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        《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》①的決策過(guò)程分析

        2013-08-15 00:51:28張媛媛
        時(shí)代金融 2013年14期
        關(guān)鍵詞:教育規(guī)劃咨詢者議案

        張媛媛

        (沈陽(yáng)師范大學(xué),遼寧 沈陽(yáng)110034)

        科學(xué)規(guī)范的教育政策分析包括教育政策的內(nèi)容分析、過(guò)程分析、價(jià)值分析和環(huán)境分析。我國(guó)理論界關(guān)于教育政策分析的成果比較豐富,但主要是教育政策內(nèi)容分析和教育政策價(jià)值分析,教育政策的決策過(guò)程分析相對(duì)比較缺乏。尤其是一些教育政策實(shí)施后,在具體實(shí)踐中涌現(xiàn)出來(lái)很多問(wèn)題,有些學(xué)者僅從政策文獻(xiàn)的內(nèi)容上來(lái)尋找問(wèn)題的癥結(jié)和出路,顯然是不夠的。因?yàn)榻逃弑旧砭褪墙逃龥Q策過(guò)程所產(chǎn)生的一種結(jié)果,其質(zhì)量依賴于整個(gè)教育決策過(guò)程的質(zhì)量。教育政策的有效實(shí)施是以高質(zhì)量的教育決策為前提的,實(shí)施的好壞首先就受制于教育決策本身的質(zhì)量高低。[1]因此,教育政策的決策過(guò)程分析,對(duì)于提高教育政策的科學(xué)化和民主化水平,具有很強(qiáng)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

        《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》是指導(dǎo)教育改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件,全國(guó)各族人民對(duì)其期待和關(guān)注程度很高,其決策過(guò)程也非常具有代表性。因此,對(duì)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過(guò)程進(jìn)行分析,便于我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn),提高教育決策的科學(xué)化和民主化水平。

        一、我國(guó)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過(guò)程的分析標(biāo)準(zhǔn)

        根據(jù)祁型雨教授的觀點(diǎn),教育政策決策過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn),應(yīng)該包括實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn),教育政策決策過(guò)程有合法性和合理性兩個(gè)實(shí)然標(biāo)準(zhǔn),教育決策過(guò)程的應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)是“合理性基礎(chǔ)上的合法性”,最后從應(yīng)然邏輯出發(fā)為教育決策過(guò)程構(gòu)建具體標(biāo)準(zhǔn)。

        (一)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過(guò)程分析的實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)[2]

        從實(shí)然邏輯來(lái)看,由于參與決策的主體不同,其需要或所代表的利益就不同。一般來(lái)說(shuō),政府決策者通常以維持政權(quán)為依歸,以政治利益來(lái)衡量教育決策過(guò)程,關(guān)注的往往是教育決策過(guò)程是否合法。而咨詢者、執(zhí)行者以及普通民眾,他們更關(guān)心的是其相關(guān)教育利益能否在教育政策中得到表達(dá)與整合,教育決策過(guò)程是否合理。因此,合法性與合理性是教育決策過(guò)程的兩個(gè)實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)。

        從歷史層面來(lái)看,制度的合法性往往是建立在制度的合理性基礎(chǔ)上的。任何一個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定都離不開(kāi)政治制度的合法性以及合理性。因而政府只能通過(guò)增強(qiáng)教育決策過(guò)程的合理性,來(lái)提高教育決策過(guò)程的合法性,以合理性來(lái)促使和保證合法性的實(shí)現(xiàn)。

        從邏輯層面來(lái)看,教育決策的合理性來(lái)源于對(duì)內(nèi)在的教育規(guī)律和決策規(guī)律的尊重,而教育決策的合法性就來(lái)自于對(duì)這種合理性的尊重。

        因此可見(jiàn),“合理性”在價(jià)值判斷上優(yōu)先于“合法性”,教育決策過(guò)程分析的應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是“合理性基礎(chǔ)上的合法性”。

        (二)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過(guò)程分析的具體標(biāo)準(zhǔn)[3]

