彭 晶

（貴州鐵路投資有限責(zé)任公司，貴州 貴陽 550001）

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算進(jìn)入實(shí)施階段，國(guó)有企業(yè)只上繳稅收不上繳紅利的時(shí)代將成為歷史。但是收繳的紅利怎樣能得到充分利用，如何讓全國(guó)人民都能從國(guó)企溢價(jià)中受益，這些都是國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配急需解決的問題。本文試圖就此進(jìn)行探討，以對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配問題的提供有益參考。

一、我國(guó)國(guó)企利潤(rùn)上繳與分紅制度演變歷程

（一）統(tǒng)收統(tǒng)支（1949～1978）

建國(guó)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)全額上繳?！耙晃濉睍r(shí)期，國(guó)家實(shí)行企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金和超計(jì)劃利潤(rùn)分成制度，但資金使用效率較低，這一時(shí)期國(guó)有工業(yè)企業(yè)留利占實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)10.2%。三年調(diào)整時(shí)期，國(guó)家取消了利潤(rùn)留成辦法，恢復(fù)企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金制度，期間國(guó)有工業(yè)企業(yè)留利占實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的3.8%?！拔母铩逼陂g，國(guó)家取消企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金制度，企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)基本全額上繳，國(guó)有工業(yè)企業(yè)留利僅占實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的0.17%。可見，1978年以前，統(tǒng)收統(tǒng)支的分配體制嚴(yán)重影響了企業(yè)和職工的積極性，制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（二）放權(quán)讓利（1978～1992）

1978年11月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于國(guó)營(yíng)企業(yè)試行企業(yè)基金的規(guī)定》，對(duì)獨(dú)立經(jīng)濟(jì)核算的國(guó)營(yíng)企業(yè)、基本建設(shè)單位和地質(zhì)勘探單位試行企業(yè)基金制。這在一定程度上調(diào)動(dòng)了企業(yè)積極性，但基金的提取沒有同企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成果和貢獻(xiàn)大小掛鉤，激勵(lì)不足。

1980年1月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)留成試行辦法》，規(guī)定利潤(rùn)增長(zhǎng)的40%留企業(yè)，60%交國(guó)家。利潤(rùn)留成制度把企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益同企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成果緊密結(jié)合起來，調(diào)動(dòng)了企業(yè)增產(chǎn)增收的積極性，缺點(diǎn)是利潤(rùn)留成比例不合理，爭(zhēng)基數(shù)現(xiàn)象普遍。

1984年9月，國(guó)務(wù)院同意財(cái)政部《關(guān)于在國(guó)營(yíng)企業(yè)推行利改稅第二步改革的報(bào)告》和《國(guó)營(yíng)企業(yè)第二步利改稅試行辦法》，把工商稅按性質(zhì)劃分為產(chǎn)品稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅和鹽稅等四種稅，對(duì)某些采掘企業(yè)開征資源稅，恢復(fù)和開征房產(chǎn)稅、土地使用稅、車船使用稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等四種地方稅，對(duì)盈利的國(guó)營(yíng)企業(yè)征收所得稅，對(duì)國(guó)營(yíng)大中型企業(yè)征收調(diào)節(jié)稅等。第二步利改稅改革是國(guó)家與企業(yè)之間分配關(guān)系的一次重大調(diào)整，也是工商稅收制度上的一次全面性改革。不足之處在于稅利不分，企業(yè)所得稅稅負(fù)偏重以及稅前還貸加劇投資膨脹。

農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的成功，為國(guó)有企業(yè)改革注入了新的動(dòng)力。1987年，國(guó)家推行多種形式的經(jīng)營(yíng)承包責(zé)任制，1990年又實(shí)行第二輪承包。承包制促進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育和形成，為間接調(diào)控奠定了基礎(chǔ)，但同時(shí)也出現(xiàn)承包企業(yè)短期行為嚴(yán)重，國(guó)有資產(chǎn)流失，財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，重復(fù)建設(shè)和地區(qū)分割盛行等問題。

（三）利潤(rùn)留存（1992～2007）

1992年以來，我國(guó)加快了市場(chǎng)化進(jìn)程。1993年12月，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，規(guī)定國(guó)有企業(yè)統(tǒng)一按國(guó)家規(guī)定的33%稅率交納所得稅，增設(shè)27%和18%兩檔照顧稅率。取消對(duì)國(guó)有大中型企業(yè)征收的調(diào)節(jié)稅、能源交通重點(diǎn)建設(shè)基金和預(yù)算調(diào)節(jié)基金，并逐步建立國(guó)有資產(chǎn)投資收益按股分紅、按資分利或稅后利潤(rùn)上繳的分配制度。

