程李華

（中共中央黨校，北京 100091）

文化是一個民族的血脈，也是一個民族的精神家園。雖然文化的力量是無形的，但是文化的影響是廣泛深遠的。黨的十八大報告提出，“全面建成小康社會，實現(xiàn)中華民族偉大復興，必須推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮，興起社會主義文化建設的新高潮，提高國家文化軟實力，發(fā)揮文化引領時尚、教育人民、服務社會、推動發(fā)展的作用”。服務行政文化對建設服務型政府具有重要作用，政府及其行政人員作為服務主體，為社會和公眾創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質高效的公共服務，維護社會的公平正義，那么，行政主體在怎樣的行政文化中施政，影響著服務內(nèi)容和服務效果，進而影響著服務型政府建設的進程。

一、服務行政文化的內(nèi)涵及重要性

一個國家的文化對行政體系的影響是間接的，而行政文化對行政體制的形成和對行政人員思想狀態(tài)的影響是直接的。服務型政府是對統(tǒng)治型政府和管制型政府的超越，用服務的精神詮釋行政的公共性。那么，服務行政文化的內(nèi)涵如何界定?服務行政文化的重要性體現(xiàn)在哪些方面?

（一）行政文化的內(nèi)涵

不同的歷史文化背景、不同的行政實踐，會培育出不同的行政文化。一般認為，行政文化包含著人們對行政行為的態(tài)度、信仰、情感和價值觀，以及行政方式和行政習慣，等等。有的學者認為，“行政文化包括了人們對行政活動的態(tài)度、信仰、情感和價值，具體地說，包括行政意識、政治意識、民族氣質、行政心理、行政思想、行政原則、行政理想和行政觀念等方面”［1］。也有學者認為，“行政文化是指在一定的經(jīng)濟、政治和文化環(huán)境中形成的行政精神、行政意識、行政價值和行政心理的總和，其核心是行政價值取向”［2］。綜上所述，行政文化是由行政主體和行政相對人以及其他社會成員在長期的行政活動中積淀而成的行政觀念、行政意識、行政思想、行政心理、行政原則等價值觀的總和。

（二）服務行政文化的內(nèi)涵

服務行政文化屬于行政文化的范疇，與服務行政文化相對的是統(tǒng)治行政文化和管制行政文化。服務行政文化的內(nèi)涵就是將“為人民服務”作為行政宗旨，以公民本位作為核心價值觀?！肮残姓嬖诘闹饕康氖菨M足全社會的需要，它是公共利益的代表，其職責是積極服務于社會，服務于公眾?！保?］我國政府始終將執(zhí)政為民作為行政理念，服務行政文化需要將“全心全意為人民服務”的精神和“執(zhí)政為民”的思想融入到內(nèi)心深處，鼓勵和支持人民參與政策制定過程，監(jiān)督政策的落實效果。服務行政文化的內(nèi)涵體現(xiàn)在公民本位、社會本位、公共利益至上。公民本位、社會本位就是要求政府在社會、經(jīng)濟管理活動中，首先考慮的是公民與社會的利益最大化，保障公民和社會的利益在整個行政管理中處于決定性地位，維護公民合法權利不受侵犯，這是公共行政的精神所在。由于政府掌握著公共權力，是公共資源的守護者和公共利益的代言人，提供社會正常運行所需的基本公共產(chǎn)品，這既是政府職能，更是政府責任。“公共行政官員在其管理公共組織和執(zhí)行政策時，應該強調(diào)他們?yōu)楣穹蘸拖蚬袷跈嗟穆氊??！保?］政府在工作中首先考慮民眾的利益，把人民的利益作為政府一切工作的出發(fā)點和最終歸宿，這實際上也是服務行政文化的最好體現(xiàn)。

