張 娟

（寶雞文理學(xué)院政法系，陜西 寶雞 721013）

21世紀(jì)以來，各種公共危機(jī)事件頻繁發(fā)生，尤其是2003年SARS危機(jī)以及2008年汶川大地震，使公共危機(jī)治理成為社會(huì)各界非常關(guān)注的問題。公共危機(jī)是指由于內(nèi)外部高度不確定因素對(duì)社會(huì)共同利益以及安全帶來嚴(yán)重威脅的一種緊張狀態(tài)和危險(xiǎn)境況。如何有效治理公共危機(jī)是各國(guó)政府面臨的重大課題。實(shí)踐表明，各類基金會(huì)的踴躍參與已經(jīng)成為政府進(jìn)行公共危機(jī)治理時(shí)的重要補(bǔ)充，發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、基金會(huì)參與公共危機(jī)治理的必要性分析

根據(jù)我國(guó)2004年3月8日國(guó)務(wù)院頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中所稱基金會(huì)，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非盈利性法人。實(shí)踐證明，基金會(huì)在公共危機(jī)治理功不可沒，發(fā)揮著愈來愈重要的作用。表現(xiàn)在：

（一）提供物力支持，補(bǔ)充政府的不足

公共危機(jī)的發(fā)生很難預(yù)測(cè)，即便是人、財(cái)、物力充足的政府，也往往由于危機(jī)的突發(fā)性在短時(shí)期內(nèi)出現(xiàn)物資緊缺以及供應(yīng)不能及時(shí)到位的情況。這時(shí)就需要全民動(dòng)員，發(fā)揮社會(huì)各領(lǐng)域力量應(yīng)對(duì)危機(jī)。而基金會(huì)的主要職責(zé)就是籌集物資，在物資供應(yīng)方面能夠補(bǔ)充政府不足。如2008年汶川大地震，許多基金會(huì)踴躍籌資救助災(zāi)區(qū)。中國(guó)婦女發(fā)展基金會(huì)累計(jì)募款接近4000萬；李嘉誠(chéng)基金會(huì)災(zāi)后立即啟動(dòng)三輪計(jì)劃援助災(zāi)區(qū)，地震發(fā)生次日就宣布捐款人民幣3000萬等等?？梢娀饡?huì)已成為政府在災(zāi)難和危機(jī)治理中不可小覷的社會(huì)力量。

（二）能夠直接提供人力支持，同社會(huì)良好溝通

雖然基金會(huì)僅能做到很少一部分人參加到危機(jī)治理中，但也是股不可忽視的力量。隨著基金會(huì)的不斷完善與發(fā)展，在人力方面會(huì)進(jìn)行大力支援并與社會(huì)進(jìn)行及時(shí)有效的互動(dòng)溝通。例如，2010年青海玉樹大地震，中國(guó)扶貧基金會(huì)立刻組織工作人員加班加點(diǎn)為災(zāi)區(qū)進(jìn)行募捐活動(dòng)，隨后又派出工作人員前往災(zāi)區(qū)，對(duì)前一階段的救援工作進(jìn)行回訪、檢查，及時(shí)與當(dāng)?shù)氐拿裾康冉M織取得聯(lián)系，并聯(lián)手當(dāng)?shù)氐幕饡?huì)及時(shí)獲取準(zhǔn)確信息，爭(zhēng)取第一時(shí)間將救災(zāi)物資運(yùn)送到災(zāi)區(qū)。

（三）彌補(bǔ)公共衛(wèi)生以及教育等資源配置的失衡

由于種種原因，我國(guó)公共資源配置極不平衡。而這一點(diǎn)直接導(dǎo)致公共危機(jī)治理中對(duì)災(zāi)區(qū)衛(wèi)生及教育等公共資源供給的緊張。而以推進(jìn)社會(huì)公益事業(yè)的基金會(huì)，能夠靈活而有針對(duì)的將衛(wèi)生及教育資源配置到最需要的領(lǐng)域，努力實(shí)現(xiàn)資源配置均衡。例如，2003年非典期間，香港霍英東基金會(huì)向廣東捐贈(zèng)2000萬人民幣用于抗擊“非典”的科研攻關(guān)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)的臨床救治及獎(jiǎng)勵(lì)一線醫(yī)務(wù)人員。汶川地震后中國(guó)扶貧基金會(huì)立即援助災(zāi)區(qū)7000套活動(dòng)板房，解決28000至42000名居民、學(xué)生的安置問題。