        如果我們把這個(gè)應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)賦予整個(gè)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的決策過(guò)程,那么其中每個(gè)環(huán)節(jié)就具有了相應(yīng)的規(guī)定性,這些規(guī)定性構(gòu)成了《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過(guò)程分析的具體標(biāo)準(zhǔn)。一是教育決策主體構(gòu)成。決策主體由決策者、咨詢者和執(zhí)行者共同組成且比例相當(dāng),具有制度化的決策權(quán)限。二是教育政策問(wèn)題認(rèn)定。有廣泛收集政策問(wèn)題的渠道和措施;咨詢者和執(zhí)行者對(duì)政策問(wèn)題認(rèn)定起重要作用;政策問(wèn)題來(lái)源于反映國(guó)民教育意向的實(shí)證研究;教育政策問(wèn)題界定準(zhǔn)確而清晰。三是教育政策問(wèn)題納入。執(zhí)行者、咨詢者、權(quán)力機(jī)構(gòu)及其人員、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其人員及大眾傳媒察覺(jué)的政策問(wèn)題能夠被主動(dòng)納入政府議程。四是政策議案公議。建立政策議案的公示制度、決策聽(tīng)證和辯論制度及相應(yīng)的程序規(guī)范。五是政策議案裁定。議案裁定的人員構(gòu)成和比例合理,裁定方法科學(xué)。六是教育政策實(shí)驗(yàn)。政策實(shí)驗(yàn)點(diǎn)的選擇具有信度和效度;實(shí)驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其人員結(jié)構(gòu)合理。七是教育政策議案合法化。重大教育政策議案要經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審查通過(guò)。八是教育政策監(jiān)督反饋。

        二、我國(guó)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的決策過(guò)程分析

        (一)教育決策主體構(gòu)成分析

        從決策主體構(gòu)成來(lái)看,教育決策權(quán)雖然主要集中在中央政府,但最高教育行政部門(mén)、下級(jí)政府及其教育行政部門(mén)也擁有一定的決策權(quán),同時(shí)專家學(xué)者、社會(huì)各界、學(xué)生及家長(zhǎng)在調(diào)研期間享有充分的話語(yǔ)權(quán),決策主體由多元利益主體構(gòu)成,充分調(diào)動(dòng)了不同利益關(guān)系主體的積極性。

        就咨詢主體而言,《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》領(lǐng)導(dǎo)和工作小組組織工作小組成員單位、各省市和高校,民主黨派中央,社會(huì)研究機(jī)構(gòu),教育學(xué)會(huì),駐外教育處,相關(guān)國(guó)際組織和海內(nèi)外各個(gè)領(lǐng)域?qū)<覅⑴c調(diào)研和咨詢活動(dòng),從不同學(xué)科視角來(lái)綜合分析現(xiàn)實(shí)的教育問(wèn)題,廣開(kāi)言路,請(qǐng)社會(huì)各界充分發(fā)表意見(jiàn)。《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》在制定過(guò)程中,將咨詢功能發(fā)揮到了極致,調(diào)研時(shí)間之長(zhǎng),范圍之廣,規(guī)模之大,都是空前的。決策過(guò)程中,基本上形成了決策者和咨詢者共同參與的模式,但是,我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在一定程度上還存在著教育決策主體構(gòu)成單一的問(wèn)題,決策者、咨詢者構(gòu)成比例不太合理,咨詢者往往權(quán)利受限,處于較被動(dòng)的地位,決策過(guò)程科學(xué)化與民主化的提高需要其更深層次的參與。

