于麗杰

（新疆師范大學(xué) 法經(jīng)學(xué)院，新疆 烏魯木齊 830013）

慈善，在漢語詞典中的解釋為對人關(guān)懷而有同情心，仁慈而善良。在我國立法中目前還沒有關(guān)于“慈善”的定義，但在《公益事業(yè)捐贈法》和《信托法》中對“公益事業(yè)”做了相關(guān)界定，主要是指救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等；發(fā)展教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；環(huán)境保護(hù)、社會公共設(shè)施建設(shè)；促進(jìn)社會發(fā)展和進(jìn)步的其他社會公共和福利事業(yè)。公益事業(yè)的這些內(nèi)容基本上與慈善相同，但是圍繞慈善的其它重要問題，還沒有一部系統(tǒng)的、綜合的《慈善法》作出詳細(xì)的規(guī)定。

中國的慈善事業(yè)源遠(yuǎn)流長，有上千年的歷史，封建社會各朝的典章、律例也含有一些關(guān)于慈善組織、慈善活動的條文，構(gòu)成了我國內(nèi)容較為豐富的傳統(tǒng)慈善法制。雖然我國的慈善事業(yè)有悠久的歷史，但是還沒有形成一套關(guān)于慈善事業(yè)的完整的制度化體系，我國的慈善事業(yè)尚處于發(fā)展的初級階段。

慈善事業(yè)的發(fā)展有利于縮小貧富差距、保持社會穩(wěn)定，對構(gòu)建和諧社會起到極大的促進(jìn)作用。然而，當(dāng)前我國法律對慈善組織的規(guī)定不夠完善，嚴(yán)重影響著公眾對慈善事業(yè)的信心，制約慈善事業(yè)的發(fā)展。只有從法律上對慈善組織進(jìn)行有效的規(guī)范和制約，才能更好的發(fā)揮它對社會發(fā)展的促進(jìn)作用。

一、我國慈善組織存在的主要問題

盡管目前我國慈善組織發(fā)展比較迅速，但與發(fā)達(dá)國家相比還有一定差距，同時也與我國迅速發(fā)展的社會經(jīng)濟(jì)不相匹配，目前我國慈善組織存在的主要問題有：

（一）準(zhǔn)入門檻過高，數(shù)量少

我國內(nèi)地登記注冊的民間慈善組織屬于民間組織，在我國民間組織的設(shè)立條件較為苛刻?！痘饡芾項l例》第六條規(guī)定：國務(wù)院民政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門是基金會的登記管理機(jī)關(guān)。第七條規(guī)定：國務(wù)院有關(guān)部門或者國務(wù)院授權(quán)的組織，是國務(wù)院民政部門登記的基金會、境外基金會代表機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)主管單位。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府授權(quán)的組織，是省、自治區(qū)、直轄市人民政府民政部門登記的基金會的業(yè)務(wù)主管單位。由此可以看出，慈善組織必須有一個官方主管部門，沒有獨立的法人地位，這樣會影響慈善組織社會職能的發(fā)揮?！痘饡芾項l例》第八條規(guī)定：全國性公募基金會的原始基金不低于800萬元人民幣，地方性公募基金會的原始基金不低于400萬元人民幣，非公募基金會的原始基金不低于200萬元人民幣；原始基金必須為到賬貨幣資金。由于基金會的成立所要求的原始基金太高，這樣就使一些有心于慈善事業(yè)的企業(yè)或組織因為資金問題而無法實施慈善行為。