（四）提供周到、全面、細(xì)致入微的“軟服務(wù)”

公共危機(jī)的影響廣泛，直接影響當(dāng)?shù)鼐用竦纳a(chǎn)生活。災(zāi)后重建牽涉到社會(huì)生活的方方面面，除實(shí)物救濟(jì)外，還包括對(duì)災(zāi)區(qū)民眾的心靈秩序、倫理秩序、社會(huì)秩序等“軟件”的重建。以汶川大地震為例，僅對(duì)居民的吃、穿、住、用、行等的安置，就是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的工程，再加上災(zāi)害所造成孤、殘、病、幼等要進(jìn)行安撫與照顧，對(duì)他們尤其需要關(guān)心與呵護(hù)。政府就很難對(duì)每個(gè)家庭每個(gè)個(gè)體給予細(xì)致的、個(gè)性化的關(guān)懷和援助。而作為民間組織的基金會(huì)做到這點(diǎn)就相對(duì)容易。比如李連杰創(chuàng)辦的“壹基金”組織志愿者對(duì)災(zāi)區(qū)孩子進(jìn)行心理輔導(dǎo)，指導(dǎo)幫助他們釋放心理的恐懼和不適感，同時(shí)對(duì)災(zāi)區(qū)百姓進(jìn)行防災(zāi)防疫緊急培訓(xùn)等等。

二、公共危機(jī)治理中基金會(huì)存在的不足

基金會(huì)在危機(jī)治理中是能夠發(fā)揮重要作用的。但就其能夠和應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用而言，我國(guó)的基金會(huì)組織的發(fā)展是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。當(dāng)前基金會(huì)在危機(jī)治理的參與過程中還存在許多問題。

（一）數(shù)量少，規(guī)模小

2005年，美國(guó)各類基金會(huì)共有71095家，美國(guó)各類基金會(huì)資產(chǎn)總額約5506億美元，平均資產(chǎn)為774.39萬美元。數(shù)量多且總體規(guī)模大，使得美國(guó)基金會(huì)活躍在包括公共危機(jī)治理在內(nèi)的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)中，對(duì)社會(huì)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。而在我國(guó)，據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2010年《慈善藍(lán)皮書》，共有各類基金會(huì)1843家，擁有資產(chǎn)約210億人民幣。相比之下，我國(guó)基金會(huì)在數(shù)量以及規(guī)模上存在嚴(yán)重不足。直接限制了基金會(huì)在公共危機(jī)治理中的參與程度以及能力發(fā)揮。

（二）公益能力不強(qiáng)

我國(guó)大多數(shù)基金會(huì)在面向社會(huì)獨(dú)立籌資時(shí)能力有限，只能借助政府及上級(jí)部門的行政指令募集到少量資金，在設(shè)計(jì)公益事業(yè)項(xiàng)目，開展公益資助方面缺乏自主性。許多基金會(huì)的活動(dòng)也只停留在愛心互助的水平上，很少對(duì)社會(huì)深層次問題進(jìn)行剖析并在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)組織長(zhǎng)久的公益目標(biāo)。因此，當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生，只有少數(shù)幾個(gè)規(guī)模大，財(cái)力雄厚的基金會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)的危機(jī)治理的臺(tái)前與幕后，更多基金會(huì)自主性缺失以及公益能力不強(qiáng)導(dǎo)致其在公共危機(jī)治理中只能擔(dān)任籌集資金這樣的簡(jiǎn)單角色，只是一個(gè)媒介，一個(gè)物資中轉(zhuǎn)站。其他能力不能充分展現(xiàn)。

（三）資金管理缺乏透明度，公信力不強(qiáng)