        (二)教育政策問(wèn)題認(rèn)定分析

        在《國(guó)家規(guī)劃綱要》的問(wèn)題認(rèn)定方面,在《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》制定工作期間,開(kāi)展了11 個(gè)重大戰(zhàn)略專題、36 個(gè)重大問(wèn)題和20 個(gè)熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題的深度調(diào)研;組織工作小組單位、各省市和80 多所高校開(kāi)展廣泛調(diào)研;邀請(qǐng)8 個(gè)民主黨派中央、4 個(gè)社會(huì)研究機(jī)構(gòu)、6 個(gè)教育學(xué)會(huì)開(kāi)展平行調(diào)研;安排60 個(gè)駐外教育處開(kāi)展國(guó)際調(diào)研;委托相關(guān)國(guó)際組織開(kāi)展專項(xiàng)研究;邀請(qǐng)海內(nèi)外各個(gè)領(lǐng)域100 多位高層次專家組成咨詢組,在境內(nèi)外召開(kāi)不同層面、不同類(lèi)型的座談會(huì)和研討會(huì),形成500 多萬(wàn)字的調(diào)研報(bào)告[4]。為進(jìn)一步問(wèn)計(jì)于民,在第一輪公開(kāi)征求意見(jiàn)期間,《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》工作小組通過(guò)教育部網(wǎng)站,電子郵件,公眾信件,新聞發(fā)布會(huì)等各種形式和渠道收集社會(huì)關(guān)注度高、影響教育改革發(fā)展全局的重大問(wèn)題,對(duì)教育政策問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和界定有清晰地把握。高度重視民意,認(rèn)真吸納建議,征求意見(jiàn)渠道立體而多樣,是征求意見(jiàn)工作的鮮明特色??傮w來(lái)說(shuō),國(guó)家教育規(guī)劃綱要對(duì)涉及教育改革與發(fā)展的事關(guān)全局和重大的問(wèn)題都有涉及和概括,對(duì)教育政策問(wèn)題的認(rèn)定較為全面、到位。

        (三)教育政策問(wèn)題納入分析

        《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》自研究制定工作啟動(dòng)以來(lái),就受到許多教育界人士和其他人士的廣泛關(guān)注和歡迎,對(duì)公眾所關(guān)注的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)研,而不僅僅是政府的行政行為和一刀切,尊重了教育改革與發(fā)展的規(guī)律。決策者、咨詢者和執(zhí)行者之間建立了良好的互動(dòng),通過(guò)自上而下的決策和自下而上的民意表達(dá)的結(jié)合,使各方的利益得到表達(dá)和整合。為充分吸收各界人士的意見(jiàn)建議,將公開(kāi)征求的意見(jiàn)與《綱要》專題調(diào)研和文本起草有機(jī)結(jié)合起來(lái),工作小組及時(shí)將意見(jiàn)建議分類(lèi)整理,報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組成員參閱,并提供給11 個(gè)戰(zhàn)略專題調(diào)研組、文件起草組和深度調(diào)研課題組,將各方察覺(jué)的教育政策問(wèn)題主動(dòng)納入政府議程。

        (四)教育政策議案公議分析

        2010 年2 月28 日,《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》(征求意見(jiàn)稿)的正式發(fā)布,然后就《綱要》召開(kāi)座談會(huì)征集意見(jiàn)。征求意見(jiàn)期間,共收到意見(jiàn)建議27855 條,這些意見(jiàn)建議分別被分類(lèi)整理,吸納到規(guī)劃綱要中。但是整個(gè)決策過(guò)程還缺乏公眾參與的法定程序和制度規(guī)范,僅僅是通過(guò)征求意見(jiàn)的形式,那么我們會(huì)問(wèn):到底多少建議被采納了?采納了哪些建議?建議究竟是如何被處理的?還是僅僅是走過(guò)場(chǎng),走形式?我們都無(wú)從知道。所以,第一,要建立議案公議的法定程序和制度規(guī)范,使我們有法可依。第二,建立必要的聽(tīng)證制度,否則剝奪了利益相應(yīng)人陳述意見(jiàn)和抗辯的權(quán)利,忽視了利益相應(yīng)人的政策訴求。第三,必須建立辯論制度,僅僅通過(guò)一些渠道征求相關(guān)建議,但建議往往會(huì)流于形式,曇花一現(xiàn),被利益不相關(guān)者輕易否決。

        (五)教育政策議案裁定分析[5]