依法行政也是服務行政文化內(nèi)涵的體現(xiàn)。依法行政要求政府遵循法治原則，其運行機制必須遵守憲法和法律，以法律作為政府行為的依據(jù)和準則，因為政府權力來源于憲法和法律的規(guī)定;行政人員的職權必須約束在憲法和法律規(guī)定的范圍之內(nèi)。服務型政府必須是依法行政的政府，行政行為應當具有法律上的根據(jù)，凡是在法律上沒有根據(jù)的行政行為就是違法行為，當然應該承擔法律責任。這與法律對公民行為的要求不同，公民行為不必具有法律上的根據(jù)，只要不違反法律規(guī)定，就不受法律的追究和制裁。在依法行政理念指導下，行政人員會自覺接受法律的約束和監(jiān)督，盡可能避免運用公權力謀取一己私利。堅定依法行政的信念，行政機關和行政人員才會將法律作為行政依據(jù)，在國家利益和社會利益中找到最佳的平衡點，保障公共利益的實現(xiàn)。

（三）服務行政文化的重要性

服務行政文化體現(xiàn)了服務型政府的內(nèi)在要求。一方面，現(xiàn)代政府的公共行政活動必須反映和尊重公民的利益、需要和意志，公眾的需求影響公共行政體系的運行，服務行政文化增強人民參政議政的積極性、主動性，維護人民的政治民主權利，體現(xiàn)了服務型政府以公民為本位的價值理念。另一方面，服務型政府也是法治政府，法治原則要求法律面前人人平等，公眾服從的是非人格化的法律權威，服務行政文化要求行政人員依法行政，同時規(guī)范公眾依法監(jiān)督政府行為和行政績效。

服務行政文化對建設服務型政府具有精神支撐作用。服務型政府建設，需要政府行為方式和政府組織結構進行變革，同樣需要加強文化建設。建設服務型政府需要相適應的行政文化，使行政文化的軟件與行政體制的硬件相輔相成。服務行政文化的核心價值觀是為人民服務，對行政人員的價值取向具有引導作用，“激發(fā)行政人員形成共享價值觀，這種價值觀的凝聚力和向心力促使行政人員承擔行政責任，在實現(xiàn)自我價值的過程中獲得滿足感和成就感”［5］，自覺樹立和踐行執(zhí)政為民的理念。

二、當前行政文化中的負面因素分析

（一）官本位意識

在傳統(tǒng)社會和現(xiàn)代社會的交匯點上，行政文化呈現(xiàn)復雜性、多樣性，不可否認，行政責任意識、民主意識已經(jīng)深入人心，然而，當前行政活動中依然存在濃厚的官本位意識。行政權力的運用更多地體現(xiàn)了公共權力的強制性，強調(diào)管理者、組織者居于核心地位，傳統(tǒng)社會與之匹配的行政文化就是官本位文化。由于官本位文化的繼承性，加上長期以來法律制度不健全，官僚風氣、一言堂現(xiàn)象存在于行政體制范圍之內(nèi)，這些嚴重影響著服務行政文化的形成。在現(xiàn)代社會，“公共權力為行政人員所掌握，其性質不允許行政人員占有，但是傳統(tǒng)的官本位意識把公共權力與行政人員的職業(yè)混在一起，使公共權力異化，成為公共利益的破壞因素”［6］。這與服務型政府完全不相容，服務型政府這個概念明確了政府角色和政府職能，服務型政府主要扮演“服務者”的角色，政府就是要為公民和社會提供公平公正的服務，反之，政府的公共精神可能受到質疑。

（二）權力本位意識

由于受傳統(tǒng)社會權力結構的影響，舊有的權力本位意識仍然滯留于部分行政人員的頭腦中。這些不良觀念的存在可能造成政府權力的濫用，從而影響服務行政文化的構建。權力運行沒有受到有效的制約，權力本位文化的普遍存在使得公共領域出現(xiàn)以權謀私、貪污腐敗等社會弊病。權力本位的觀念帶有極強的人治色彩，這種使用權力的隨意性背離政府應該履行的職能。一些公職人員濫用職權、失職瀆職、執(zhí)法不公、徇私枉法等嚴重損害國家法制權威和公共利益的行為，已經(jīng)阻礙了法治化、民主化進程，權力本位意識與建設服務型政府要求的執(zhí)政為民的理念相沖突。建設服務型政府需要轉變權力崇拜、權力至上的觀念，因為不受制約的權力容易導致腐敗，一旦權力超出法律限制的邊界，就會違背公共利益，成為以權謀私的工具。