（二）對慈善組織監(jiān)督不能落到實處，影響了慈善組織作用的發(fā)揮

按照《社會團(tuán)體登記管理條例》第五章的規(guī)定，對慈善組織進(jìn)行監(jiān)督的部門包括民政部門、業(yè)務(wù)主管部門、財政部門和審計部門。一般來說，民政部門主要履行依法登記和依法監(jiān)督之職,在慈善組織的準(zhǔn)入方面進(jìn)行監(jiān)督。業(yè)務(wù)主管部門主要負(fù)責(zé)慈善組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、年度檢查和協(xié)助其它部門查處違法行為,財務(wù)部門主要對慈善組織的財務(wù)制度進(jìn)行監(jiān)督，審計部門則主要對來源屬于國家撥款或者社會捐贈、資助的資產(chǎn)的監(jiān)督。從表面上看,一個慈善組織要受多個監(jiān)督主體監(jiān)督，但是由于法律、法規(guī)和并沒有對這些監(jiān)督主體進(jìn)行職能上的分工,也沒有建立相應(yīng)的責(zé)任追究制度,再加上缺乏切實可行的監(jiān)督辦法和程序,致使這些監(jiān)督都落不到實處,由此也造成違規(guī)使用善款行為的發(fā)生,降低了救助效果。[1]

（三）缺乏稅收政策的激勵，影響企業(yè)的捐贈積極性，影響慈善組織的健康成長

2007年3月16日第十屆全國人民代表大會第五次會議通過，2008年1月1日實施的《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》第九條規(guī)定：“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除?！庇纱丝梢娢覈诙愂諆?yōu)惠方面加大了對發(fā)展慈善事業(yè)的支持力度。但由于目前我國企業(yè)慈善捐贈行為尚處于初級階段，慈善捐贈的積極性普遍不高，12%的捐贈免稅比例所體現(xiàn)的支持力度還是不夠高。[2]

與西方慈善組織發(fā)達(dá)的國家相比，我國的稅收法律、法規(guī)對慈善組織管理所發(fā)揮的激勵作用非常有限，一個重要原因是能夠獲得稅收優(yōu)惠資格的慈善組織非常少。[3]我國能獲得稅收優(yōu)惠的慈善組織只有中華慈善總會、宋慶齡基金會、中國紅十字會等帶有官方背景的幾十個社團(tuán)或基金會，其中可獲得全免的僅20多家[4]，也就是說，只有極少數(shù)慈善機(jī)構(gòu)獲得政府的特別許可，有權(quán)開出可以得到政府財政部門認(rèn)可的捐贈證明。[5]導(dǎo)致企業(yè)和個人向慈善組織捐贈后很難從慈善組織獲得稅收減免的優(yōu)惠，這樣一方面限制社會捐贈的積極性[6]；另一方面由于慈善組織本來就是非營利性質(zhì)的部門，其競爭能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于營利部門，如果政府不在稅收上予以優(yōu)惠和資金上予以扶持的話，那么慈善組織的維持和運營將會非常困難，這對慈善組織的發(fā)展和成長也非常不利。[7]

此外，稅收優(yōu)惠特權(quán)長期為少數(shù)慈善機(jī)構(gòu)壟斷的格局，容易對慈善組織的健康成長產(chǎn)生不利影響。首先，能夠獲得財政部門授權(quán)的免稅慈善機(jī)構(gòu)一般都是具有政府背景的大型機(jī)構(gòu)。它們的主管單位往往有組織內(nèi)部運作的權(quán)力，包括負(fù)責(zé)人推薦、任免等等。這種格局容易導(dǎo)致慈善組織缺乏自治性和獨立性，帶有“準(zhǔn)政府”的色彩。其次，由于稅收優(yōu)惠特權(quán)只有少數(shù)慈善機(jī)構(gòu)才可以獲得，加上目前相關(guān)法制的漏洞，使得慈善組織容易成為一些組織和個人避稅的工具。[8]

（四）信息公開制度不完善，慈善組織公信力缺乏

目前我國的慈善事業(yè)發(fā)展較為落后，公眾對慈善事業(yè)的參與度不高，很大程度上與公眾對慈善組織的不信任有關(guān)。公眾之所以對慈善組織不信任，一個重要的原因就是慈善信息不公開，慈善組織不透明，人們不知道自己的捐贈去了哪里，幫助了誰。慈善事業(yè)要長足發(fā)展，必須取得公眾的信任。眾所周知，民間公益組織的資金來源于社會捐款或者政府財政支持，這些資金必須運用于社會公益事業(yè)，這是民間公益組織不同于政府部門和生產(chǎn)部門的主要特征。目前絕大多數(shù)的捐款人和社會公眾卻無法獲知慈善資金的具體去處。我國現(xiàn)行法律也未對慈善組織信息披露作出統(tǒng)一、完善的規(guī)定，這都使得公眾與民間公益組織之間缺乏有效的互動，民間公益組織也因此喪失了公信力和影響力。[9]