        《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》議案裁定體現(xiàn)出明顯的權(quán)力化特征、信息封閉特征。從權(quán)力化特征來(lái)說(shuō),參加政策議案裁定的決策主體一般都是固有的或者是被任命的,其任職不僅僅是因?yàn)榧夹g(shù)能力的原因,而且還有政治利益的考慮,《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》還停留在少數(shù)官員和專家參與政策議案裁定這樣的程度上,民眾對(duì)議案裁定過(guò)程和內(nèi)部操作并不了解。從信息封閉特征方面來(lái)說(shuō),雖然政策議案是由專家建議,由行政職能部門(mén)起草,但最后是否吸收、吸收多少或者吸收哪些意見(jiàn)都是由領(lǐng)導(dǎo)決定的,甚至領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人喜好也會(huì)影響教育政策議案的裁定。因此,有必要建立一個(gè)公開(kāi)、健全、共享的信息數(shù)據(jù)系統(tǒng),提高教育決策質(zhì)量。

        (六)教育政策實(shí)驗(yàn)分析

        鑒于教育改革的艱巨性,《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》從兩個(gè)方面設(shè)計(jì)了改革的推進(jìn)策略。一是自下而上,鼓勵(lì)支持各地各校大膽探索,不斷總結(jié)推廣;二是自上而下,強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)先行,逐步推廣。袁貴仁認(rèn)為,改革需要統(tǒng)籌考慮、分步推進(jìn),先行試點(diǎn),動(dòng)態(tài)調(diào)整,為此專門(mén)設(shè)立10 個(gè)教育改革試點(diǎn)項(xiàng)目,保證改革的正確方向,堅(jiān)持改革政策的協(xié)調(diào)性。這些方法和措施是在反復(fù)的政策實(shí)踐中總結(jié)出來(lái)的。隨著《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的制定,全國(guó)各地根據(jù)本地區(qū)實(shí)際,先后出臺(tái)了地方教育規(guī)劃綱要,作為《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的配套改革措施逐步實(shí)施。任何一項(xiàng)政策的出臺(tái),都不能操之過(guò)急,必須進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)驗(yàn),在實(shí)踐的基礎(chǔ)上認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn),然后再普及推廣。

        (七)教育政策議案合法化分析

        行政組織法規(guī)定,執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都可以在各自法定權(quán)限范圍內(nèi)使相應(yīng)的政策議案合法化。2009 年1 月至2 月底,《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》向社會(huì)各界開(kāi)展公開(kāi)征求意見(jiàn)工作。2010 年2月28 日,《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》(征求意見(jiàn)稿)正式發(fā)布,開(kāi)始第二輪公開(kāi)征求意見(jiàn)。4 月15 日中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理、國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)溫家寶主持召開(kāi)國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議,審議并原則通過(guò)了《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》。該過(guò)程是對(duì)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》議案的逐步合法化。但是,在議案合法化的過(guò)程中,是否充分發(fā)揮了法律性政策機(jī)構(gòu)的審查作用,在教育決策的相關(guān)程序中是否建立了專門(mén)的法律審查程序,法律審查程序究竟起到了多大的作用,我們不是很清晰。因此,需要在議案正式生效之前進(jìn)行事先審查或預(yù)防性審查。

        (八)教育政策監(jiān)督反饋分析

        一般來(lái)說(shuō),教育政策從決策到出臺(tái)實(shí)施,應(yīng)該建立事前、事中和事后貫穿全過(guò)程的監(jiān)督反饋機(jī)制,并有專門(mén)的反饋渠道且渠道暢通。在該方面,《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》在整個(gè)決策過(guò)程當(dāng)中專門(mén)成立工作小組,面向公眾多輪征求意見(jiàn),并及時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)督反饋且渠道形式多樣??梢哉f(shuō),事前和事中監(jiān)督反饋?zhàn)龅煤芎?,但事后監(jiān)督反饋渠道是否及時(shí)通暢,又做了哪些工作,我們必須邊走邊看,繼續(xù)期待。

        三、我國(guó)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過(guò)程的改進(jìn)建議

        《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的決策過(guò)程本身已釋放出教育改革的新信號(hào),民意與決策互動(dòng)將為今后教育改革開(kāi)辟清晰、光明的路徑。但在某些方面仍存不足,在此提出相關(guān)建議。

        (一)建立和完善《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的決策體制[6]