內(nèi)部財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，透明度不夠也是我國(guó)基金會(huì)管理中普遍存在的問題?；饡?huì)不愿意提供資金的籌集和使用情況，而這恰恰是公眾和政府最關(guān)心的。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心一位工作人員曾說：“中國(guó)慈善組織的賬目基本上是不對(duì)外公開的，導(dǎo)致資金使用效率不高。再加上監(jiān)督制約機(jī)制不完善，很容易引起內(nèi)部腐敗行為的發(fā)生，使人們對(duì)此產(chǎn)生信任危機(jī)”。應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)的善款數(shù)額都比較大，對(duì)這樣大筆資金的來與去，如果不能做到透明、公示，直接影響到捐款人及潛在捐款人捐款積極性。

（四）公民對(duì)基金會(huì)的認(rèn)識(shí)觀念落后

基金會(huì)在我國(guó)發(fā)展時(shí)間相對(duì)較短。公眾對(duì)基金會(huì)的目的、運(yùn)作方式、作用等還缺乏一定的了解和認(rèn)識(shí)。多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，政府幾乎包攬了社會(huì)所有事務(wù)，導(dǎo)致公眾遭遇公共危機(jī)時(shí)，習(xí)慣使然首先想到的仍是求助于政府。對(duì)于通過基金會(huì)等社會(huì)組織來達(dá)到災(zāi)害救助的方式還缺乏理解和支持，甚至不予接受。加上傳統(tǒng)的家族觀念、守財(cái)觀念一向濃厚，很多人慣于為己守財(cái)、為子守財(cái)。這種傳統(tǒng)習(xí)慣的存在為社會(huì)慈善大環(huán)境的形成增添了難度。即使在今天，對(duì)捐贈(zèng)還是帶有“即時(shí)性”的特點(diǎn)。即只是被某種情境，場(chǎng)面所感染而即時(shí)捐贈(zèng)的，缺乏長(zhǎng)期的、計(jì)劃性。

三、發(fā)揮好基金會(huì)在公共危機(jī)治理中作用的建議

（一）擴(kuò)大規(guī)模和數(shù)量

鼓勵(lì)各種形式的基金會(huì)的發(fā)展。政府層面應(yīng)給予更多政策上的優(yōu)惠和支持，建議各級(jí)民政部門簡(jiǎn)化注冊(cè)登記的程序，同時(shí)改革傳統(tǒng)的“每個(gè)基金會(huì)必須有一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位”的規(guī)定，降低準(zhǔn)入門檻，變“限制”為“鼓勵(lì)”。與此同時(shí)，基金會(huì)也應(yīng)該加強(qiáng)自身建設(shè)，提升對(duì)內(nèi)部人、財(cái)、物的管理水平，從而不斷發(fā)展壯大。寬松的政策環(huán)境，科學(xué)的現(xiàn)代化管理，能夠使更多基金會(huì)更好的投身于公共危機(jī)治理之中。

（二）增強(qiáng)公益能力

基金會(huì)的公益能力主要指的是籌集資金，開展各種公益活動(dòng)的能力。公益能力的高低將直接影響到組織自身的生存和發(fā)展。因此可以通過新聞媒體宣傳組織宗旨，介紹組織參與公共危機(jī)治理的情況，吸引廣大公眾為應(yīng)對(duì)危機(jī)而募捐，鼓勵(lì)志愿者的參與。如汶川大地震后，中國(guó)紅十字基金會(huì)與李宇春聯(lián)手舉行了“玉米愛心基金”募捐活動(dòng)，各大媒體爭(zhēng)相報(bào)道，短短幾天時(shí)間，就為四川省都江堰衛(wèi)生院災(zāi)后重建募集善款100多萬，上千人參與了捐款，社會(huì)反響熱烈。與此同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)際慈善組織的合作，在與國(guó)際基金會(huì)交流與合作中不斷汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，借鑒和學(xué)習(xí)國(guó)外基金會(huì)在公共危機(jī)治理方面的先進(jìn)方法與寶貴經(jīng)驗(yàn)，使我國(guó)基金會(huì)的公益能力不斷向上提升。