關(guān)于慈善信息公示制度，在法律上并非空白，如《基金會管理條例》第38條規(guī)定：“基金會、境外基金會代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在通過登記管理機(jī)關(guān)的年度檢查后，將年度工作報告在登記管理機(jī)關(guān)指定的媒體上公布，接受社會公眾的查詢、監(jiān)督。”同時2006年1月起實施的《基金會信息公布辦法》也對基金會信息公布作了具體的規(guī)定。但是作為具有最高效力的《公益事業(yè)捐贈法》卻沒有對慈善信息公開作出具體規(guī)定。各層級的法律對慈善信息公開沒有作出統(tǒng)一的規(guī)定，這樣就導(dǎo)致慈善組織在實際運作時不進(jìn)行信息公開。另外，雖然《基金會信息公布辦法》第十四條規(guī)定：“信息公布義務(wù)人不履行信息公布義務(wù)或者公布虛假信息的，由登記管理機(jī)關(guān)責(zé)令改正，并依據(jù)《基金會管理條例》第四十二條規(guī)定給予行政處罰?！钡菍嶋H中并沒有落到實處，很少依據(jù)本條款對未公開信息的慈善組織進(jìn)行處罰。

中民慈善中心發(fā)布的《全國性慈善組織信息披露監(jiān)測報告》報告顯示，包括中華慈善總會和中國紅十字總會在內(nèi)的82家全國性組織中，在其網(wǎng)站上披露機(jī)構(gòu)年報和機(jī)構(gòu)財務(wù)報告的分別只有29家和23家，均不足40%，而有6家機(jī)構(gòu)甚至沒有官方網(wǎng)站。[10]

二、完善我國慈善組織的法律對策

（一）降低準(zhǔn)入門檻，增加慈善組織的數(shù)量

目前，我國政府對慈善組織實行的是登記部門和業(yè)務(wù)部門的雙重管理體制，這種體制從法律上強(qiáng)化了政府對慈善組織的監(jiān)督，并通過分散責(zé)任回避了登記管理部門和慈善組織之間的直接沖突，使慈善組織在登記注冊成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬職能機(jī)構(gòu)所需要和能夠控制的對象。但是，這類慈善組織只是政府選擇的結(jié)果，而不是社會選擇的結(jié)果。[11]這樣就使得大量規(guī)模較小、出于社會需要而生成的慈善組織難以注冊登記而獲得合法地位，從而影響我國慈善組織的規(guī)模。因此，有必要降低慈善組織的準(zhǔn)入門檻，增加慈善組織的數(shù)量。

另一方面，由于法律對公募基金會的成立規(guī)定的嚴(yán)格的原始基金數(shù)額限制，這也限制了慈善組織的發(fā)展，應(yīng)降低慈善組織的資金限制，使得更多的有心于慈善事業(yè)的企業(yè)和個人能夠投身到慈善事業(yè)中來。

（二）建立第三方評估制度，加強(qiáng)監(jiān)督

雖然我國法律規(guī)定了民政部門、業(yè)務(wù)主管部門、財務(wù)部門和審計部門對慈善組織的監(jiān)督責(zé)任，但是由于法律沒有規(guī)定不履行職責(zé)的相應(yīng)的法律責(zé)任，所以在實際中可能會發(fā)生相關(guān)部門不履行職責(zé)的情況，這樣就使得慈善組織即使存在問題也很難及時發(fā)現(xiàn)從而糾正。