        第一,優(yōu)化綱要決策主體構(gòu)成,適當(dāng)擴(kuò)大決策主體范圍。目前我國(guó)政策的決策主體基本上是黨委、人大及政府,咨詢者和執(zhí)行者在決策過(guò)程中的地位低、作用不明顯。第二,改革我國(guó)教育行政的科層組織結(jié)構(gòu)。國(guó)家要適當(dāng)下放權(quán)力,由下屬機(jī)關(guān)及人員對(duì)政策問(wèn)題做出識(shí)別、判斷,自下而上進(jìn)行決策,充分調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性;第三,鼓勵(lì)行業(yè)式的或帶有利益集團(tuán)性質(zhì)的教育政策咨詢組織的發(fā)展,并參與決策過(guò)程。第四,決策主體和決策程序的規(guī)范化。對(duì)決策主體和決策程序的規(guī)范進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定,并賦予其相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。

        (二)發(fā)揮咨詢者和執(zhí)行者政策問(wèn)題認(rèn)定及納入中的作用

        咨詢者在教育政策研究方面理論基礎(chǔ)豐富,對(duì)政策問(wèn)題有高度的警覺(jué)并通常以研究成果的形式提出問(wèn)題、建議。執(zhí)行者了解教育實(shí)際,對(duì)教育政策執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題較熟悉并能夠及時(shí)解決,同時(shí)通過(guò)反饋,又能發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題。因此,要重視咨詢者和執(zhí)行者在政策問(wèn)題認(rèn)定及納入中的作用。

        (三)建立公示制度、聽(tīng)證制度及辯論制度

        教育政策決策的參與制度包括公示制度、聽(tīng)證制度和辯論制度。政府準(zhǔn)備制定什么教育政策、解決什么教育政策問(wèn)題以及公眾如何參與等,需要通過(guò)電視、報(bào)紙等傳媒告知社會(huì)公眾。教育決策機(jī)構(gòu)將政策文本進(jìn)行公示,告知相關(guān)利益主體,相關(guān)利益主體通過(guò)各種方式表達(dá)意見(jiàn),提出觀點(diǎn),這就涉及到聽(tīng)證制度。設(shè)置專門(mén)的辯論程序,鼓勵(lì)參加聽(tīng)證的相關(guān)利益主體通過(guò)辯論陳述觀點(diǎn)看法,進(jìn)而對(duì)教育政策決策過(guò)程進(jìn)行充分論證。

        (四)運(yùn)用決策理論方法改進(jìn)議案裁定規(guī)則[7]

        改進(jìn)議案裁定規(guī)則需要借鑒科學(xué)決策的理論與方法。投否決票就是讓所有投票者提出自己認(rèn)可的政策議案,然后匯總,再隨機(jī)地將這些政策議案排序,讓投票者按從全部政策議案中否決一個(gè)議案的方式進(jìn)行,最后剩下的政策議案當(dāng)選。投否決票特別針對(duì)全體一致的某些缺點(diǎn)加以改進(jìn),投票者既有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的愛(ài)好,又有權(quán)力否決自己不喜歡的政策議案,同時(shí)投票者提出政策議案時(shí)還需積極考慮他人的利益,避免自己所偏好的政策議案被否決,這樣一來(lái)投票者之間的“策略行為”就會(huì)相對(duì)減少,自己的意愿表達(dá)就會(huì)更為真實(shí)。

        (五)加強(qiáng)對(duì)政策議案的審查功能并建立事前事中事后監(jiān)督反饋機(jī)制

        我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn),建立和完善政策議案審查的程序和制度并建立配套制度。教育政策從決策到出臺(tái)實(shí)施,應(yīng)該建立事前、事中和事后貫穿全程的監(jiān)督反饋機(jī)制,保持渠道暢通,對(duì)決策過(guò)程中的各種突發(fā)問(wèn)題做到及時(shí)修正。

        注釋

        ①為表述方便,本文中《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》是指《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》。

        [1]祁型雨.論教育決策過(guò)程的質(zhì)量判別與質(zhì)量保證[J].上海:上海教育科研,2006(2):12.

        [2][3]祁型雨.利益表達(dá)與整合—教育政策的決策模式研究[M].北京:人民出版社,2006.

        [4]王曉輝.關(guān)于教育決策過(guò)程的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究[D].沈陽(yáng):沈陽(yáng)師范大學(xué),2008:36-38.

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