（四）分類上繳（2007年至今）

隨著國(guó)有企業(yè)的外部經(jīng)營(yíng)環(huán)境和盈利狀況的顯著改善，2007年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》。同年12 月，財(cái)政部會(huì)同國(guó)資委發(fā)布《中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理辦法》，明確國(guó)有資本收益主要形式是國(guó)有企業(yè)上繳的稅后利潤(rùn)，國(guó)有資本收益收取對(duì)象為中央管理的一級(jí)企業(yè)，中央企業(yè)上繳利潤(rùn)的比例分三類執(zhí)行。目前只對(duì)國(guó)資委旗下的116家企業(yè)及中國(guó)煙草公司的紅利部分進(jìn)行收繳，國(guó)企分紅尚未全面鋪開。

二、確立國(guó)企分紅制度的必要性及重要意義

（一）提高資本使用效率，降低財(cái)務(wù)成本與風(fēng)險(xiǎn)

與其他國(guó)家相比，中國(guó)的儲(chǔ)蓄率和投資率都偏高。公司部門（包括國(guó)有企業(yè)）的高儲(chǔ)蓄率是導(dǎo)致高儲(chǔ)蓄和高投資的關(guān)鍵因素之一。相當(dāng)于GDP20%（比美國(guó)和法國(guó)高一倍）的留成利潤(rùn)為超過一半以上的企業(yè)投資提供了資金。從提高投資效率和擴(kuò)大消費(fèi)的角度考慮，有必要重新審視國(guó)有企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)和分紅政策。

由于存在現(xiàn)成的融資來源，留存利潤(rùn)為企業(yè)投資提供大規(guī)模的資金從而促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)張。但是，這種融資方式也固然存在其缺點(diǎn)，這些缺點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展并日益復(fù)雜的情況下會(huì)越來越明顯。其中一個(gè)關(guān)鍵的問題是，企業(yè)內(nèi)部的資本配置無法像從金融部門獲得融資那樣受到嚴(yán)格的審核監(jiān)督，而這很可能影響投資效率。如果公司的成長(zhǎng)前景和盈利能力都不錯(cuò)，治理結(jié)構(gòu)也相當(dāng)完善，那么在企業(yè)內(nèi)部配置一部分利潤(rùn)會(huì)是合理和有效的。但是，如果企業(yè)的成長(zhǎng)和盈利前景并不樂觀，公司治理也不健全，那么在企業(yè)內(nèi)部配置資本的效率很可能非常低，這時(shí)將部分利潤(rùn)分給股東反而會(huì)提高配置效率。經(jīng)濟(jì)上來說更合理的辦法也許是將這些利潤(rùn)通過金融市場(chǎng)投資于其他行業(yè)，或者用于消費(fèi)。缺少嚴(yán)格的審核監(jiān)督也很可能導(dǎo)致企業(yè)投資行為與經(jīng)濟(jì)周期同步而不是反周期，使得整個(gè)經(jīng)濟(jì)更容易出現(xiàn)大起大落。在企業(yè)的治理結(jié)構(gòu)不健全的情況下，這些弱點(diǎn)尤其突出。

因此加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的公司治理、提高分紅水平將有助于對(duì)資本配置進(jìn)行更嚴(yán)格的審核監(jiān)督。從而就能夠改善資本使用效率，并且在投資與消費(fèi)的權(quán)衡取舍中更傾向于消費(fèi)的增長(zhǎng)。

（二）節(jié)約政府成本，簡(jiǎn)歷競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

在目前的利潤(rùn)分配機(jī)制下，壟斷性國(guó)企享有壟斷利潤(rùn)，資源性行業(yè)企業(yè)享有資源收益，職工享受“壟斷福利”，收入待遇水漲船高；與之形成巨大反差的是，競(jìng)爭(zhēng)性國(guó)企面臨著改制、技術(shù)落后被淘汰的局面，經(jīng)營(yíng)環(huán)境日益惡化，職工收入每況愈下。與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)水平不斷提高的一個(gè)重要原因是政府已經(jīng)承擔(dān)了企業(yè)的大部分重組成本。國(guó)企分紅制度的確立一方面能使政府更有理由去彌補(bǔ)剝離社會(huì)負(fù)擔(dān)的成本，另一方面對(duì)國(guó)企特別是壟斷性國(guó)企的利潤(rùn)進(jìn)行再分配和社會(huì)調(diào)節(jié)，有利于建立公開、公平、公正競(jìng)爭(zhēng)體制。