英國的慈善事業(yè)比較發(fā)達(dá)，設(shè)立的專門的慈善委員會，慈善委員會是一個非政府性質(zhì)的公共機(jī)構(gòu)，它的主要職責(zé)有：第一，登記注冊；第二，咨詢服務(wù)；第三，監(jiān)督；第四，調(diào)查和糾正不當(dāng)行為和不善管理行為。[12]雖然慈善委員會的模式在英語運行的很好，但是這種運行模式與我國是完全不同的運行模式，因此照搬過來不一定適合我國的國情。

我國可以建立針對慈善組織的第三方評估制度，通過對慈善組織進(jìn)行評估，糾正慈善組織的不正當(dāng)行為，促使慈善組織健康運作，形成良好的同業(yè)競爭氛圍。

（三）制定有利于慈善組織發(fā)展的稅收政策

目前，我國能獲得稅收減免優(yōu)惠政策的慈善組織數(shù)量很少，而且慈善組織一旦被授予減免稅資格，即終身享有，這極大地限制了慈善組織的發(fā)展，而且獲得稅收減免優(yōu)惠政策的慈善組織和不能獲得的慈善組織之間也很難形成公平競爭。制定我國慈善組織的優(yōu)惠政策可以從以下幾個方面入手：一是，建立慈善組織的免稅制度。只要是合法注冊的慈善組織就可以向稅務(wù)部門提出申請，獲得免稅資格。同時要廢除減免稅資格的終身制，慈善組織每年要接受稅務(wù)部門的審查，以確定其是否繼續(xù)滿足免稅的合法條件。第二，為了防止慈善組織濫用免稅特權(quán)，要嚴(yán)格區(qū)分基于慈善目的的經(jīng)營活動和非慈善目的的經(jīng)營活動。[13]第三，要加強(qiáng)對慈善組織的稅收管理。推行申報制度，要求慈善組織定期向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報業(yè)務(wù)收入，提供接受捐贈、活動支出等信息，年末提供財務(wù)報告等，稅務(wù)機(jī)關(guān)也應(yīng)定期對慈善組織的業(yè)務(wù)活動和財務(wù)狀況進(jìn)行檢查。[14]

同時應(yīng)簡化企業(yè)和個人捐贈的減免稅程序，提高公眾的捐贈積極性。

（四）完善信息公開制度，提高慈善組織公信力

我國慈善組織缺乏公信力這是一個不爭的事實，其中一個很重要的原因就是信息不公開，財產(chǎn)制度不透明，使公眾對慈善組織使用捐款的情況產(chǎn)生懷疑，影響企業(yè)和個人捐款的積極性，進(jìn)而不利于我國慈善事業(yè)的發(fā)展?！痘饡芾項l例》和《基金會信息公布辦法》雖然對信息公開作出了規(guī)定，但是，目前具有最高效力的《公益事業(yè)捐贈法》卻沒有規(guī)定，這就導(dǎo)致法律的不統(tǒng)一，從而產(chǎn)生了法律漏洞。因此，制定的《慈善事業(yè)法》中應(yīng)對信息公開作出詳細(xì)、明確的規(guī)定，如哪些信息需要公開、在什么媒體上公開、如果不及時公開將要承擔(dān)什么樣的法律后果等都要作出規(guī)定，使公眾可以方便查詢，從而對慈善組織進(jìn)行監(jiān)督，保證慈善組織在公眾的監(jiān)督下健康運行。

[1][2]王俊秋.論和諧社會構(gòu)建中的慈善法律制度建設(shè)[J].成都理工大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008，（3）.

[3][5][7][8][11][14]姚建平.中美慈善組織政府管理比較研究[J].理論與現(xiàn)代化，2006，（2）.

[4][6][12][13]黃喜榮.論我國慈善組織的法律規(guī)制[D].復(fù)旦大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

[9]李暉，劉少威，潘相玲.英國慈善組織法律制度的借鑒意義[J].梧州學(xué)院學(xué)報，2008，（2）.

[10]朱崇偉.論提高慈善組織公信力的法律途徑[J].法學(xué)，2010，（8）.