（三）“顧客導向”理念

“顧客導向”是西方國家新公共管理運動提倡的改革理念。一些地方在建設服務型政府的過程中，行政人員借鑒“顧客導向”的理念，來處理政府和人民的關系。西方新公共管理實踐將企業(yè)的“顧客導向”引入公共行政中，把公民視作顧客，認為公共服務應該以顧客的需求為出發(fā)點，以顧客的滿意程度評價公共服務的質量。按照這種理念，政府與公民的關系就被理解為企業(yè)和顧客的關系?！爱斘覀儼压癞斪黝櫩蛠砜紤]并且把政府當作類似于市場來考慮的時候，談論公共利益和按照公共利益行事的需要基本上就沒有了，關于公共利益的行政責任問題在新公共管理中就基本上變得不相干了。”［4］實質上，“顧客導向”忽視了人民的主人地位。因為人民是國家的主人，政府在本質上是為公共利益服務而存在，政府的公共權力和財政收入也是來自人民，既然這樣，人民應該以主人的身份而不是顧客的身份來享受政府提供的公共服務，那么，作為政府服務對象的人民就不是顧客。在借鑒新公共管理理論時，其中的民主意識和責任意識值得學習，而顧客導向和執(zhí)政為民存在很大差距，應該加以厘清。

三、構建服務行政文化的途徑

建設服務行政文化受到當前的制度因素、社會因素的綜合影響，那么，如何建設服務行政文化呢?

（一）牢固樹立為人民服務的宗旨

一是提高行政人員的素質。行政人員實行職業(yè)終身制有很大合理性，換個角度分析，這很可能造成思維固化和觀念陳舊，一定程度上不利于服務行政文化的建設。創(chuàng)新行政人員生長機制，調(diào)整行政人員的知識結構和職位結構，形成不斷新陳代謝的服務行政文化生態(tài)系統(tǒng)。提高行政人員的素質，還應該樹立依法行政、廉潔奉公的行政理念，讓行政行為在法治原則下進行。

二是強化服務精神。服務型政府作為一個以公民為本位、社會為本位的政府，一方面服務型政府的主體是各級政府及其工作人員，他們是政府服務的提供者，向公眾和社會提供的公共服務是由國家憲法和相關法律規(guī)定的;另一方面“政府服務的內(nèi)容和結果由公眾決定和評判”［7］。從辯證角度看，公眾和政府的關系是雙向互動的主體間關系:從政府作用于公眾的角度看，“二者形成管理與被管理的行政實踐關系”，其中管理主體是政府，客體是公眾;從公眾作用于政府的角度看是“價值實現(xiàn)的過程，二者形成了需要與被需要的關系，價值主體是公眾，價值客體是政府”［8］。由此可見，建設服務型政府需要加強服務意識，將行政人員角色定位從管理者向服務者轉變。

三是樹立執(zhí)政為民的價值觀。服務行政文化要求用服務意識取代權力意識，加強公共部門的服務功能，不能僅僅將權力作為統(tǒng)治社會和管理社會的工具而存在，行政權力也是服務社會的手段，行政權力應該用來為公民提供更好的發(fā)展環(huán)境和更優(yōu)質的公共服務，這種權力觀念的轉變意味著服務意識的覺醒，行政人員不再單純是權力的掌握者和行使者，權力行使的目的是為了實現(xiàn)公共利益，這要求行政人員把“為人民服務”當作信仰和追求，成為建設服務型政府的精神動力。

（二）完善服務行政文化形成的制度

一是完善依法行政的制度體系。制度建設對塑造服務行政文化不可或缺，從國家法律制度意義上確認政府如何執(zhí)政，從制度硬件方面保障服務行政文化有生根的土壤。如何完善依法行政的法律制度體系，一方面，健全政府組織法體系，明確規(guī)定政府職能的權限和范圍，對行政人員進行法律約束，減少行政工作中的隨意性。另一方面，探索立法聽證制度。尤其是在政府規(guī)章制定前必須具有足夠的民意基礎，廣泛的民意意味著政府執(zhí)政具有深厚的社會基礎。