（三）降低代理成本，建立有效的公司治理體制

出于委托-代理關(guān)系方面的考慮，公司一般會(huì)通過分紅和股票回購的方式進(jìn)行剩余現(xiàn)金的分配。公眾公司的經(jīng)理人員可以通過資源 分配去支持給他們自己帶來好處的項(xiàng)目，而這些活動(dòng)可能與股東利益不符。也就意味著，如果企業(yè)自己有太多的現(xiàn)金，那么很可能會(huì)導(dǎo)致過度投資。公司管理層在現(xiàn)金方面的自由支配權(quán)越小，他們就越難對(duì)那些負(fù)凈現(xiàn)值的項(xiàng)目進(jìn)行投資。不少研究表明，通過現(xiàn)金分配（如分紅）限制潛在的過度投資行為（特別是那些投資機(jī)會(huì)有限的公司）能夠增加股東的財(cái)富。

同時(shí)還需要指出的是，分紅政策與公司治理之間也存在著一定的關(guān)系。研究表明，企業(yè)經(jīng)理層并不情愿向股東分配剩余現(xiàn)金。只有有效的公司治理體制能夠讓股東強(qiáng)制企業(yè)經(jīng)理層分配剩余現(xiàn)金，從而降低代理成本。

三、目前我國(guó)國(guó)企分紅制度的實(shí)踐效果

（一）國(guó)企利潤(rùn)與國(guó)有資本預(yù)算收入的比較

近年來，國(guó)企利潤(rùn)逐年攀升，從2006年的1.10萬億升至2010年的1.99萬億。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相應(yīng)地由140億元增至440億元，后者僅占前者比重的2.2%左右。

（二）國(guó)內(nèi)分紅與海外分紅的對(duì)比

從國(guó)際上看，國(guó)有企業(yè)向政府分紅是普遍做法。英國(guó)、意大利、瑞典等國(guó)家的國(guó)有企業(yè)均把大部分的稅后利潤(rùn)上繳財(cái)政部，法國(guó)國(guó)企按股份向包括政府在內(nèi)的所有股東發(fā)放紅利，美國(guó)政府也定期向國(guó)企收繳利潤(rùn).并把利潤(rùn)直接用于對(duì)民眾的分紅。另一方面，在海外上市的國(guó)企對(duì)國(guó)內(nèi)分紅很少，對(duì)國(guó)外分紅卻極為慷慨。中石油、中石化、中國(guó)移動(dòng)、中國(guó)聯(lián)通四家公司近四年來向海外投資者分紅高達(dá)1100億美元。而作為亞洲最賺錢企業(yè)——中國(guó)石油，全球最賺錢的電信公司——中國(guó)移動(dòng)，全球最賺錢銀行——工商銀行，這三家大型國(guó)有企業(yè)主要靠壟斷利潤(rùn)盈利。2008年稅后利潤(rùn)3000多億，卻只向國(guó)家上繳200多億元紅利。

（三）國(guó)企巨額利潤(rùn)的使用情況

國(guó)企上繳利潤(rùn)的最高比例只有10%，加上現(xiàn)行25%的所得稅稅率，使國(guó)企內(nèi)部依然留存巨額利潤(rùn)。巨額利潤(rùn)首先被用于過度投資，尤其是房地產(chǎn)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)。近年來央企幾乎成為“地王”的代名詞，半數(shù)之上的央企涉足房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)。其次，用于國(guó)企內(nèi)部消費(fèi)尤其是國(guó)企高管獎(jiǎng)金的發(fā)放。

（四）國(guó)企紅利支出方向

國(guó)企上繳的紅利少之又少，可這部分少量的紅利幾乎沒有惠及民生。《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》中規(guī)定國(guó)有資本收益主要用于資本性支出、費(fèi)用性支出，而涉及民生的社保支出等項(xiàng)目只是在必要時(shí)才予以考慮。另外，從這幾年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的主要方向也可以看出，國(guó)企紅利著重用于重點(diǎn)央企新設(shè)出資和補(bǔ)充國(guó)有資本、央企產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整，普通公眾作為真正的股東極少直接或間接地分享到國(guó)企改革發(fā)展的成果。

四、基于公平的國(guó)有企業(yè)分紅收益分配制度建構(gòu)