（三）加強(qiáng)對(duì)捐贈(zèng)資金管理的透明度，增強(qiáng)公信力建設(shè)

首先，基金會(huì)應(yīng)推行財(cái)務(wù)管理的公開、透明、專業(yè)化運(yùn)行。主動(dòng)對(duì)財(cái)務(wù)賬目進(jìn)行公開，前民政部慈善司司長(zhǎng)王振耀提出“三段論”標(biāo)準(zhǔn)。第一個(gè)等級(jí)是公布捐款數(shù)量；第二個(gè)等級(jí)是公布捐款運(yùn)用的進(jìn)展，并對(duì)捐款人及時(shí)回饋；第三個(gè)等級(jí)是信息的分類、加工，生產(chǎn)出相應(yīng)的信息產(chǎn)品。其次，接受社會(huì)各界的監(jiān)督，進(jìn)行審計(jì)工作。例如中國(guó)紅十字基金會(huì)率先在捐助項(xiàng)目進(jìn)行期間邀請(qǐng)國(guó)家審計(jì)署進(jìn)行監(jiān)督，之后又邀請(qǐng)“中維會(huì)計(jì)師”事務(wù)所提前進(jìn)駐，開始對(duì)“5.12”地震救災(zāi)捐贈(zèng)款物接受和撥付過程進(jìn)行監(jiān)督和后期審計(jì)工作。在接受媒體采訪時(shí)，該組織表示接受公眾的廣泛監(jiān)督和支持。通過這些舉措，增加基金會(huì)資金管理的透明度，讓公眾知曉以及了解基金會(huì)的工作流程和日常的管理活動(dòng)，提高在公眾心目中和社會(huì)上的信譽(yù)、地位，從而提升公信力。

（四）更新公眾慈善觀念，構(gòu)建社會(huì)慈善氛圍

基金會(huì)在我國(guó)時(shí)間相對(duì)較短，其生存與發(fā)展需要公眾的了解與支持，需要良好的社會(huì)慈善氛圍。而這些單靠公民個(gè)人或政府一方無法完成，也不可能一蹴而就在短期內(nèi)形成，它需要政府、企業(yè)、公民、基金會(huì)通力配合，長(zhǎng)期互動(dòng)。其中，政府一方面應(yīng)該通過變革和完善現(xiàn)有制度，形成有利于基金會(huì)的成長(zhǎng)環(huán)境，一方面要通過其政治權(quán)威和宣傳工具在全社會(huì)倡導(dǎo)志愿精神；企業(yè)要增強(qiáng)其社會(huì)責(zé)任感，積極與基金會(huì)合作，努力實(shí)現(xiàn)其社會(huì)公益價(jià)值。公民個(gè)人要提高個(gè)人公德心與使命感，改變傳統(tǒng)觀念，支持和接受基金會(huì)參與公共危機(jī)治理活動(dòng)?；饡?huì)組織要通過提高其公益服務(wù)水平，提高內(nèi)部管理水平，提高資金運(yùn)作的透明性，提高其社會(huì)公信力來獲得社會(huì)公眾的支持和參與。所有這些，都是構(gòu)建基金會(huì)參與公共危機(jī)治理不可或缺的社會(huì)慈善氛圍。

四、結(jié)語

基金會(huì)參與公共危機(jī)治理要具各兩個(gè)基本條件:一是公共危機(jī)治理機(jī)制的健全，二是基金會(huì)組織的成長(zhǎng)與成熟。對(duì)于我國(guó)來說，基金會(huì)在我國(guó)的發(fā)展歷史相對(duì)很短暫，其發(fā)展壯大將是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程。而這一過程有賴于政府體制改革和職能轉(zhuǎn)變，法律政策環(huán)境的改善，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及公民社會(huì)的成長(zhǎng)與成熟。我國(guó)的基金會(huì)在發(fā)展過程中遇到的困難自然很多，但其在參與包括公共危機(jī)治理在內(nèi)的諸多社會(huì)事務(wù)中，已經(jīng)顯示出強(qiáng)大的能量，發(fā)展的大趨勢(shì)已不可逆轉(zhuǎn)。

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