二是實行公共服務承諾制度。服務承諾制度是培育服務行政文化的一種重要制度，是建設服務型政府的重要手段。服務承諾制度是許多國家提高政府服務質量的有效途徑，用公開承諾的方式把政府服務的內(nèi)容、標準、責任公之于眾，主動接受公眾的監(jiān)督，自覺提高服務水平和質量。自英國政府頒布《公民憲章》實施公共服務承諾制度開始，法國、美國、澳大利亞、加拿大等國都頒布了公共部門的服務標準。建立和完善承諾機制以及與之配套的外部監(jiān)督機制、內(nèi)部管理機制，并明確公共服務承諾制的主旨，制定全國統(tǒng)一的指導原則和基本要求，以此促進政府及其行政人員提高服務水平，更好履行為人民服務的職責。

三是增加行政官員的責任意識。個別地方政府探索服務型政府建設進程中，存在著部門利益、個人利益博弈導致行政行為失當和行政決策失誤的狀況，嚴重損害了公共利益，如果不從制度上、法律上進行監(jiān)督和制約，不追究行政責任和法律責任，會助長歪風邪氣在行政人員中蔓延，會降低政府的公信力，將成為建設服務行政文化的阻礙因素。除了同體問責以外還需要依靠異體問責，通過法律監(jiān)督的方式以及媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督、公眾問責，真正做到讓行政權力為公共利益服務。

（三）積極創(chuàng)造服務行政文化形成的社會條件

服務行政文化是在行政實踐中形成的，由社會存在決定，良好的經(jīng)濟環(huán)境、政治環(huán)境和社會環(huán)境都是塑造服務行政文化的前提條件。其原因:一是服務行政文化屬于上層建筑，行政文化的塑造最終還是由經(jīng)濟基礎來決定，只有一個地區(qū)具有提供公共產(chǎn)品和公共服務的財政能力，政府才可能為公眾提供高質量的服務，這是形成良好服務行政文化的物質基礎。二是政府以及其他公共部門是服務行政文化的載體，服務行政文化作為觀念形態(tài)的非正式制度，其塑造過程應該與政治制度、法律制度建設同步。這就需要完善人大、法院、檢察院的工作機制，理順政府與政黨機構和其他國家機構的關系。三是提升公民的整體素質創(chuàng)造良好的社會氛圍。公民是社會精神的創(chuàng)造者和體現(xiàn)者，是服務行政的價值主體，公民的素質決定了整個社會的文化氛圍和服務行政文化的生成條件。

結論

在建設服務行政文化的進程中，需要將“為人民服務”的思想融入行政文化之中，堅定“執(zhí)政為民”的信念，建設一支高素質的行政人員隊伍，發(fā)揮行政人員服務精神的能動作用。同時，以中國特色社會主義理論豐富服務行政文化的內(nèi)涵，以科學發(fā)展觀指導服務型政府建設，創(chuàng)新政府服務方式，堅持為人民服務、為社會主義服務的方向，使服務行政文化和服務型政府建設相輔相成。

［1］王滬寧．行政生態(tài)分析［M］．上海:復旦大學出版社，1989:105．

［2］林育明．關于構建服務行政文化的思考［J］．福建廣播電視大學學報，2010，（6）．

［3］張秉福．服務型行政文化:特征、意義及其構建［J］．中共天津市委黨校學報，2006，（1）．

［4］［美］珍妮特·V·登哈特，等．新公共服務:服務，而不是掌舵［M］．丁煌，譯．北京:中國人民大學出版社，2004:6．

［5］田?。招托姓幕?服務型政府的靈魂［J］．東北師大學報，2009，（6）．

［6］張康之．公共行政中的哲學與倫理［M］．北京:中國人民大學出版社，2004:280．

［7］吳玉宗．服務型政府建設研究［M］．北京:經(jīng)濟日報出版社，2007:8．

［8］劉翔．中國服務型政府構建研究［D］．復旦大學，2010:93．