及市場制約，一直沒有形成規(guī)模，無法實現(xiàn)旅游跨越式發(fā)展。為此，由財政出資設立市縣旅游發(fā)展專項資金，對旅游企業(yè)及旅游項目實施補貼，是一種可行之道。財政部門設置的專項資金，必須具有專門用途，專項用于旅游市場開發(fā)與擴展，其資助內容包括老景點擴展、新景點開發(fā)、旅游創(chuàng)新等。對于旅游景點擴展，由于其投資成本較大，資金回收期較長，還債壓力較大，許多旅游企業(yè)受資金制約，不愿意投資景點擴展業(yè)務。專項資金的設立，能有效解決旅游企業(yè)資金壓力問題。對于符合發(fā)展規(guī)劃的景點擴展行為，給予專項資金支持，緩解企業(yè)資金壓力，確保景點擴展行為的成功。對于新景點開發(fā)業(yè)務，可采取分類資助原則，實施資金支持。對于新景點旅游設施建設，遵循適時配套原則，按照資金配比比率，實施資金支持，確保新旅游項目開發(fā)成功。對于旅游創(chuàng)新項目，由于其風險較大，風險規(guī)避不可避免。加大財政承擔風險力度，鼓勵旅游創(chuàng)新，確保旅游方式創(chuàng)新。對于?？谑?、三亞市這種旅游市場開發(fā)較為完善的市縣，專項資金支持力度將主要投入到旅游新景點開發(fā)上。通過財政專項資金支持，鼓勵企業(yè)開發(fā)新景點，豐富旅游產品線。當然，由于財政資金源于稅收，是公共資金，其資金用途及投入領域有一定的限制。財政資金的支持，不能成為企業(yè)旅游項目開發(fā)的資金主體，只能是配套資金，且這種資金支持必須符合市縣旅游發(fā)展規(guī)劃要求，以擴大市縣旅游市場為目的。在資金投放過程中，一定要規(guī)避部分旅游企業(yè)人為套取財政資金的行為，確保資金安全。

2、設立旅游人才培育專項資金，培育旅游人才。研究人員對國內外旅游發(fā)達地區(qū)的發(fā)展歷程進行研究表明，人才是旅游產業(yè)發(fā)展的生命力，是核心競爭力。加快人才引進力度，能快速提高旅游服務質量。加快人才培育力度，能有效改善人才結構，提高人才競爭力。當今，旅游經濟發(fā)達地區(qū)的人才培養(yǎng)，主要依靠旅游企業(yè)培養(yǎng)。企業(yè)通過不斷擴大經營規(guī)模，提高經濟效益，來吸引人才、培養(yǎng)人才，進而改變人才結構，提高人才競爭力。海南市縣旅游企業(yè)受收入水平限制，其主動培育旅游人才的動力不足，導致旅游人才缺乏，人才競爭力不強。以財政投入設立旅游專項資金，助力旅游市場，能加快旅游市場開發(fā)，加速旅游市場發(fā)展。政府設立的旅游專項資金，可以實現(xiàn)企業(yè)資金與政府資金的有效融合，共同助力海南旅游市場的發(fā)展。借鑒國內其他省份的成功經驗，政府提供的旅游專項資金可以用于資助高端旅游人才的安家費等支出，確保高端人才居者有其屋，解決其后顧之憂。企業(yè)提供的資金主要用于發(fā)放高端人才工資福利待遇支出，提高人員生活水平。由于旅游專項資金解決了高端人才的居住問題，能有效降低企業(yè)人才引進成本，提高高端人才服務海南的成功率。此外，旅游專項資金還可用于本地旅游人才培養(yǎng)。通過專項資金支持，選送旅游企業(yè)中的優(yōu)秀人才到國內外知名旅游企業(yè)或機構參與培訓學習，提高其專業(yè)技能，進而提高其業(yè)務處理能力。此外，也可以由專項資金邀請國內外知名旅游專家學者到海南進行業(yè)務培訓，提高海南旅游管理人員素質?？傊?，政府設立旅游人才培育專項資金，能有效發(fā)揮政府統(tǒng)籌旅游市場的能力，吸引旅游人才，為他們創(chuàng)造發(fā)展機會，共同參與旅游市場開發(fā)，有效提高旅游市場人才的綜合素質。

3、設立市縣旅游發(fā)展融資平臺，助力旅游發(fā)展。當前，中央政府支持地方政府設置地方性融資平臺，參與資本運作，解決地方經濟發(fā)展資金缺乏問題。海南各市縣政府可以根據(jù)財政實力，以財政投入方式，獨立設置市縣旅游發(fā)展融資平臺，推動旅游金融的發(fā)展。也可以由幾個市縣共同組織，按照資本運作原則，共同投資，創(chuàng)建統(tǒng)一融資平臺，共同推動地區(qū)旅游經濟發(fā)展。市縣融資平臺建設，將為市縣旅游企業(yè)籌集資金提供機會，助力旅游市場發(fā)展。市縣旅游發(fā)展融資平臺的投資方式，可以采取財政貼息等方式，支持地方旅游企業(yè)向全國性金融機構籌集資金，用于旅游項目開發(fā)建設。企業(yè)借款期間的利息，可由財政資金負擔，既能解決企業(yè)融資難問題，又能激發(fā)企業(yè)開發(fā)新項目的熱情。在企業(yè)旅游項目投入運行之后，可從其門票收入中抽取一定比率收入，充實到旅游融資平臺中，擴大旅游融資平臺資本額，提高其資本運作能力。此外，也可以采取由旅游發(fā)展融資平臺統(tǒng)一籌集資金，將資金直接貸給市縣旅游企業(yè)，用于本地旅游項目開發(fā)建設。這種籌資方式，由于發(fā)揮公共資金信用優(yōu)勢，加入財政信用，能有效解決本地旅游企業(yè)由于信用度不高，無法籌措資金等問題。

四、結語

本文探討公共財政如何參與海南省市縣旅游經濟建設，提高旅游競爭力問題。海南省各市縣由于歷史發(fā)展等原因，普遍存在旅游企業(yè)規(guī)模較小，競爭力較弱等問題。通過財政專項資金注入、設立旅游發(fā)展融資平臺等方式，能有效解決資金缺乏問題，提高人才培育質量，提高旅游市場競爭力。

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