（一）建立并強(qiáng)化紅利收繳的剛性機(jī)制

我國(guó)目前國(guó)企分紅制度的試點(diǎn)僅限于國(guó)資委旗下的116家企業(yè)及中國(guó)煙草公司的紅利部分進(jìn)行收繳，國(guó)企分紅尚未全面鋪開。首先應(yīng)把工行、中行、建行等市值居于全球前列的國(guó)有銀行納入紅利收繳框架，擴(kuò)大國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的范圍，使國(guó)家能從真正意義上享有出資人權(quán)益。在此基礎(chǔ)上，逐步把收繳范圍延伸至所有的國(guó)有企業(yè)。其次確定合適的分紅比例。本文認(rèn)為，與公司業(yè)績(jī)、可持續(xù)增長(zhǎng)率正相關(guān)的支付率是一個(gè)較合理的支付率。一方面為了保護(hù)投資者的利益，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)應(yīng)該提高股利支付率；另一方面從可持續(xù)發(fā)展角度考慮，不同企業(yè)、同一企業(yè)在不同時(shí)期面臨的環(huán)境不同，其差異可持續(xù)增長(zhǎng)率不同，所以也不可能也不應(yīng)該有統(tǒng)一的股利支付率。

（二）設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)約束機(jī)制，弱化內(nèi)部人控制行為

國(guó)有企業(yè)的委托代理層級(jí)關(guān)系過于復(fù)雜，需要設(shè)定合理的激勵(lì)約束機(jī)制以使出資人和管理者的目標(biāo)盡可能趨于一致，從而弱化內(nèi)部人控制行為，減少國(guó)有資產(chǎn)流失，保證紅利上繳。建立起政府——國(guó)資委——國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)機(jī)構(gòu)——企業(yè)有效的制衡關(guān)系，減少內(nèi)部人控制；并建立量化的獎(jiǎng)懲制度。對(duì)于央企管理者，可將激勵(lì)約束建立在嚴(yán)格的業(yè)績(jī)考核基礎(chǔ)上，把業(yè)績(jī)考核制度和獎(jiǎng)懲制度緊密結(jié)合起來，綜合運(yùn)用物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)，減少高管和國(guó)家目標(biāo)定位的差異性，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值和國(guó)有資本收益的如期上繳。

（三）建立透明的信息披露制度

國(guó)企分紅應(yīng)嚴(yán)格走人大審議路線，改變政策易被朝令夕改而造成政策低效甚至失敗的局面，使各項(xiàng)規(guī)定都有法案對(duì)應(yīng)。政府單向決定國(guó)企分紅政策，將導(dǎo)致資金低效運(yùn)用，而通過人大審議決定的分紅政策則保證了社會(huì)福利。同時(shí)，還應(yīng)建立透明的信息披露制度，減少委托代理成本。作為國(guó)有企業(yè)真正的所有者——社會(huì)公眾有對(duì)國(guó)企監(jiān)督的權(quán)力，只有建立健全透明的信息披露制度，把國(guó)企分紅置于社會(huì)公眾的外部監(jiān)督之下，實(shí)現(xiàn)正式制度與非正式制度的耦合，給企業(yè)的過度投資和攤派獎(jiǎng)金等行為造就無形的壓力，使國(guó)企分紅更加合理并走上公開、公正、公平的規(guī)范化進(jìn)程。

（四）紅利支出要以國(guó)企和民生共贏為原則

紅利的合理支出是建立國(guó)企分紅制度的歸屬點(diǎn)。紅利全盤用于國(guó)企支出將違背利潤(rùn)上繳的初衷及稅利分流和雙元財(cái)政的要求，全部用于民生支出將影響國(guó)企的可持續(xù)性發(fā)展。所以，紅利的使用應(yīng)在這二者之間尋求平衡，或者實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公共預(yù)算的劃轉(zhuǎn)銜接。一方面，把紅利用于教育投資、新農(nóng)合支出、就業(yè)、社保等方面，尤其是要用于教育支出。同時(shí)，讓國(guó)民享受所有者受益權(quán)，某種程度上會(huì)激發(fā)落后地區(qū)的股份制意識(shí)，促進(jìn)民間股份制資本的發(fā)展。另一方面，鑒于國(guó)企在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)性作用及我國(guó)自主創(chuàng)新能力較差的事實(shí)，應(yīng)把部分資金投向國(guó)企，并且投資比例以國(guó)企自主創(chuàng)新程度為準(zhǔn)。這樣不僅有利于激勵(lì)國(guó)企的自主創(chuàng)新，還會(huì)因國(guó)企的示范和輻射作用而產(chǎn)生正的外部效應(yīng)，形成良性循環(huán)，增進(jìn)社會(huì)福利。